Bài học kinh nghiệm về các biện pháp vượt rào cản SPS trong xuất khẩu nông sản Trung Quốc

Nội dung text: Bài học kinh nghiệm về các biện pháp vượt rào cản SPS trong xuất khẩu nông sản Trung Quốc

1. BÀI HỌC KINH NGHIỆM VỀ CÁC BIỆN PHÁP VƯỢT RÀO CẢN SPS TRONG XUẤT KHẨU NÔNG SẢN TRUNG QUỐC PRACTICES ON MEASURES TO OVERCOME SPS BARRIERS IN EXPORTING AGRICULTURE PRODUCE IN CHINA PGS,TS. An Thị Thanh Nhàn Trường Đại học Thương mại Tóm tắt Thương mại quốc tế về nông sản và thực phẩm của Trung Quốc đã tăng trưởng mạnh mẽ kể từ khi gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Tuy nhiên, ở thời điểm đó, nông sản xuất khẩu của Trung Quốc cũng gặp phải các vấn đề liên quan đến tuân thủ các tiêu chuẩn vệ sinh và kiểm dịch thực vật SPS (Significant sanitary and phytosanitary standards). Trung Quốc đã phải giải quyết hàng loạt các vụ vi phạm về rào cản SPS để có được quyền truy cập rộng hơn vào thị trường thế giới và gia tăng năng lực cạnh tranh bền vững mặt hàng nông sản xuất khẩu.Với những nỗ lực liên tục trong các năm sau đó, Trung Quốc đã tìm ra đường đi cho hoạt động xuất khẩu nông sản của mình và có được vị trí đáng kể trên thị trường thế giới như hiện nay. Bài viết tập hợp các dữ liêu thứ cấp từ thực tiễn các giải pháp vượt rào cản SPS với mặt hàng nông sản của Trung quốc ở giai đoạn sau khi gia nhập WTO (Tháng 12 năm 2001). Những kinh nghiệm này cũng là bài học cần thiết cho các nước đang phát triển và có năng lực xuất khẩu nông sản lớn trong bối cảnh các chính sách bảo hộ thương mại ngày càng gia tăng hiện nay Từ khóa: Thương mại quốc tế, nông sản, thực phẩm, xuất khẩu nông sản, chính sách bảo hộ thương mại Abstract China’s international agricutural trade witnessed an exponential growth after the accession into the World Trade Organization (WTO). However, at that time, China agricutural trade faced immense difficulties in complying with Sanitary and phytosanitary (SPS) standards. China had to resolve a considerable number of violations related to SPS in order to gain access to wider international market as well as to improve competitiveness and sustainability of export in agricuture. With these undiniable endeavors, China had paved way for export and claimed a solid position in the international market in this field The paper collects, organizes and analyzes secondary data related to China’s efforts in overcomming SPS barriers after WTO accession (December, 2001). The experience obtained is an essential and vital lesson for agricultural export-oriented developing countries in the context of increasing protectionism in international trade Keywords: International trade, agricultural products, food, agricultural exports, trade protection policies 173
2. 1. Kết quả xuất khẩu nông sản của Trung Quốc sau khi ra nhập WTO và hiện nay Năm 2019, Trung Quốc có dân số 1.439.323.776 người, là quốc gia lớn nhất thế giới chiếm 18,5% dân số toàn cầu. Với quy mô lớn như vậy, Trung Quốc là nhà nhập khẩu nông sản lớn thứ hai sau Hoa Kỳ (42 tỷ USD, chiếm 6,4% nông sản toàn cầu). Đồng thời,Trung Quốc cũng là một trong những nhà xuất khẩu chính các sản phẩm nông sản. Năm 2019, Trung Quốc (đại lục) là nước xuất khẩu hàng hóa nông sản lớn thứ sáu sau Mỹ, Brazil, Hà Lan, Đức và Pháp chiếm thị phần 4,1% xuất khẩu nông sản toàn cầu, tương đương 64,83 tỷ USD, tăng 85% so với năm 2005. Khối lượng xuất khẩu đạt 45,13 triệu tấn và tăng 34% so với năm 2005. Các mặt hàng nông sản chiếm khoảng 7% tổng khối lượng và 2,5% tổng giá trị hàng xuất khẩu của Trung Quốc (HIS Markit, 2020)1 Với chiến lược thị trường và sản phẩm đa dạng, Trung Quốc xuất khẩu các mặt hàng nông sang cả các nước phát triển và đang phát triển trong đó có Việt Nam. Các thị trường hàng đầu cho xuất khẩu sản phẩm động vật của Trung Quốc theo giá trị (USD) bao gồm Nhật Bản, Hoa Kỳ, Hồng Kông, Hàn Quốc và Đức. Xuất khẩu đồ uống và dầu chủ yếu vào thị trường các nước Đông Á bao gồm Hồng Kông, Bắc Triều Tiên, Malaysia và Hàn Quốc. Xuất khẩu rau quả (nhóm quan trọng nhất về giá trị thực) tập trung vào các thị trường Nhật Bản, Việt Nam, Hồng Kông, Hoa Kỳ, Hàn Quốc. (Xem hình 1) Đồ uống Sản phẩm từ Rau quả động vật và dầu (HIS Markit, 2020)2 1 IHS Markit Ltd là nhà cung cấp thông tin toàn cầu của Anh, được thành lập vào năm 2016 với sự hợp nhất của IHS Inc. và Markit Ltd. Số liệu trong bài này của IHS Markit chỉ tập trung vào 3 nhóm mặt hàng chính là sản phẩm động vật, đồ uống và dầu, nhóm rau quả ( không tính cho tất cả mọi mặt hàng nông sản) 2 Số liệu 2020 và 2021 là dự báo 174
3. Tuy nhiên ở giai đoạn trước 2005, thị trường các nước phát triển như Hoa kỳ, Nhât, EU chiếm phần lớn sản lượng nông sản xuất khẩu Trung Quốc (Hình 2). Các thị trường này luôn đóng góp giá trị lớn cho hoạt động thương mại quốc tế của Trung Quốc Hình 2: Các thị trường xuất khẩu nông sản chính của Trung quốc năm 2004 (ERS tính toán từ số liệu thống kê từ tổ chức GTIS) IHS Markit cũng dự đoán tổng khối lượng xuất khẩu các sản phẩm động vật của Trung Quốc sẽ tăng 3,6% vào năm 2020 và 5,2% vào năm 2021. Khối lượng xuất khẩu đồ uống và dầu được dự báo sẽ tăng 4,3% vào năm 2020 và 4,4% vào năm 2021. Khối lượng rau quả được dự đoán sẽ tăng 3,0% vào năm 2020 và 5,8% vào năm 2021 Tuy nhiên để có những thành công, Trung quốc đã trải qua những nỗ lực rất lớn để phát triển ngành nông sản xuất khẩu vượt qua các rào cản SPS ngay sau khi gia nhập WTO. Đồng thời để giữ vững vị trí trong nhóm các nhà xuât khẩu nông sản toàn cầu, Trung Quốc cần kiên định theo đuổi định hướng phát triển xuất khẩu của mình theo hướng bền vững để vượt qua những cản trở ngày một lớn hơn trong xu hướng gia tăng bảo hộ thương mại toàn cầu 2. Thách thức của việc tuân thủ và các vi phạm tiêu chuẩn SPS trong xuất khẩu nông sản của Trung Quốc sau khi gia nhập WTO Ngày 11 tháng 12 năm 2001, sau 15 năm đàm phán, Trung Quốc đã trở thành thành viên thứ 143 của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Kể từ đó, các hàng rào thuế quan đã bị loại bỏ hoặc giảm dần, thương mại song phương của Trung Quốc đã tăng trưởng đáng kể. Ngay từ năm 2002, giá trị xuất khẩu và nhập khẩu cho các sản phẩm nông sản đạt 14,5 tỷ đô la và 16,1 đô la tỷ tương ứng, và tổng giá trị thương mại các sản phẩm nông sản tăng 1,2 đô tỷ đo la so với năm 2001 và tiếp tục tăng đều vào các năm sau (Hình 3) 175
4. Hình 3: Tăng trưởng kim ngạch xuất khẩu nông sản chính của Trung quốc 2008-2014 (Đỗ Đức Bình, Đỗ Thu Hằng, 2015) Tuy nhiên, ngoài các tác động tích cực khi gia nhập WTO đến sản xuất và xuất khẩu nông sản thì nhiều sản phẩm như rau, trái cây, chăn nuôi, thủy sản và các sản phẩm gia cầm lại bị ảnh hưởng nặng nề do yêu cầu phải đáp ứng các tiêu chuẩn vệ sinh và kiểm dịch thực vật (SPS) từ thị trường các nước phát triển, và điều này đã kìm hãm đáng kể sự tăng trưởng trong xuất khẩu nông sản. Đây là giai đoạn các nhà xuất khẩu Trung Quốc phải đối mặt với những thách thức mới chưa từng có trước đây, do đó đây cũng là giai đoạn có những thay đổi lớn trong các biện pháp vượt rào cản SPS nhằm thích nghi với các mặt hàng nông sản xuất khẩu vào thị trường thế giới. Theo điều tra của bộ Thương mại Trung Quốc năm 2002, khoảng 90% các nhà xuất khẩu thực phẩm, sản phẩm và phụ phẩm động vật của Trung Quốc bị ảnh hưởng bởi các rào cản thương mại kỹ thuật nước ngoài và chịu thiệt hại tổng cộng 9 tỷ đô la Mỹ (China Daily, 2003). Các thách thức rào cản SPS mà Trung Quốc phải đối phó phần lớn là từ các thị trường EU, Nhật Bản và Hoa Kỳ do các vi phạm xuất hiện chủ yếu ở các thị trường này. Vào năm 2002, ba thị trường này chiếm lần lượt 41%, 30% và 24 % các tổn thất thương mại do hạn chế từ các biện pháp SPS (Zhu 2003). Khi nông sản không vượt qua hàng rào SPS lần đầu, thường dẫn đến việc kiểm tra chặt chẽ hơn trong các hoạt động xuất khẩu về sau. Chính vì vậy nông sản của Trung Quốc đã phải đối mặt với sự kiểm soát gắt gao hơn khi xuất khẩu các lô hàng và mặt hàng khác sau khi vi phạm vào một số tiêu chuẩn SPS. Ví dụ, vào tháng 11 năm 2001, 300 tấn tôm được vận chuyển từ tỉnh Chiết Giang đến Liên minh châu Âu được phát hiện có chứa 0,2 phần tỷ cloramphenicol. Kết quả là EU đã đình chỉ nhập khẩu các sản phẩm Trung Quốc có nguồn gốc động vật dành cho tiêu dùng của con người hoặc sử dụng trong thức ăn chăn nuôi. Trong đó gồm cả các sản phẩm khác như thịt thỏ, thịt gia cầm và động vật giáp xác như tôm và chế phẩm từ tôm. Sau đó, các quốc gia như Hungary, Nga và Nhật Bản cũng tiến hành kiểm tra chặt chẽ hơn đối với thịt gia cầm từ Trung Quốc. Do đó, xuất khẩu thịt gia cầm từ Trung Quốc giảm khoảng 33% trong năm 2002 so với năm trước. 176
5. Vào tháng 2 năm 2002, EU cấm nhập khẩu mật ong từ Trung Quốc sau khi tìm thấy chloramphenicol ở mức cao hơn 0,1 phần tỷ. Tiếp sau đó, EU, Hoa Kỳ và Nhật Bản đã tăng cường kiểm soát và kiểm tra mật ong từ Trung Quốc. Kết quả là xuất khẩu mật ong Trung Quốc giảm từ hơn 100.000 tấn năm 2001 xuống còn 76.000 tấn vào năm 2002. Sau đó, EU vẫn duy trì lệnh cấm và sản lượng xuất khẩu mật ong của Trung Quốc tiếp tục giảm ở năm 2003. Tháng 7 năm 2002, Nhật Bản đã chặn nhập khẩu rau bina đông lạnh từ Trung Quốc sau khi tìm thấy chlorpyrifos. Trước khi có lệnh cấm này, rau bina nhập khẩu từ Trung Quốc chiếm 99% lượng nhập khẩu hàng năm của Nhật Bản (Khoảng 40.000 đến 50.000 tấn). Lệnh cấm nhập khẩu của Nhật Bản về rau bina đông lạnh từ Trung Quốc kéo dài khoảng tám tháng (cho đến tháng 2 năm 2003). Tới tháng 5 năm 2003, sau khi phát hiện dư lượng thuốc trừ sâu cao hơn mức cho phép, Nhật Bản lại khuyến cáo các nhà nhập khẩu của mình không nhập khẩu rau bina đông lạnh từ Trung Quốc. Năm 2002, sau khi thực hiện các tiêu chuẩn kiểm tra chặt chẽ hơn, xuất khẩu trà Trung Quốc sang EU giảm hơn 30% và sang Nhật Bản giảm hơn 15%. Liên minh châu Âu đã tăng số lượng kiểm tra đối với dư lượng thuốc trừ sâu từ 6 lên 62 hạng mục. Nhật Bản đã áp dụng các phương pháp kiểm tra mới và tăng các hạng mục kiểm tra lên 77. Bảng 1: Sản phẩm nông nghiệp và thủy sản bị FDA (Hoa Kỳ) từ chối và các lý do (Fengxia Dong, Helen H. Jensen) Sản phâm Số lượng từ chối Lý do từ chối theo lý do Hải sản 34 Khuẩn salmonella 19 Thuốc thú y 35 Nhiễm bẩn 34 Các lý do khác (không an toàn, chất phụ gia, sai lệch về thông tin, nhãn mác) Hạt tiêu nghiền 15 Thuốc trừ sâu 3 Nhiễm bẩn 1 Khuẩn salmonella 2 Các lý do khác Mật ong 5 Chloramphenicol 1 Thuốc thú y 2 Chất phụ gia không an toàn Hoa quả/rau củ 27 Thuốc trừ sâu 13 Lý do khác (P. gia không an toàn, phẩm màu) Nấm khô 50 Nhiễm bẩn 8 Lý do khác Các loại thực phẩm khác 115 Nhiễm bẩn 115 Phụ gia không an toàn 146 Lý do khác Ngoài việc giảm sản lượng và kim ngạch xuất khẩu, việc không vượt qua kiểm tra SPS cũng làm tăng các tổn thất liên quan đến hàng hóa bị trả lại. Khi hàng hóa bị trả lại, các nhà xuất khẩu không chỉ phải chịu tổn thất về giá trị của hàng hóa mà còn phải trả thêm chi phí vận chuyển và chi phí phát sinh khác. 177
6. Từ tháng 8 năm 2002 đến tháng 7 năm 2003, cục Quản lý thực phẩm và dược phẩm Hoa Kỳ (FDA) đã từ chối 1.285 lô hàng thực phẩm Trung Quốc nhập khẩu vào Hoa Kỳ. Trong đó sản phẩm nông nghiệp và thủy sản chiếm 630 lô, xấp xỉ 50% trong tổng số các từ chối. Tại thời điểm đó, xuất khẩu hải sản, rau và trái cây, trà, mật ong, thịt gia cầm và thịt đỏ của Trung Quốc tạo ra những vấn đề SPS thường gặp nhất. Bảng 1 liệt kê danh mục các loại sản phẩm và số lượng các lô hàng nông sản và thủy sản bị xuất khẩu của Trung Quốc bị Hoa Kỳ từ chối và lý do từ chối. Mặc dù các mặt hàng xuất khẩu của Trung Quốc thay đổi theo từng quốc gia khác nhau, các số liệu trong bảng 1 cũng cho thấy rõ một số vấn đề vi phạm SPS phổ biến với các sản phẩm nông sản xuất khẩu của Trung Quốc. Ngoại trừ các vấn đề liên quan đến ghi nhãn và đóng gói, hầu hết các từ chối đều do vi phạm tiêu chuẩn SPS về dư lượng thuốc trừ sâu quá mức, vệ sinh thực phẩm thấp, phụ gia không an toàn, và lạm dụng thuốc thú y Những thiệt hại lớn này đã nhận được sự chú ý từ chính phủ, ngành công nghiệp thực phẩm và nông dân Trung Quốc, thúc đẩy các nỗ lực giải quyết vấn đề SPS để có thể tiếp cận tốt hơn vào thị trường thế giới 3. Phân tích các điều kiện vệ sinh và kiểm dịch thực vật trong sản xuất nông nghiệp Trung Quốc Các vấn đề SPS đã tồn tại trong sản xuất nông nghiệp ở Trung Quốc trong một thời gian dài nhưng chỉ nhận được sự quan tâm trên toàn thế giới kể từ khi Trung Quốc gia nhập WTO (2001). Mặc dù lý do cấm hoặc trả lại nông sản xuất khẩu từ Trung Quốc không loại trừ chủ nghĩa bảo hộ nhập khẩu của các nước, nhưng các lý do chính vẫn nằm trong những tồn tại của chính Trung Quốc. Ở giai đoạn này, nguyên nhân của các vấn đề SPS của Trung Quốc có thể được quy cho nhiều yếu tố, hầu hết trong số đó là phổ biến cho các nước đang phát triển và tập trung vào các khía cạnh dưới đây. - Hệ thống điều tiết và giám sát các tiêu chuẩn và quy định về vệ sinh an toàn thực phẩm. Năm 2001, khi mới ra nhập WTO, chính phủ Trung Quốc vẫn đang nỗ lực để hoàn thiện các quy định SPS, hệ thống giám sát, các quy định giám sát, kiểm tra chất lượng thực phẩm nên chưa cung cấp đầy đủ các hướng dẫn cần thiết cho sản xuất nông nghiệp và thực phẩm. Chế độ hiện tại lúc đó không đủ để đáp ứng các yêu cầu thực tế trong thương mại quốc tế. Nhiều năm trước đó, Trung Quốc đã ban hành các quy định về thực phẩm và sản xuất nông nghiệp. Nhưng một số ngành công nghiệp và hàng hóa vẫn chưa có tiêu chuẩn kỹ thuật, và không có quy định hợp lý để hỗ trợ và thực hiện kiểm tra an toàn thực phẩm. Liên quan đến các hạn chế về dư lượng thuốc trừ sâu, Codex 3 đã thiết lập hơn 2.500 mức dư lượng tối đa, liên minh châu Âu có hơn 22.000, Hoa Kỳ có hơn 8.600, Nhật Bản có hơn 9.000. Trong khi đó, Trung Quốc chỉ có 484 tiêu chuẩn và dưới 20% (<97) trong số này là phù hợp với cấp độ Codex Các tiêu chuẩn còn lại bị lỗi thời, không phù hợp hoặc thấp hơn nhiều so với tiêu chuẩn quốc tế. Số lượng các tiêu chuẩn phù hợp quá ít ỏi so với những 3 Uỷ ban Tiêu chuẩn Thực phẩm Quốc tế Codex - CAC (Codex Alimentarius Commission) do Tổ chức Nông lương Thế giới (FAO) và Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) đồng sáng lập vào năm 1963 nhằm xây dựng và ban hành các tiêu chuẩn thực phẩm quốc tế, các hướng dẫn về thực phẩm và các tài liệu liên quan như quy phạm thực hành theo Chương trình Tiêu chuẩn Thực phẩm của FAO/WHO 178
7. hạng mức ở trên, dẫn tới các sản phẩm nông nghiệp xuất khẩu của Trung quốc không thể đáp ứng hết các yêu cầu hiện tại trong thương mại quốc tế. Bên cạnh đó, việc thiết lập các tiêu chuẩn nông nghiệp ở Trung quôc liên quan đến 10 Bộ của chính phủ, với rất ít sự phối hợp từ chính quyền trung ương đến địa phương. Mỗi cấp chính quyền thường phát triển các tiêu chuẩn riêng, cấu trúc phân tán này không tạo điều kiện cho sự phối hợp cũng như hỗ trợ thực hiện hiệu quả các quy định an toàn thực phẩm. Ngoài ra, việc thiếu năng lực kỹ thuật, năng lực quản lý để kiểm soát và đảm bảo tuân thủ các quy định cũng làm cho việc áp dụng các tiêu chuẩn kém hiệu quả. - Môi trường sản xuất: Việc thiếu các quy định hiệu quả về tiêu chuẩn chất lượng và hệ thống giám sát để kiểm soát sản xuất và chế biến nông sản, cùng với việc không tuân thủ các quy định, dẫn đến hiện tượng các nhà sản xuất Trung Quốc thường lạm dụng phân bón hóa học, thuốc trừ sâu và kháng sinh. Kỹ thuật và công nghệ sản xuất cũ và lạc hậu cũng có ảnh hưởng tới chất lượng sản phẩm. Một số hóa chất rất nguy hiểm có thể được tìm thấy trong các sản phẩm nông nghiệp. Ngoài ra, ô nhiễm và nguồn cung cấp đầu vào có chất lượng thấp làm cho tình trạng tồi tệ hơn. Năm 2001, tại Trung quốc, việc sử dụng thuốc trừ sâu trung bình là 14 kg mỗi ha, cao gấp hai lần trung bình 7 kg mỗi ha được sử dụng ở các nước phát triển (Wan, 2002). Nông dân thiếu kiến thức về cách thức và thời điểm sử dụng hóa chất phù hợp. Chất lượng thấp của các yếu tố đầu vào trong nông nghiệp cũng làm tình hình xấu hơn. Theo báo cáo của Tổng quản trị viên giám sát chất lượng (quý III năm 2001) về giám sát, kiểm tra và kiểm dịch của Trung Quốc, có 86 (gần 50%) trong số 181 mẫu rau chứa dư lượng thuốc trừ sâu. Trong đó 25 mẫu chứa rogor, 18 mẫu chứa carbofuran, 16 mẫu chứa isocarbophos, đây là 03 loại thuốc trừ sâu độc hại bị cấm. Ô nhiễm công nghiệp ngày càng tăng ở Trung Quốc cũng làm hủy hoại môi trường nước, đất và không khí, ảnh hưởng trực tiếp đến sản xuất nông nghiệp. Năm 2000, kiểm tra lấy mẫu trên 220 triệu kg sản phẩm nông sản trồng trên 300.000 ha đất cho thấy 10% sản lượng chứa quá nhiều kim loại nặng (Wan 2002). Trong chăn nuôi, rất nhiều vi phạm về các quy định phụ gia thuốc và tiêu chuẩn chất lượng. Năm 2002, bộ Nông nghiệp Trung Quốc đã tiến hành lấy mẫu kiểm tra về sản xuất, và sử dụng thực phẩm, thức ăn chăn nuôi, chất phụ gia thực phẩm. Trong sáu tháng đầu năm 2002, 14 % mẫu được lấy từ các trang trại và các doanh nghiệp sản xuất, phân phối không đạt tiêu chuẩn; gần 2% thức ăn được lấy từ các trang trại có chứa thuốc cấm. Trong nửa cuối năm 2002, 10 % mẫu không đạt tiêu chuẩn và khoảng 5 % thức ăn được lấy từ các trang trại có chứa thuốc cấm. Bên cạnh các chất phụ gia bị cấm, thì tỷ lệ % chì, aflatoxin B1 và Salmonella là những chất ngoại lai gây ô nhiễm phổ biến nhất được tìm thấy. - Quy mô sản xuất: Quy mô nhỏ của các hoạt động sản xuất, trồng trọt và chăn nuôi ở Trung Quốc cùng với sự phân bố tương đối rải rác cũng góp phần gia tăng việc lạm dụng hóa chất nông nghiệp. Ví dụ, 92% những người chăn nuôi lợn có sản lượng chỉ từ một đến năm con lợn hàng năm (Ke 2002). Do có quy mô nhỏ và phân bố phân tán, nông dân thiếu khả năng tiếp cận và cơ hội cộng tác thực hiện các quy định đã đặt ra. Bên cạnh đó, năng lực triển khai và kiểm soát thực hiện các quy định sử dụng hóa chất và thuốc thú y của Chính phủ ở một đất nước rộng lớn với hơn 900 triệu nông dân và vô số hoạt động nông nghiệp nhỏ lẻ, tản mạn của các hộ gia đình là vô cùng khó khăn 179
8. Máy móc kém và trình độ quản lý thấp trong sản xuất hộ gia đình cũng góp phần gây ra các vấn đề SPS. Với quy mô nhỏ, người nông dân hầu như không có động lực để tuân thủ các quy định SPS, vì họ không phải đối mặt với các hình phạt quy định cũng như các rủi ro sản xuất lớn. Ngay cả trong trường hợp khi quy mô sản xuất lớn, sản phẩm được tiêu chuẩn hóa thì việc tuân thủ các tiêu chuẩn SPS cũng sẽ làm tăng đáng kể chi phí sản xuất. Trong ngắn hạn, khả năng mất doanh thu cũng là một rào cản đáng kể chống lại thay đổi. Sản xuất phân tán, quy mô nhỏ đồng nghĩa với cấu trúc chuỗi cung ứng thực phẩm phân mảnh, rời rạc, gây khó khăn cho việc truy nguyên dòng sản phẩm để đáp ứng các yêu cầu đảm bảo chất lượng. Các vấn đề SPS có thể xảy ra ở mỗi khâu, nấc của quy trình nuôi, trồng, quản lý, thu hoạch, vận chuyển, lưu trữ, xử lý và phân phối nông sản tới thị trường và đều ảnh hưởng đến chất lượng cuối cùng của sản phẩm. Tuy nhiên lại rất khó kiểm soát khi không thể truy nguyên được những lỗi này bắt nguồn từ khâu nào trong chuỗi cung ứng - Kỹ thuật và thiết bị kiểm tra: Ở giai đoạn này, tình trạng kỹ thuật và các dụng cụ kiểm tra không đảm bảo cung cấp các biện pháp cần thiết để phát hiện các vấn đề SPS. Trong một số trường hợp, phương pháp kiểm tra và dụng cụ lạc hậu không thể phát hiện mức dư lượng tối đa được thiết lập bởi các nước phát triển cho nông sản nhập khẩu. Đặc biệt là khi ngày càng nhiều dung sai được đặt ở mức rất thấp (ví dụ: phần triệu [mg /kg], phần tỷ [ug / kg] và phần nghìn tỷ [mug / kg. i.e Các tổ chức kiểm tra chất lượng của Trung Quốc không thể đáp ứng được nhu cầu về chất lượng dịch vụ, đặc biệt là kỹ thuật đánh giá và phân tích về thuốc trừ sâu và thuốc thú y cũng như quy mô hoạt động. Kỹ thuật và thiết bị kiểm tra lỗi thời dẫn đến kết quả kiểm soát không đảm bảo và tốc độ kiểm tra chậm, hạn chế khả năng tuân thủ các quy trình đánh giá được quốc tế chấp nhận. - Chia sẻ và truyền đạt thông tin: Tại Trung Quốc, thời điểm đó vẫn tồn tại hệ thống thông tin không hiệu quả giữa các thị trường biệt lập. Thiếu các kênh thông tin hiệu quả từ các cấp chính phủ tới các ngành công nghiệp và khu vực. Do đó, khi một số công ty hoặc ngành công nghiệp đối mặt với các vấn đề khó khăn về SPS trên thị trường xuất khẩu thì các công ty hoặc ngành công nghiệp có liên quan sẽ không được thông báo kịp thời, hoặc thông tin thị trường và các yêu cầu kỹ thuật khác không được truyền đạt một cách hiệu quả tới các đối tượng cần thiết. Bên cạnh đó, hầu hết nông dân không có quyền truy cập vào thông tin về các tiêu chuẩn SPS. Họ cũng không có các nguồn lực cần thiết để tuân thủ các tiêu chuẩn về công nghệ phù hợp và chuyên môn khoa học kỹ thuật. Phần lớn, các nhà sản xuất thiếu hiểu biết về tầm quan trọng và có nhận thức rất hạn chế về các biện pháp SPS nói chung 4. Các biện pháp giải quyết vấn đề vi phạm vệ sinh và kiểm dịch thực vật với nông sản xuất khẩu của Trung Quốc giai đoạn 2001 tới 2010 Giai đoạn 10 năm sau khi ra nhập WTO là giai đoan Trung quốc có những chuyển biến mạnh mẽ nhất về những chính sách và biện pháp để giải quyết tốt nhất vấn đề SPS với nông sản xuất khẩu. Do sự tương tác ngày càng tăng với thị trường thế giới, Chính phủ và thương nhân Trung Quốc đã nhận ra các vấn đề về SPS và có những hành động để 180
9. cải thiện môi trường sản xuất và xuất khẩu. Chính phủ Trung Quốc đã thành lập Kế hoạch phát triển tiêu chuẩn nông nghiệp quốc gia 2003-2005, tập trung vào việc giảm mức dư lượng và tăng cường các phương pháp kiểm tra hóa chất, thuốc thú y và phụ gia thực phẩm. Chính phủ cũng đã nỗ lực xây dựng các trung tâm kiểm tra chất lượng nông sản và tăng cường nỗ lực giáo dục nhà sản xuất về các yêu cầu đối với phương pháp sản xuất phù hợp trên thị trường quốc tế. Bộ Nông nghiệp đã phê duyệt hơn 90 cơ sở kiểm soát sản phẩm thực phẩm nông nghiệp nguy hiểm ngoài công lập, thành lập 23 khu vực kiểm soát sản phẩm thực phẩm nông nghiệp quốc gia tiêu chuẩn hóa. Các cơ sở này được trang bị kỹ thuật và thiết bị đủ để phân tích và đánh giá chất lượng sản phẩm. Ngoài ra hàng loạt biện pháp đồng bộ được quan tâm chỉ đạo và triển khai trong ngành sản xuất và xuất khẩu nông sản. - Tăng cường đầu tư trực tiếp nước ngoài và phát triển các doanh nghiệp chủ lực trong ngành nông nghiệp Nhằm phát triển cơ sở hạ tầng cần thiết để hỗ trợ kiểm soát an toàn thực phẩm tốt hơn, Trung Quốc đã tìm cách tăng đầu tư vào nông nghiệp. Với nguồn vốn trong nước tương đối khan hiếm, chính phủ đã khuyến khích đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào chế biến nông sản. Chính sách này giúp tăng cường vốn, công nghệ tiên tiến, các kỹ năng sản xuất và quản lý trong cải thiện chất lượng sản phẩm, hỗ trợ chuyển đổi từ các hoạt động nông nghiệp truyền thống sang hiện đại và giúp gia tăng xuất khẩu. Năm 2002, các ngành sản xuất nông nghiệp và chế biến thực phẩm cũng mới chỉ chiếm khoảng hơn 2% tổng vốn FDI (Xem bảng 2). Chế biến thực phẩm, chế biến ngũ cốc và thức ăn, và chế biến thủy sản có nhiều vốn FDI hơn các thành phần khác. Vốn FDI chủ yếu được đầu tư tập trung ở các khu vực ven biển phía đông nam Trung quốc, là các địa phương có độ mở lớn. Các đối tác đầu tư lớn và quan trọng nhất thuộc về quốc gia Hoa Kỳ, Nhật Bản và Hàn Quốc. Để hỗ trợ cho xuất khẩu nông sản, Trung Quốc đã đẩy mạnh công nghiệp hóa ngành nông nghiệp. Chính phủ đã hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp hàng đầu, quy mô lớn, và các doanh nghiệp đầu tàu.Theo Bộ Nông nghiệp Trung Quốc, đến cuối năm 2002, có 372 doanh nghiệp chủ chốt đã hình thành ở cấp quốc gia và gần 1.900 doanh nghiệp cấp tỉnh. Khoảng 30% các hộ nông dân sản xuất nông nghiệp đã bán nông sản của họ cho các doanh nghiệp công nghiệp này. Các doanh nghiệp đầu tàu cấp quốc gia và cấp tỉnh là trụ cột để tiến tới một hệ thống nông nghiệp hiện đại, có năng lực sản xuất và phân phối lớn hơn. Bảng 2: Đầu tư trực tiếp nước ngoài vào nông nghiệp và chế biến nông sản ở Trung Quốc, 2001 - 2002 (Bộ thương mại Trung Quốc, 2003) FDI Số dự án Giá trị hợp đồng (Tỷ USD) Tỷ lệ % trên tổng số 2001 2002 2001 2002 2001 2002 NÔNG NGHIỆP 887 975 1.76 1.69 2.5 2.0 Trồng trọt 536 571 0.96 0.79 Lâm nghiệp 24 26 0.04 0.03 Chăn nuôi 115 133 0.35 0.45 Thủy sản 126 157 0.25 0.27 181
10. THƯC PHẨM CHẾ 927 1.154 1.44 1.77 2.1 2.1 BIẾN Gạo và Ngũ cốc 134 122 0.28 0.24 Dầu ăn 24 28 0.10 0.13 Thịt và trứng 67 86 0.15 0.11 Thủy sản chế biến 213 256 0.23 0.23 Vốn đầu tư bổ sung từ nguồn FDI và các doanh nghiệp chủ chốt đã mang lại lợi ích cho nông dân quy mô nhỏ với kỹ năng quản lý thấp và kỹ thuật sản xuất kém. Việc tổ chức cho nông dân quy mô nhỏ hoạt động thích nghi như một thực thể quy mô lớn sẽ cho phép họ không chỉ đạt được hiệu quả kinh tế theo quy mô mà còn dễ dàng tiêu chuẩn hóa sản xuất và tuân thủ các biện pháp SPS với chi phí thấp hơn. Cải thiện tổ chức và đầu tư để tạo điều kiện cho sản xuất và chế biến quy mô lớn hơn cũng cho phép các nhà sản xuất quy mô nhỏ duy trì khả năng cạnh tranh trong môi trường an toàn thực phẩm khắt khe hơn nhưng bắt buộc phải đáp ứng trên thị trường quốc tế. Thiết lập một hệ thống hoàn chỉnh và đáng tin cậy về các tiêu chuẩn, quy định, giám sát, kiểm tra và thực thi SPS tuân thủ các tiêu chuẩn quốc tế sẽ là một quá trình lâu dài đối với Trung Quốc. Những thay đổi này cũng đòi hỏi đầu tư tương đối lớn vào sản xuất và cơ sở chế biến. Tuy nhiên, khi quá trình chuyển đổi sang quy trình sản xuất quy mô lớn hơn hoàn tất, các nhà sản xuất sẽ có nhiều cơ hội xuất khẩu sản phẩm của họ ra thế giới - Áp dụng hệ thống phân tích mối nguy và điểm kiểm soát tới hạn (HACCP)4 Theo yêu cầu của thị trường Hoa Kỳ và các nước xuất khẩu tiềm năng khác, Trung Quốc đã chuyển sang thực hiện hệ thống HACCP với mục tiêu giải quyết các vấn đề vi phạm SPS. Ngành thủy sản là ngành đầu tiên áp dụng hệ thống HACCP. Năm 2002, Tổng cục giám sát, kiểm tra và kiểm dịch của Trung Quốc đã đưa ra các quy định yêu cầu các doanh nghiệp chế biến xuất khẩu sáu loại thực phẩm bao gồm: Thực phẩm đóng hộp, thủy sản, thịt và các sản phẩm thịt, rau đông lạnh, nước ép trái cây và thực phẩm tiện lợi đông lạnh có chứa thịt hoặc các sản phẩm thủy sản, phải được kiểm tra bằng hệ thống HACCP để chứng nhận vệ sinh trước khi sản xuất, chế biến và đưa vào xuất khẩu. Việc sử dụng các hệ thống HACCP đã cải thiện đáng kể tình hình vệ sinh thực phẩm xuất khẩu trong giai đoạn này.Tuy nhiên, do các nhà sản xuất và cung cấp dịch vụ trong các khâu khác nhau của chuỗi cung ứng nông sản xuất khẩu không bắt buộc phải áp dụng HACCP, nên trách nhiệm cải thiện các điều kiện SPS sẽ thông qua nguyên tắc định hướng thị trường. Những doanh nghiệp đạt được các kết quả tốt sẽ tạo ra các thông lệ tốt trên thị trường xuất khẩu và khẳng định được vị thế cạnh tranh cũng như mang lại giá trị gia tăng cho chính doanh nghiệp mình. Ngoài việc hỗ trợ các tiến bộ kỹ thuật và xây dựng các quy định tiêu chuẩn chất lượng trong nước, chính phủ Trung quốc còn tiếp tục nâng cao nhận thức về các tiêu chuẩn 4 HACCP, là những nguyên tắc được sử dụng trong việc thiết lập hệ thống quản lý an toàn thực phẩm. HACCP được nhiều nước trên thế giới quy định bắt buộc áp dụng trong quá trình sản xuất, chế biến thực phẩm. Uỷ ban Tiêu chuẩn Thực phẩm quốc tế (CODEX) cũng khuyến cáo việc nên áp dụng HACCP kết hợp với việc duy trì điều kiện sản xuất (GMP) để nâng cao hiệu quả của việc đảm bảo chất lượng vệ sinh an toàn thực phẩm. 182
11. SPS và tầm quan trọng của các yêu cầu SPS đối với hoạt động xuất khẩu cho các nhà sản xuất, vận hành, xử lý, thương nhân, thanh tra chất lượng và quan chức chính phủ thông qua giáo dục và truyền thông công cộng - Phát triển sản xuất thực phẩm xanh và thực phẩm hữu cơ Trong nỗ lực giải quyết các vấn đề môi trường và cải thiện chất lượng nông sản, chính phủ Trung Quốc đã khuyến khích phát triển thực phẩm xanh, không ô nhiễm, đảm bảo dinh dưỡng, có chất lượng cao cấp và được chứng nhận đáp ứng các tiêu chuẩn nhất định. Các hệ thống quản lý thực phẩm xanh của Trung Quốc bao gồm sáu nhóm tiêu chuẩn kiểm soát chất lượng là: chất lượng môi trường; quy trình sản xuất và chế biến; chất lượng sản phẩm; bao bì xanh; lưu trữ và vận chuyển; và các tiêu chuẩn liên quan khác. Thực phẩm xanh ở Trung Quốc được phân thành hai loại, xanh cấp độ AA và cấp độ A. Cả hai loại đều đòi hỏi thực phẩm phải được sản xuất trong một môi trường đáp ứng các tiêu chí quy định và phù hợp với các quy trình vận hành cụ thể, bao gồm các thử nghiệm về chất lượng và kiểm tra bao bì. Sự khác biệt giữa hai loại thực phẩm xanh là nhóm AA không được phép sử dụng hóa chất tổng hợp có hại trong sản xuất và tuyệt đối không áp dụng công nghệ biến đổi gen. Nhóm A có một số lượng hạn chế của hóa chất tổng hợp theo quy định được cho phép trong sản xuất và không quy định về vấn đề công nghệ biến đổi gen. Đến cuối năm 2001, có 964 doanh nghiệp và 1.831 loại sản phẩm thực phẩm mang nhãn thực phẩm xanh. Năm 2001, Trung Quốc đã xuất khẩu 300 triệu đô la Mỹ thực phẩm xanh, chiếm khoảng 2% tổng xuất khẩu nông sản từ Trung Quốc và Trung Quốc đặt mục tiêu nâng tổng sản lượng thực phẩm xanh lên 45 triệu tấn (mmt) vào năm 2005 (Asia Times 2002). Mặc dù có tiêu chuẩn vượt trội so với các sản phẩm nội địa, hầu hết các tiêu chuẩn của các nhóm sản phẩm xanh tại Trung Quốc cũng không thống nhất với các tiêu chuẩn được quốc tế công nhận đối với các sản phẩm hữu cơ. Hơn nữa, thực phẩm xanh nhóm A lại chiếm phần lớn trong tổng khối lượng sản xuất thực phẩm xanh nên chưa thể đáp ứng yêu cầu đối với thực phẩm hữu cơ do vẫn sử dụng hóa chất tổng hợp hạn chế. Vào năm 2002, thương mại thực phẩm hữu cơ thế giới đạt 21 tỷ đô la Mỹ và thị trường này phát triển rất nhanh chóng. Do nhu cầu ngày càng mạnh mẽ từ thị trường thế giới, nhiều nhà sản xuất Trung Quốc chọn sản xuất thực phẩm hữu cơ để tận dụng giá thị trường sản phẩm cao hơn, công nghệ sản xuất có thể có lợi cho các nhà sản xuất nhỏ và với chi phí lao động tương đối thấp. Chính phủ Trung Quốc nhanh chóng tạo các điều kiện để thúc đẩy các cơ hội này cho các doanh nghiệp. Cùng với Trung tâm phát triển thực phẩm hữu cơ (OFDC) của Cục bảo vệ môi trường nhà nước (thành lập năm 1994), Trung tâm chứng nhận thực phẩm hữu cơ Trung Quốc (COFCC) được thành lập vào năm 2003. Đến cuối năm 2003, OFDC đã chứng thực khoảng 200 nhà sản xuất và 28.000 ha sản xuất là hữu cơ. COFCC đã chứng thực hơn 50 nhà sản xuất (chủ yếu là nông sản chính) và 4.000 ha sản xuất là hữu cơ. Trung Quốc có khả năng sản xuất thực phẩm hữu cơ rất lớn, ngoài những lợi thế về chi phí lao động thấp, diện tích đất đai rộng lớn, địa hình và khí hậu đa dạng, thì còn có 183
12. nhiều khu vực rất có tiềm năng. Đó là các địa phương ở phía tây Trung quốc, nơi ít bị ô nhiễm, diện tích đất đai chưa qua canh tác khá rộng, là khu vực lý tưởng cho tương lai nông nghiệp hữu cơ. Tuy nhiên, các địa phương ở khu vực này còn kém phát triển và khan hiếm vốn, cần có chính sách hỗ trợ và đầu tư từ chính phủ và từ các doanh nghiệp đầu đàn để cung cấp các dịch vụ hậu cần, kiểm soát xói mòn đất nhằm mang lại lợi thế cạnh tranh cho địa phương. Với chi phí lao động thấp, môi trường sạch sẽ, tiềm năng phát triển sản xuất hữu cơ ở vùng phía tây Trung Quốc sẽ có tiềm năng giành được thị phần lớn trên thị trường hữu cơ thế giới. - Đánh giá các cơ hội thị trường cho một số sản phẩm nông sản xuất khẩu đáp ứng các biện pháp vệ sinh và kiểm dịch thực vật Ở giai đoạn này, dù mức độ đáp ứng các tiêu chuẩn SPS chung ở Trung Quốc còn thấp, nhưng các tỉnh mở cửa và khu vực ven biển đã đạt được điều kiện SPS phù hợp với yêu cầu quốc tế do thị trường tương đối mở. Các hoạt động xuất khẩu nông sản ở đây được kiểm soát bởi tác động vô hình của thị trường quốc tế, chủ yếu là các thị trường các nước phát triể, do đó các nhà sản xuất có thể nhanh chóng điều chỉnh kinh doanh theo tín hiệu thị trường. Tuy nhiên, sự chênh lệch lớn về khả năng thích nghi với thị trường quốc tế giữa các khu vực trong cả nước cần nhiều thời gian để thực hiện. Trong quá trình chuyển đổi, tiềm năng xuất khẩu nông sản Trung Quốc sẽ thay đổi. Tuy nhiên việc nhận thức cơ hội thị trường cho mỗi loại sản phẩm nông sản xuất khẩu đáp ứng các biện pháp vệ sinh và kiểm dịch thực vật vào thị trường các nước cũng được chú ý Sản phẩm thủy sản. Xuất khẩu thủy sản có khả năng tốt để bắt kịp nhu cầu mạnh mẽ, mặc dù một số vấn đề liên quan đến an toàn thực phẩm vấn tiếp tục ảnh hưởng đến thương mại. Ngành thủy sản là ngành đầu tiên áp dụng các tiêu chuẩn của hệ thống HACCP, hầu hết các công ty chế biến thực phẩm đã áp dụng các dự án FDI và HACCP. Với quy định mới về việc áp dụng HACCP, các điều kiện SPS có thể sẽ được cải thiện nhiều. Mặc dù lợi nhuận sản phẩm chưa lớn, xuất khẩu thủy sản đạt hơn 2 triệu tấn vào năm 2002 và được định giá 4,69 tỷ đô la Mỹ, tương đương hơn 25% tổng xuất khẩu nông sản của Trung Quốc Thịt lợn: Xuất khẩu thịt lợn của Trung Quốc ít bị ảnh hưởng bởi các rào cản tiêu chuẩn SPS chặt chẽ vì phần lớn thịt lợn Trung Quốc xuất khẩu đến các nước đang phát triển. Giá thấp là chìa khóa để Trung Quốc đẩy mạnh xuất khẩu sang thị trường các nước này. Một số bệnh truyền nhiễm, bao gồm bệnh lở mồm long móng (FMD) là cản trở chính với xuất khẩu thịt lợn sang Hoa Kỳ và EU. Do sự tồn tại của FMD trong thịt lợn, Trung Quốc sẽ khó xâm nhập vào thị trường mới ở các nước phát triển, nơi mối quan tâm tới các tiêu chuẩn SPS lớn hơn so với mức giá thấp. Ngoài ra, các vấn đề về nguồn cung cấp thức ăn đầu vào, quy trình sản xuất, kỹ thuật giết mổ, doanh nghiệp quy mô nhỏ không phù hợp với tiêu chuẩn thế giới là những yếu tố chưa thể giải quyết trong ngắn hạn với xuất khẩu thịt lợn Trung Quốc. Trà. Là một nước sản xuất trà hàng đầu, thị phần của Trung Quốc trên thị trường trà thế giới đang bị giảm nhẹ do các tiêu chuẩn và sự kiểm tra chặt chẽ hơn của Liên minh châu Âu và Nhật Bản. Sản xuất trà tại Trung Quốc có quy mô nhỏ và phân bố rải rác (70% 184
13. được điều hành bởi các hộ gia đình phân tán trên 2,6 triệu mẫu đất trồng (International Financial News, 2002), điều đó có nghĩa là sản xuất và chế biến trà khó có thể cải thiện theo hướng công nghiệp hóa với quy mô lớn và tiêu chuẩn thống nhất trong thời gian ngắn. Trung quốc cũng thiếu các sản phẩm trà có thương hiệu đại diện cho chất lượng tốt. Ngoài ra, Trung Quốc còn phải đối mặt với cạnh tranh gia tăng từ Việt Nam và Indonesia trên thị trường xuất khẩu trà quốc tế. Trái cây và rau. Trái cây và rau quả Trung Quốc là một trong những ngành tăng trưởng nhanh nhất trong sản xuất nông nghiệp. Tuy nhiên, do sức tiêu dùng trong nước cao nên thị trường nội địa hấp thụ hầu hết nguồn cung sản phẩm, triển vọng để mở rộng xuất khẩu rau quả từ Trung Quốc trong ngắn hạn là hạn chế. Mặc dù sản lượng trái cây tăng từ 30 triệu tấn năm 1990 lên 70 triệu tấn năm 2002, sản lượng rau tăng từ 128 triệu tấn năm 1991 lên 368 triệu tấn năm 2002, nhưng chủ yếu là phục vụ thị trường nội địa, chỉ dưới 2% được xuất khẩu. Điểm đến xuất khẩu rau quả của Trung Quốc chủ yếu là các nước châu Á với 68% sản lượng.Trong đó, hơn 70% trái cây tươi xuất khẩu sang các nước châu Á có mức độ thấp hơn về các tiêu chuẩn SPS. Hơn 50% rau tươi, rau chế biến và trái cây được xuất khẩu sang thị trường Nhật Bản. Với vai trò là nhà cung cấp rau hàng đầu cho Nhật Bản, các nhà sản xuất và chế biến rau Trung Quốc phải đáp ứng nhu cầu theo hướng tăng cường các tiêu chuẩn SPS chặt chẽ. Rau quả xuất khẩu của Trung Quốc tập trung vào một số tỉnh định hướng xuất khẩu như Sơn Đông và Quảng Đông, nên có khả năng nhanh chóng điều chỉnh sản xuất theo sự thay đổi của thị trường. Ví dụ, chính quyền tỉnh Sơn Đông (chiếm khoảng 20% xuất khẩu rau của Trung Quốc) đã thực thi một bộ tiêu chí về dư lượng thuốc trừ sâu. Quy định cho các doanh nghiệp xuất khẩu rau thiết lập hệ thống giám sát và chỉ mua rau từ các cơ sở sản xuất đã đăng ký. Các nhà cung cấp được yêu cầu cung cấp giấy chứng nhận để chứng minh rằng họ không sử dụng thuốc trừ sâu bị cấm (Tân Hoa Xã, 2003). Trung Quốc có vị trí gần Nhật Bản, giống nhau về thói quen ăn kiêng, với ưu thế cung cấp sản phẩm rộng rãi, giá rẻ, Trung Quốc vẫn có thể là nhà cung cấp rau hàng đầu vào Nhật Bản, ngay cả khi có một số vấn đề về dư lượng hóa chất. Đầu tư nước ngoài vào Trung Quốc tăng cũng thúc đẩy xuất khẩu sang Nhật Bản, nhất là từ các FDI Nhật Bản đã có mặt ở Trung Quốc. Họ cung cấp hạt giống, bào tử, kỹ thuật sản xuất, đóng gói và kết nối với thị trường Nhật Bản. - Vai trò và quan điểm của chính phủ Trung Quốc trong giải quyết các vấn đề SPS Mặc dù Hiệp định SPS của WTO yêu cầu các thành viên đảm bảo rằng các biện pháp SPS được dựa trên bằng chứng khoa học đầy đủ. Có một số lo ngại có căn cứ rằng các quốc gia có thể lạm dụng các biện pháp SPS bằng cách sử dụng chúng làm rào cản thương mại. Ví dụ, vào năm 1996, báo cáo của Sở Nông nghiệp nước ngoài (USDA) đã phát hiện ra rằng 62 quốc gia có các rào cản kỹ thuật đáng ngờ đối với xuất khẩu nông sản của Hoa Kỳ (Roberts, Josling và Orden,1999). Nhiều nghiên cứu cũng cho thấy các nước đang phát triển phải chịu nhiều hành động kỷ luật SPS hơn các nước phát triển. Nhờ chi phí sản xuất và nhân công rất thấp, một số sản phẩm xuất khẩu từ Trung Quốc rất cạnh tranh trên thị trường thế giới. Khi Trung Quốc làm việc để đáp ứng các quy định SPS của các quốc gia khác, các mối quan ngại đã 185
14. phát sinh rằng một số quốc gia sẽ sử dụng các rào cản SPS để tránh các sản phẩm Trung Quốc do có chi phí thấp hơn. Do đó, các nước nhập khẩu có thể tìm cách hạn chế nhập khẩu từ Trung Quốc bằng cách thiết lập các tiêu chuẩn tương đối cao hoặc kiểm tra nghiêm ngặt để bảo vệ thị trường trong nước. Khi Trung Quốc đối mặt với nhiều xung đột SPS, chính phủ sẽ tham gia vào các cuộc đàm phán song phương để chống lại các hạn chế và phân biệt đối xử thương mại không công bằng, phối hợp với WTO để giải quyết các tranh chấp thương mại. Là thành viên của WTO, Trung Quốc có thể tham gia đàm phán và thiết lập các quy định và tiêu chuẩn quốc tế để có được vị thế bình đẳng hơn cho xuất khẩu nông sản của mình. 4. Bài học rút ra từ các giải pháp vượt rào cản SPS của Trung Quốc Vào những năm 2001, 2002 Trung Quốc đang ở xuất phát điểm là nước nông nghiệp đang phát triển với các điều kiện sản xuất khá thấp. Để có vị trí xuất khẩu nông sản như hiện nay, Trung quốc đã triển khai nhiều chính sách và biện pháp tích cực để vượt qua những rào cản SPS. Đằng sau những thành công này là bài học kinh nghiệm quý giá mà các nước đang phát triển có nguồn nông sản xuất khẩu rồi rào có thể tham khảo và ứng dụng có chọn lọc trong điều kiện và bối cảnh thực tế của nước mình. (1) Trung quốc đã có quan điểm đúng đắn về các rào cản SPS trong xuất khẩu nông sản. Chú trọng vai trò của chính phủ ở cả tầm vi mô và vĩ mô, có chính sách hiệp thương và đàm phán mềm dẻo, linh hoạt với các đối tác thương mại, chủ động tham gia xây dựng tiêu chuẩn quốc tế. Khi xu hướng tự do hóa thương mại ngày càng lan rộng và trở thành một xu thế không thể đảo ngược trên toàn cầu thì các biện pháp bảo hộ thị trường trong nước dưới hình thức các rào cản kỹ thuật và môi trường sẽ ngày càng trở nên đa dạng, tinh vi với các ràng buộc ngày càng chặt chẽ. Điều này là phù hợp với quy luật phát triển trên thế giới nhằm nâng cao chất lượng cuộc sống con người và bảo vệ, gìn giữ môi trường bền vững trong tương lai. Về cơ bản các hiệp định SPS đưa ra các quy định, tiêu chuẩn, quy tắc mang tính toàn cầu, các thành viên của WTO sẽ phải có nghĩa vụ thực hiện khi tham gia vào thương mại quốc tế. Mỗi quốc gia có biện pháp SPS của riêng mình, nhưng các biện pháp đó phải dựa trên bằng chứng khoa học và đảm bảo công bằng và minh bạch. Do đó, theo Roberto Azevedo, tổng giám đốc WTO, việc kết hợp các biện pháp SPS và thương mại có thể giúp tăng cường xuất khẩu và đóng góp vào mục tiêu phát triển bền vững. Tuy nhiên, ngoài mục tiêu điều chỉnh việc áp dụng các biện pháp vệ sinh, kiểm dịch động, thực vật vì các lý do chính đáng, hiệp định SPS còn hạn chế khả năng lạm dụng các biện pháp này để bóp méo hoạt động thương mại toàn cầu, tạo ra những rào cản không công bằng.Vì vậy, các thành viên WTO, đặc biệt là các nước phát triển có thị trường nhập khẩu hấp dẫn như Mỹ, EU, Nhật Bản ngày càng coi trọng hơn nữa các rào cản phi thuế quan nhằm bảo vệ thị trường nội địa trước các đối tác thương mại trong WTO. Trung Quốc đã kết hợp hài hòa hai khía cạnh trên trong các nỗ lực giải quyết các thách thức rào cản SPS khi xuất khẩu nông sản sang các thị trường quốc tế. Tuân thủ các tiêu chuẩn quốc tế để định hướng đi cho xuất khẩu nông sản, đảm bảo hiệu quả kinh tế, phát triển nông nghiệp bền vững, gia tăng giá trị nông sản, giúp doanh nghiệp tham gia sâu 186
15. hơn vào chuỗi giá trị toàn cầu. Mặt khác có các biện pháp đấu tranh chống phân biệt đối xử và phòng tránh các rào cản không công bằng tạo nên những trở ngại trong xuất khẩu nông sản để bảo vệ lợi ích quốc gia. (2) Các giải pháp phát triển bền vững ngành nông sản xuất khẩu và đối phó với những thách thức về SPS của Trung Quốc có tính toàn diện cao. Kết hợp được cả ở tầm vĩ mô và vi mô, cả trong ngắn hạn và dài hạn, có tính trọng tâm trọng điểm, không dàn trải. Có thể thấy, ngoài những giải pháp từ phía doanh nghiệp, ngành hàng, các biện pháp sản xuất, kỹ thuật, chính phủ Trung Quốc luôn đề cao các nỗ lực thương lượng, đàm phán và tham dự vào các hiệp định song phương để có tiếng nói trong việc đưa ra các tiêu chuẩn phù hợp, đồng thời có chính sách định hướng tốt nhất cho các mặt hàng xuất khẩu. Chính sách duy trì và phát triển các thị trường xuất khẩu nông sản khu vực châu Á với hàng rào tiêu chuẩn SPS thấp, giữ vững và nâng cao giá trị xuất khẩu với các thị trường phát triển có hàng rào SPS cao là giải pháp hài hòa giữa lợi ích trước mắt và mục tiêu tăng trưởng lâu dài bền vững. Chủ chương đầu tư lớn cho nông sản tập trung vào các khu vực và địa phương có thị trường mở cửa, có năng lực thích ứng tốt (Các tỉnh ven biển, mở cửa sớm) là biện pháp trước mắt. Những khu vực có tiềm năng về nông sản sạch rộng lớn ở phía Tây Trung quốc được định hướng cho phát triển nông nghiệp hữu cơ trong dài hạn là minh chứng cho quan điểm toàn diện ở trên (3)Trung Quốc đã đặt hoạt động xuất khẩu nông sản vào đúng vị trí trong chuỗi cung ứng giá trị nông sản toàn cầu. Điều này cho phép tạo ra sự liên kết chặt chẽ từ khâu đầu tiên trong tìm kiếm thị trường xuất khẩu, lựa chọn các giá trị phù hợp, nghiên cứu và phát triển các mặt hàng thích ứng, chú trọng sản xuất đảm bảo chất lượng và tiêu chuẩn SPS, đáp ứng tốt yêu cầu từng thị trường xuất khẩu. Các nỗ lực tổng thể này cho thấy Trung quốc đã và đang theo đuổi về lâu dài chiến lược gia tăng giá trị tổng thể cho toàn bộ chuỗi cung ứng nông sản xuất khẩu. Hình 4 là minh họa cho quan điểm chiến lược này. Giá trị Phân phối, Phát triển Nuôi trồng Chế biến Xuất khẩu sản phẩm Hình 4: Chiến lược gia tăng giá trị tổng thể ở mọi khâu trong toàn bộ chuỗi cung ứng nông sản xuất khẩu Chiến lược này đã thúc đẩy giá trị gia tăng trong toàn chuỗi, đưa sản phẩm nông sản xuất khẩu của Trung Quốc lên vị trí cao hơn, giá trị thu được lớn và bền vững hơn. 187
16. Với hướng đi đúng đắn, hơn 10 năm sau khi nhập WTO, nhiều sản phẩm nông sản xuất khẩu của Trung Quốc đã có giá trị cao hơn, giá bán tốt hơn, chất lượng hoàn toàn đáp ứng với các thị trường khó tính. Tiêu biểu như mặt hàng trà xuất khẩu, tới năm 2015, sản lượng mặt hàng trà chất lượng cao chỉ chiếm 43,6% trong tổng sản lượng xuất khẩu nhưng giá trị đạt tới 68,3% tương đương với 15 tỷ USD năm 2015 (Bảng 4) Bảng 3: Cơ cấu sản phẩm trà xuất khẩu của Trung Quốc năm 2015 (Zhonghua Liu) Mức chất lượng Số lượng ( t) Tỷ lệ % Giá trị Tỷ lệ % (Tỷ USD) Mức cao 993, 000 43.6 15 68.3 Mức trung bình 1285, 000 56.4 7 31.7 Tổng số 2278, 000 100% 22 100 (4) Trung quốc đã phối hợp tốt chiến lược phát triển thị trường nông sản trong nước với thị trường xuất khẩu. Hình thành các cặp sản phẩm thị trường tối ưu dựa trên năng lực đa dạng hóa các mặt hàng nông sản để đáp ứng yêu cầu cụ thể với từng quốc gia. Trung Quốc đặt trong tâm nghiên cứu để hiểu biết về các thị trường nông sản nói chung và thị trường xuất khẩu nông sản cụ thể nói riêng. Do các tiêu chuẩn SPS từ các thị trường khác nhau là không giống nhau nên việc nắm vững các yêu cầu với mỗi mặt hàng ở từng thị trường là vô cùng cần thiết để thuận lợi hóa các thương vụ xuất khẩu. Cùng một mặt hàng (Thịt lơn, trái cây, trà, rau tươi ) khi xuất khẩu vào các thị trường khác nhau cần điều chỉnh sản phẩm ngay từ khâu sản xuất để đảm bảo phù hợp với yêu cầu của mỗi quốc gia, đặc biệt là các nước phát triển có hàng rào SPS cao. Từ những hiểu biết thị trường, Trung Quốc đã chủ động tạo ra chiến lược đa dạng hóa sản phẩm nông nghiệp, phát triển hợp lý về sản lượng, chủng loại và các mức chất lượng để đáp ứng với thị trường quốc tế và nội địa trên cơ sở cân đối nhu cầu và năng lực sản xuất. Chiến lược này cho phép Trung Quốc xuất khẩu một lượng lớn các sản phẩm nông sản chưa đảm bảo các tiêu chuẩn SPS với thị trường khó tính sang các thị trường Đông Nam Á, đồng thời vẫn đáp ứng nhu cầu thị trường ở một số nước phát triển, duy trì sự tăng trưởng đều đặn và vững chắc của ngành hàng. Mặt hàng trà của Trung Quốc là mặt hàng có nhu cầu lớn từ các nước phát triển, cũng là mặt hàng có mức độ vi phạm SPS cao, là một thí dụ điển hình cho chiến lược này. Theo số liệu thống kê so sánh giữa năm 2014 với 2015 thì tổng sản lượng trà xuất khẩu của Trung Quốc tăng 7,8%. Trong đó sản lượng trà xuất khẩu vào các thị trường phát triển như Nhật Bản, Nga, Đức có xu hướng giảm đi tương ứng là 10%, 8,3%, 8,7 %. Trong khi đó sản lượng xuất khẩu vào các thị trường tiêu thụ bình dân như Ghana, Uzbekistan, Senegal tăng lên khá lớn tương ứng là 103,1%, 63,5% và 29,2%. (Xem bảng 5). Lý do là Trung Quốc đã điều chỉnh sản lượng xuất khẩu trà lớn hơn vào các thị trường có rào cản SPS thấp, giảm sản lượng xuất khẩu vào các thị trường khó tính. Với ngành sản xuất trà đứng đầu thế giới, trà của Trung Quốc vốn là sản phẩm có giá trị thương hiệu cao. Sản lượng trà sản xuất hàng năm rất lớn và xuất khẩu trà ảnh hưởng đáng kể đến đời sống của một bộ phận không nhỏ người nông dân trồng trà. Mặt khác trà vốn là một sản phẩm 188
17. văn hóa truyền thống của Trung Quốc, không dễ dàng thay đổi mọi tiêu chuẩn cũng như thói quen trong trồng trọt và chế biến. Chiến lược điều chỉnh sản lượng và chủng loại trà giữa hai khu vực thị trường như trên là giải pháp hài hòa cho phát triển bền vững ngành sản xuất và xuất khẩu trà Trung Quốc. Vừa duy trì được các sản phẩm truyền thống, phát triển được các sản phẩm mới, vừa giúp gia tăng giá trị xuất khẩu mà vẫn đảm bảo được thu nhập tốt cho người nông dân trồng trà. Bảng 4: Sản lượng trà xuất khẩu Trung Quốc sang 15 thị trường quốc gia hàng đầu năm 2014-2015 (Zhonghua Liu) Thứ tự QG / khu vưc 2015 ( Kg) 2014 ( Kg) Chênh lệch (%) Kg) Tổng số ( Kg) Chú trọng vào cả nhóm thị trường các nước phát triển và đang phát triển với các mặt hàng xuất khẩu phù hợp sẽ đảm bảo duy trì thế mạnh sản xuất nông sản trong nước cũng như tối ưu hóa chi phí xuất khẩu. Với các thị trường cao cấp, khó tính, sản phẩm cần phải đầu tư nhiều nên tập trung vào cải tiến chất lượng, đáp ứng các điều kiện SPS và nâng cao giá trị sản phẩm. Điều này cũng được thể hiện rõ với sản phẩm trà. Trong 10 năm, sản lượng xuất khẩu trà của Trung quốc vào thị trường Nhật Bản giảm xuống gần 60%, giá trị xuất khẩu cũng giảm xuống gần 20% nhưng giá bán bình quân trên 1 kg trà lại tăng gần gấp đôi (Xem bảng 5) 189
18. Bảng 5: Sản lượng, giá trị và giá bán đơn vị của trà Trung Quốc tại thị trường Nhật Bản, 2005-2015. (Zhonghua Liu) Năm Số lương (Kg) Giá trị (USD) USD/Kg Chiến lược này còn cho phép Trung Quốc duy trì và phát triển các sản phẩm trà chất lượng cao tại thị trường nội địa. Do thị trường tiêu thụ nội địa của Trung quốc có quy mô lớn nhất trên thế giới, với nhiều khu vực có mức tiêu dùng cao về số lượng và chất lượng như Bắc Kinh, Thượng Hải, Thâm quyến, Thiên Tân5 nên khu vực này cũng được chú trọng với nhiều mặt hàng nông sản có chất lượng cao trong đó có mặt hàng trà với hương vị truyền thống và thương hiệu nổi tiếng ở mức giá cao. Có thể thấy rõ qua số liệu sản lượng trà tiêu thụ nội địa đã tăng xấp xỉ 4 lần kể từ năm 2001 tới năm 2015. (Hình 4) Hình 5: Tiêu thụ trà nội địa Trung Quốc tăng xấp xỉ 4 lần kể từ năm 2001 tới năm 2015. (Zhonghua Liu) Doanh thu bán trên thị trường nội địa 5 Đồng bằng sông Dương Tử có tổng GDP là 2.170 tỉ USD có nền kinh tế lớn ngang nước Ý. Tô Châu có kinh tế không kém Áo, Thượng Hải ngang Philippines. Đồng bằng Châu Giang có tổng GDP 1.890 tỉ USD ngang Hàn Quốc. Hồng Kông đứng cùng hàng với Peru, Quảng Châu không kém Thụy Sĩ còn Thâm Quyến được so sánh với Thụy Điển. Bắc Kinh - Thiên Tân có tổng GDP 1.140 tỉ USD, kinh tế ngang với Úc. Thiên Tân có GDP xấp xỉ Romania, Bắc Kinh có nền kinh tế ngang Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất 190
19. Trong thực tế, sản lượng trà tiêu thụ nội địa chủ yếu là nhóm có chất lượng và giá trị cao nên chiến lược cặp sản phẩm thị trường này đã có tác dụng lớn trong thúc đẩy ngành trà theo hướng nâng cao giá trị hơn là sản lượng. Kết quả này cho thấy mục tiêu phát triển ngành hàng theo hướng bền vững, đáp ứng tốt với các tiêu chuẩn và điều kiện SPS đã thành công. Số liệu điều tra từ năm 1990 tới 2013 đã chỉ ra, sản lượng trà tăng 45% nhưng giá trị tăng tới 80%. Chính sách đa dạng hóa sản phẩm nông nghiệp của Trung Quốc cũng bao hàm cả hướng phát triển sản phẩm nhãn xanh và sản phẩm hữu cơ do xu hướng tiêu dùng xanh và bền vững ở các thị trường phát triển ngày càng tăng cao. Các sản phẩm này được phát triển vừa để thích nghi với các rào cản SPS ở các thị trường xuất khẩu tiềm năng, vừa mang lại giá thị trường sản phẩm cao hơn, công nghệ sản xuất có thể có lợi cho các nhà sản xuất nhỏ và với chi phí lao động tương đối thấp. (5) Đầu tư đúng hướng vào sản xuất nông nghiệp để hình thành ngành nông nghiệp tiên tiến hiện đại làm cơ sở cho xuất khẩu nông sản bền vững. Đây là nền tảng cơ bản và khâu then chốt để có được các sản phẩm có chất lượng và giá trị cao, đủ sức vượt qua các rào cản tiêu chuẩn SPS. Chính sách kêu gọi và khuyến khích đầu tư nước ngoài, thúc đẩy hình thành các doanh nghiệp đầu tàu trong lĩnh vực nông nghiệp là những giải pháp rất căn cơ và dài hơi để tạo ra nguồn lực mạnh mẽ cho phát triển ngành nông nghiệp hiện đại. Bằng chính sách này, Trung Quốc đã thay đổi hoàn toàn cục diện của ngành nông nghiệp lạc hậu, quy mô nhỏ, phân tán và thiếu thống nhất theo hướng công nghiệp hóa. Giải quyết triệt để khó khăn của sản xuất nông nghiệp nhỏ lẻ, manh mún. Đây là nền móng để áp dụng các biện pháp cải tiến kỹ thuật, các quy trình quản lý, các tiêu chuẩn quốc tế về vệ sinh an toàn thực phẩm, các biện pháp kiểm dịch động thực vật giúp cho sản phẩm nông nghiệp có thể đáp ứng tốt với các thị trường phát triển cao, quy mô lớn và dễ dạng đạt được các điều kiện SPS tại các thị trường khó tính. (6) Quy hoạch tốt các vùng nguyên liệu là yêu cầu bức thiết để tạo ra các sản phẩm nông sản đảm bảo chất lượng mong muốn. Chất lượng sản phẩm nông sản không chỉ phụ thuộc vào các biện pháp kỹ thuật mà còn bị ảnh hưởng rất lớn bởi yếu tố tự nhiên như khí hậu và thổ nhưỡng. Để đảm bảo chất lượng nông sản đáp ứng các tiêu chuẩn SPS, Trung Quốc đã quy hoạch tốt các vùng nguyên liệu. Khi các vùng nguyên liệu được quy hoạch, việc sử dụng loại phân bón, thuốc bảo quản nào, hàm lượng bao nhiêu được áp dụng đồng nhất cho cả vùng nguyên liệu. Từ đó cũng dễ dàng áp dụng tiêu chuẩn canh tác, chuẩn hóa cung ứng đầu vào và bảo đảm phân phối sản phẩm đầu ra, đồng thời xây dựng được các cơ sở thu gom, chế biến, bảo quản, đóng gói theo quy chuẩn. Điều này không thể thực hiện được khi các vùng nguyên liệu còn manh mún, nhỏ lẻ, phân tán khắp nơi. Các vùng nguyên liệu được quy hoạch tốt ở những khu vực địa lý phù hợp về khí hâụ và thổ những cũng góp phần tạo ra các sản phẩm có giá trị cao, chất lượng tốt với chi phí giảm nhờ vào các lợi thế tự nhiên. Điều này cũng giúp hình thành các mặt hàng đáp ứng tốt với các yêu cầu về chất lượng tại thị trường nước ngoài Các bài học kinh nghiệm trên đây của Trung Quôc đều có thể tham khảo cho các quốc gia có thế mạnh về phát triển xuất khẩu nông sản nhiệt đới khi đối diện với các thị trường khó tính có hàng rào SPS cao. Đặc biệt với các quốc gia đang phát triển, có lợi thế 191
20. về chi phí lao động thấp, quy mô sản xuất còn nhỏ và phân tán, năng lực cạnh tranh sản phẩm chưa cao. Tuy nhiên, các ngành hàng nông sản xuất khẩu ở mỗi quốc gia lại có những đặc điểm, điều kiện khác nhau. Các tiêu chuẩn SPS quy định ở cho cùng một mặt hàng với các nhà nhập khẩu khác nhau từ các nước nhập khẩu cũng không giống nhau, nên việc vận dụng các bài học phải linh hoạt và sáng tạo. Đồng thời phải phân tích kỹ lưỡng bối cảnh ở từng thời điểm với những thuận lợi, khó khăn cụ thể thì mới có thể vận dụng, tìm ra các giải pháp phù hợp và đạt được kết quả mong muốn. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Fengxia Dong, Helen H. Jensen; 2004; Thách thức của việc tuân thủ vệ sinh và Các biện pháp kiểm dịch thực vật đối với xuất khẩu nông nghiệp của Trung Quốc 2. Đỗ đức Bình, Đỗ Thu Hằng, (2015) Kinh nghiệm của Trung Quốc và Thái lan về phát triển thị trường xuất khẩu hàng nông sản và bái học rút ra cho Việt Nam 3. 35 thành phố Trung Quốc giàu ngang tầm một số quốc gia chinh-kinh-doanh/35-thanh-pho-trung-quoc-giau-ngang-tam-mot-so-quoc-gia- 899802.html 4. Fred Gale, 2004; China’s Agricultural Imports Boomed During 2003-04 5. Tomasz Brodzicki (Ph.D., Senior Economist II, IHS Markit), 2020; Agri-food exports of China 6. Zhonghua Liu; 2015, Overview of Tea Industry in China 192