Hoàn thiện cơ chế, chính sách để các doanh nghiệp nhà nước vận hành theo cơ chế thị trường gắn với thực thi cam kết về dnnn trong các FTA thế hệ mới

Nội dung text: Hoàn thiện cơ chế, chính sách để các doanh nghiệp nhà nước vận hành theo cơ chế thị trường gắn với thực thi cam kết về dnnn trong các FTA thế hệ mới

1. HOÀN THIỆN CƠ CHẾ, CHÍNH SÁCH ĐỂ CÁC DOANH NGHIỆP NHÀ NƢỚC VẬN HÀNH THEO CƠ CHẾ THỊ TRƢỜNG GẮN VỚI THỰC THI CAM KẾT VỀ DNNN TRONG CÁC FTA THẾ HỆ MỚI Ths. Vũ Ngọc Tuấn Kiểm toán nhà nƣớc Tóm lược: Bài viết nghiên cứu tóm lược một số cam kết của Việt Nam về doanh nghiệp nhà nước (DNNN) trong các hiệp định thương mại tự do (FTA) thế hệ mới (CPTPP, EVFTA). Phân tích quan điểm cạnh tranh là động lực chủ yếu nâng cao hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước trong quá trình tái cơ cấu trên cơ sở lý thuyết cạnh tranh. Qua đó bài viết thảo luận về giải pháp hoàn thiện cơ chế, chính sách để các doanh nghiệp nhà nước vận hành theo cơ chế thị trường, đáp ứng cam kết thực thi các hiệp định. Từ khóa: hiệp định thương mại, doanh nghiệp nhà nước, Việt Nam, FTA 1. FTA thế hệ mới và những cam kết chủ yếu đối với DNNN Trong quá trình toàn cầu hóa, hội nhập kinh tế quốc tế, Việt Nam tham gia các Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới đã đặt ra những cơ hội cũng như những thách thức. Theo quan điểm truyền thống, Hiệp định thương mại tự do (FTA) là hiệp định hợp tác kinh tế được ký kết giữa ít nhất hai quốc gia, nhằm cắt giảm các hàng rào thương mại (thuế quan, quota nhập khẩu, ), thúc đẩy thương mại hàng hóa, dịch vụ giữa các nước. FTA thế hệ mới là FTA có phạm vi toàn diện, khác biệt với FTA truyền thống, vượt ra ngoài cam kết về thương mại, dịch vụ, bao gồm cả các thể chế, pháp lý trong lĩnh vực môi trường, lao động, doanh nghiệp nhà nước, sở hữu trí tuệ, mua sắm công Tính đến tháng 02/2020, Việt Nam đã ký kết, đang thực thi 12 hiệp định, 1 hiệp định đã ký chưa có hiệu lực và 03 hiệp định đang đàm phán; trong đó một số FTA thế hệ mới như: CPTPP (tiền thân là TPP), EVFTA (Việt Nam với EU) là 02 FTA đầu tiên mà Việt Nam có cam kết liên quan đến DNNN. Cam kết về DNNN tại CPTPP Các nghĩa vụ chính theo Hiệp định bao gồm: (i) Các doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) phải hoạt động theo cơ chế thị trường; (ii) Các DNNN không được có hành vi phản cạnh tranh khi có vị trí độc quyền, gây ảnh hưởng đến thương mại và đầu tư; (iii) Minh bạch hóa một số thông tin như tỷ lệ sở hữu của Nhà nước, báo cáo tài chính đã được kiểm toán và được phép công bố; và (iv) Nhà nước không trợ cấp quá mức, gây ảnh hưởng lớn đến lợi ích của nước khác. Việt Nam bảo lưu loại trừ khỏi việc thực thi các quy định về DNNN của Hiệp định đối với tất cả các doanh nghiệp công ích, các hoạt động thực hiện các chương trình có ý nghĩa quan trọng chiến lược và các doanh nghiệp có hoạt động liên quan tới quốc phòng - an ninh. Riêng một vài doanh nghiệp thuộc Bộ Quốc phòng hoặc Bộ Công an tham gia kinh doanh thông thường trên thị trường và có cạnh tranh với doanh nghiệp thông thường của các nước CPTPP thì vẫn phải tuân thủ cam kết. 853
2. Cam kết về DNNN tại EVFTA Các cam kết về vấn đề này chủ yếu liên quan tới 02 nhóm nghĩa vụ (i) nhóm nghĩa vụ áp dụng cho DNNN thuộc diện điều chỉnh và (ii) nhóm nghĩa vụ áp dụng cho cơ quan Nhà nước khi có các biện pháp đối với các DNNN thuộc diện điều chỉnh. DNNN thuộc diện điều chỉnh của EVFTA phải tuân thủ các yêu cầu sau đây: (i) Phải hoạt động dựa trên tính toán thương mại thuần túy: Trừ trường hợp DNNN thực hiện nhiệm vụ công ích hoặc được Nhà nước chỉ định độc quyền trên một thị trường nhất định, DNNN phải ra các quyết định kinh doanh dựa trên ―tính toán thương mại‖ (tức là phải dựa trên phân tích về giá cả, chất lượng, khả năng cung ứng, tiếp thị, vận tải thông thường). (ii) Không được phân biệt đối xử khi mua bán hàng hóa, dịch vụ: Khi mua bán hàng hóa dịch vụ, DNNN phải đối xử với hàng hóa, dịch vụ, doanh nghiệp của Bên kia không kém thuận lợi hơn đối xử dành cho hàng hóa, dịch vụ, doanh nghiệp của nước mình trong các điều kiện tương tự. Các nguyên tắc áp dụng đối với cơ quan Nhà nước trong quản lý các DNNN thuộc diện điều chỉnh của EVFTA: EVFTA yêu cầu Việt Nam và EU khi quản lý, kiểm soát các DNNN thuộc diện điều chỉnh phải tuân thủ các nghĩa vụ sau: (i) Nỗ lực để bảo đảm các DNNN này tuân thủ các tiêu chuẩn quản trị doanh nghiệp đã được thừa nhận trên thế giới; (ii) Không để các DNNN trực thuộc các cơ quan có thẩm quyền ban hành quy định pháp luật liên quan tới DNNN, qua đó bảo đảm tính hiệu quả và khách quan của cơ quan này; (iii) Áp dụng thống nhất và không phân biệt đối xử với các doanh nghiệp, không được ưu tiên DNNN; (iv) Cung cấp thông tin chi tiết về DNNN thuộc diện điều chỉnh (thông tin về chủ sở hữu, về cơ cấu bỏ phiếu, cơ cấu tổ chức ) cho Cơ quan có thẩm quyền của Bên kia khi được yêu cầu. Có thể thấy điểm chung của các cam kết tại hai hiệp định trên đó là các DNNN phải hoạt động theo cơ chế thị trường, cạnh tranh bình đẳng với các thành phần kinh tế khác, minh bạch hóa thông tin trong hoạt động. Đây cũng là những vấn đề đặt ra trong quá trình tái cơ cấu, nâng cao hiệu quả hoạt động DNNN tại Việt Nam hiện nay. 2. Cạnh tranh và hiệu quả hoạt động DNNN tại Việt Nam Hiến pháp Việt Nam đã khẳng định trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế tại Việt Nam, kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, trong đó DNNN được xác định là lực lượng nòng cốt, dẫn dắt, tạo động lực phát triển đối với nền kinh tế. Tuy nhiên, thời gian qua vai trò của DNNN đối với nền kinh tế còn hạn chế; hiệu quả sản xuất kinh doanh và đóng góp của nhiều DNNN còn thấp, chưa tương xứng với nguồn lực Nhà nước đầu tư; nợ nần, thua lỗ, thất thoát lớn. Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến sự kém hiệu quả hoạt động DNNN là động lực cạnh tranh. Thực tiễn đã cho thấy tình trạng độc quyền nhà nước, thiếu động lực cạnh tranh đã khiến DNNN hoạt động kém hiệu quả cả về mục tiêu kinh tế lẫn mục tiêu xã hội; điển hình là một số lĩnh vực ngành công nghiệp mạng lưới như giao thông đường sắt, đường không, điện, viễn thông : 854
3. - Đối với ngành đường sắt, việc Tổng công ty Đường sắt độc quyền tương đối trong lĩnh vực đường sắt, không có cạnh tranh nên thiếu động lực nâng cao chất lượng, giảm giá thành, dẫn đến thị phần giảm. Nếu năm 2010 số lượt khách đi tàu hỏa là 11,2 triệu lượt, thì đến năm 2017, con số này chỉ còn 9,5 triệu lượt. Tương tự, thị phần vận tải hàng hóa của Tổng công ty Đường sắt Việt Nam giảm từ 0,97% (năm 2010) xuống 0,39% (năm 2017); hàng hóa vận tải của ngành đường sắt cũng giảm từ 7,8 triệu tấn xuống 5,55 triệu tấn trong cùng giai đoạn này. Để nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp có vốn nhà nước trong lĩnh vực đường sắt, nghiên cứu chính sách cần tách bạch giữa nhà nước độc quyền quản lý hạ tầng đường sắt với cạnh tranh trong kinh doanh vận tải đường sắt (cổ phần hóa các DNNN thuộc Tổng công ty Đường sắt, thu hút nhà đầu tư tư nhân kinh doanh vận tải đường sắt, ) - Đối với ngành điện, mặc dù Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) không còn là đơn vị duy nhất sản xuất điện, song EVN vẫn chiếm tỷ trọng chi phối trên thị trường phát điện, vẫn là đơn vị mua buôn duy nhất mua từ các nguồn phát điện và là đơn vị duy nhất bán buôn điện cho các Tổng Công ty điện lực và các đơn vị bán lẻ điện. Tương tự, tại khâu phát điện, dù EVN không còn độc quyền phát điện nhưng EVN và các đơn vị thuộc tập đoàn này vẫn đang chi phối thị trường phát điện, độc quyền các phân khúc từ mua buôn điện, truyền tải, phân phối và bán lẻ điện. Điều này dẫn tới hiệu quả về mặt xã hội, người dân phải trả tiền điện giá cao trong điều kiện cơ cấu giá điện chưa được công khai minh bạch rõ ràng, song không có sự chọn thay thế. Vì vậy, chính sách nghiên cứu đối với ngành điện là cần có lộ trình cải cách đảm bảo thị trường điện cạnh tranh; đảm bảo sự độc lập giữa các khâu sản xuất, truyền tải, phân phối và tự do thỏa thuận giá cả; đảm bảo sự tiếp cận công bằng hệ thống lưới điện. - Đối với lĩnh vực hàng không: Ngành hàng không trong những năm vừa qua có sự tham gia của nhiều doanh nghiệp tư nhân như Vietjet, Bamboo Airways, Jetstar PacificAirlines ngoài Vietnam Airlines. Cùng với việc cổ phần hóa các doanh nghiệp thuộc Vietnam Airlines và sự tham gia của các hãng hàng không tư nhân đã mang tới sự gia tăng cạnh tranh trên thị trường vận tải hàng không; chất lượng và dịch vụ được nâng lên, hành khách có cơ hội sử dụng phương tiện vận chuyển hàng không với mức giá hợp lý, phù hợp với nhu cầu và khả năng thanh toán của từng phân khúc. Tuy nhiên, điều kiện cạnh tranh giữa các hàng không còn nhiều tranh luận về việc tiếp cận hạ tầng cảng hàng không một cách công bằng, bình đẳng giữa các hãng hàng không. Vì vậy đặt ra yêu cầu nghiên cứu về cơ chế kiểm soát giá tiếp cận các dịch vụ cảng hàng không, giảm vị thế độc quyền của Tổng công ty Hàng không Việt Nam (ACV) tại các sân bay; bên cạnh đó là việc xã hội hóa đầu tư xây dựng cảng hàng không. Theo lý thuyết cạnh tranh, hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp chủ yếu được quyết định bởi sự cạnh tranh trên thị trường hơn là quyền sở hữu; hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân sẽ không có sự khác biệt đáng kể trong điều kiện môi trường cạnh tranh phù hợp. Vickers (1995) lý giải cạnh tranh của thị trường tác động tới hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp từ hai khía cạnh: hiệu ứng khuyến khích và hiệu ứng thông tin. Đối với hiệu ứng khuyến khích, cạnh tranh của thị trường đòi hỏi các nhà quản lý 855
4. phải không ngừng cải thiện hiệu quả hoạt động nhằm tránh bị đào thải khỏi thị trường. Đối với hiệu ứng thông tin, bởi vì những gì nhà đầu tư dự kiến và kỳ vọng là một lợi nhuận thỏa đáng, nên khi tính cạnh tranh gia tăng, các nhà quản lý luôn cố gắng giữ cho doanh nghiệp đạt được một lợi nhuận có thể làm hài lòng các nhà đầu tư và nhờ đó hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp được cải thiện. Martin và Parker (1997) cho rằng không nhất thiết có mối quan hệ liên quan giữa hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp và việc thay đổi quyền sở hữu, mà chủ yếu liên quan đến mức độ cạnh tranh của thị trường. Trong điều kiện thị trường cạnh tranh công bằng, thông tin phản ánh điều kiện hoạt động doanh nghiệp có thể có được từ cạnh tranh, qua đó khắc phục vấn đề thông tin bất cân xứng; Lin và cộng sự (1998) tin rằng thành công của doanh nghiệp không liên quan đến hình thức sở hữu doanh nghiệp, mà sự cạnh tranh đầy đủ và công bằng là tiền đề cho hiệu quả hoạt động doanh nghiệp. Theo OECD (2019), Nhà nước thường đóng vai trò kép, vừa là cơ quan điều tiết thị trường vừa là chủ sở hữu DNNN có hoạt động kinh doanh, đặc biệt là trong các ngành mới được nới lỏng kiểm soát và tư nhân hóa một phần. Do vậy việc tách bạch hành chính hoàn toàn giữa chức năng sở hữu và trách nhiệm điều tiết thị trường là điều kiện tiên quyết cơ bản để tạo ra sân chơi bình đẳng cho các DNNN và công ty tư nhân, và tránh bóp méo cạnh tranh. Trường hợp khác, DNNN được sử dụng như một công cụ của chính sách phát triển ngành dễ dẫn tới xung đột lợi ích giữa chính sách phát triển ngành và chức năng sở hữu của nhà nước, đặc biệt là khi công tác quản lý chính sách phát triển ngành và chức năng sở hữu được giao cho cùng một cơ quan chức năng hoặc một bộ chuyên ngành phụ trách. Việc tách bạch chính sách phát triển ngành và quyền sở hữu sẽ giúp phân định rõ vai trò của nhà nước với tư cách là chủ sở hữu, và tạo điều kiện cho xác định mục tiêu cũng như giám sát hiệu quả hoạt động một cách rõ ràng. Để ngăn chặn xung đột lợi ích, cũng cần phải tách chức năng sở hữu khỏi bất kỳ cơ quan nhà nước nào có thể là khách hàng hoặc nhà cung cấp chính của DNNN. Đây cũng chính là một trong những cam kết về nguyên tắc áp dụng đối với cơ quan Nhà nước trong quản lý các DNNN thuộc diện điều chỉnh của EVFTA. Để cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN, một trong những quan điểm chỉ đạo tại Nghị quyết 12-NQ/TW ngày 13/6/2017, gắn với nhân tố cạnh tranh đã đặt ra là: “DNNN hoạt động theo cơ chế thị trường, lấy hiệu quả kinh tế làm tiêu chí đánh giá chủ yếu, tự chủ, tự chịu trách nhiệm, cạnh tranh bình đẳng với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác theo quy định của pháp luật. Bảo đảm công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của DNNN. Tách bạch nhiệm vụ của DNNN sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ thông thường và nhiệm vụ của DNNN sản xuất, cung cấp hàng hóa, dịch vụ công ích.” Đối chiếu với các FTA thế hệ mới, những cam kết của Việt Nam về DNNN hoàn toàn phù hợp với quan điểm nêu trên. Việc thực hiện những giải pháp hiện thực hóa quan điểm trên cũng đồng nghĩa với thực thi các cam kết, tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và nâng cao sức cạnh tranh DNNN, sẽ giúp cho Việt Nam đạt được những lợi ích kỳ vọng khi tham gia các hiệp định. 856
5. 3. Hoàn thiện cơ chế, chính sách để các DNNN vận hành theo cơ chế thị trƣờng gắn với thực thi cam kết về DNNN trong các FTA thế hệ mới Với quan điểm về cạnh tranh là động lực chính yếu để nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN, một trong những điều kiện hàng đầu để đảm bảo một môi trường cạnh tranh bình đẳng giữa các thành phần kinh tế là hệ thống pháp luật không phân biệt đối xử, các cơ chế chính sách đảm bảo cho thị trường vận hành theo các quy luật thị trường. Hệ thống cơ chế, chính sách cần tập trung giải quyết những vấn đề then chốt liên quan đến cạnh tranh như: - Thứ nhất: Thực hiện chính sách cạnh tranh bình đẳng giữa các doanh nghiệp trên thị trường, nhất là giữa DNNN và doanh nghiệp tư nhân; loại bỏ các quy định, chính sách ngăn cản sự tham gia, gia nhập thị trường hàng hóa, lĩnh vực trước đây do Nhà nước độc quyền đầu tư (ví dụ:trong lĩnh vực đường sắt, Tổng công ty Đường sắt được trao quyền quản lý toàn bộ phần hạ tầng, điều hành giao thông đường sắt đồng thời lại vừa tổ chức kinh doanh vận tải đường sắt, dẫn đến thiếu cạnh tranh trong kinh doanh vận tải đường sắt; trong lĩnh vực cung ứng điện, Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) với tư cách là người mua điện duy nhất ở cấp bán buôn, kết hợp với quy định về giá dẫn đến việc thiếu cạnh tranh trong cung ứng điện; hoặc như tại các sân bay từng cho thấy chính sách phân bổ quyền được bay cũng không mang tính cạnh tranh, Vietnam Airlines thuộc sở hữu nhà nước có quyền vô hạn trên các tuyến bay quốc tế, trong khi quyền của các hãng bay thuê trên các tuyến nội địa chỉ được cấp trên cơ sở từng trường hợp). Hạn chế tình trạng sản xuất, kinh doanh khép kín, cục bộ, không minh bạch trong DNNN, đặc biệt là trong các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước; cần nghiên cứu chính sách quy định để phân biệt rõ giữa lĩnh vực, phạm vi nhà nước độc quyền và DNNN độc quyền. Bên cạnh việc tạo điều kiện tiếp cận, cạnh tranh bình đẳng giữa các doanh nghiệp trên thị trường, đối với các DNNN đang được giao quản lý, khai thác các công trình, dự án kết cấu hạ tầng do Nhà nước đầu tư có ý nghĩa quan trọng về kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, cần thực hiện đúng nguyên tắc kiểm soát khi cổ phần hóa tại Nghị quyết 12-NQ/TW: “Nhà nước thống nhất sở hữu các công trình hạ tầng quan trọng; doanh nghiệp cổ phần hóa, nhà đầu tư nhận quyền khai thác chỉ được quyền quản lý, vận hành, khai thác các công trình, dự án kết cấu hạ tầng; việc lựa chọn nhà đầu tư, doanh nghiệp phải thực hiện theo Luật Đấu thầu, công khai, minh bạch; bảo đảm quốc phòng, an ninh và bảo vệ chủ quyền quốc gia, toàn vẹn lãnh thổ”. - Thứ hai: Thực hiện theo cơ chế đấu thầu việc thực hiện cung ứng các hàng hóa, dịch vụ công; thực hiện lựa chọn cạnh tranh, công khai. Thực hiện việc áp dụng hình thức đấu thầu, đặc biệt là đấu thầu rộng rãi, hạn chế tối đa việc thực hiện theo hình thức giao nhiệm vụ, Nhà nước đặt hàng. Trường hợp giao nhiệm vụ, Nhà nước đặt hàng phải công khai lý do, minh bạch đơn giá định mức, khối lượng công việc, kết quả thực hiện, trách nhiệm và quyền lợi của DNNN, doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư được giao nhiệm vụ, đặt hàng. Điều này là phù hợp theo khuyến nghị của OECD: “Khi DNNN kết hợp hoạt động kinh tế và mục tiêu chính sách công, phải duy trì chuẩn mực cao về minh bạch và công bố thông tin liên quan đến 857
6. cơ cấu chi phí và doanh thu, cho phép phân bổ cho các lĩnh vực hoạt động chính.” và “Các chi phí liên quan đến mục tiêu chính sách công phải được nhà nước tài trợ và công bố.” (OECD, 2019b) Hiện nay, mặc dù phạm vi đối tượng áp dụng đấu thầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công đối với doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, tổ chức, đơn vị có chức năng cung ứng sản phẩm, dịch vụ công phù hợp với yêu cầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công của Nhà nước; tuy nhiên việc chưa có quy định bắt buộc mà chỉ khuyến khích áp dụng hình thức đấu thầu dẫn tới việc lạm dụng phương thức giao nhiệm vụ, đặt hàng của cơ quan quản lý nhà nước, hạn chế tính cạnh tranh trong cung ứng sản phẩm, dịch vụ công. Vì vậy, cần phải quy định nguyên tắc chỉ được thực hiện đặt hàng, giao nhiệm vụ cung ứng sản phẩm, dịch vụ công khi không thể thực hiện được phương thức đấu thầu (trừ những trường hợp đặc thù liên quan đến an ninh, quốc phòng, chỉ có thể thực hiện giao nhiệm vụ hoặc đặt hàng thì phải được quy định công khai). Quy định các Bộ, địa phương trách nhiệm công khai danh mục các hàng hóa, dịch vụ công thực hiện đấu thầu, đặt hàng, giao nhiệm vụ; xây dựng và ban hành tiêu chuẩn, định mức làm cơ sở xác định giá thành, chi phí thực hiện. - Thứ ba: Thực hiện đa dạng hóa hình thức sở hữu đối với các doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư, đẩy mạnh cổ phần hóa DNNN; qua đó thay đổi về quản trị doanh nghiệp, hạn chế sự can thiệp hành chính của Nhà nước, tháo gỡ tình trạng khép kín, độc quyền. Tại quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi như Việt Nam, với đặc thù phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN, vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước được thực hiện thông qua vai trò của DNNN là lực lượng nòng cốt của kinh tế nhà nước, dẫn dắt, tạo động lực phát triển đối với nền kinh tế. Do đó, các DNNN luôn có được những lợi thế nhất định trong việc tiếp cận các nguồn lực nhà nước, tín dụng, đất đai, tài nguyên, cơ hội đầu tư, kinh doanh, tài chính, thuế, là điều khó tránh khỏi. Việc cấu trúc lại cơ cấu sở hữu doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư, đa dạng hóa hình thức sở hữu sẽ góp phần xoá bỏ sự can thiệp hành chính trực tiếp, cũng như hạn chế đối xử bất bình đẳng với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Bên cạnh đó, với việc đa dạng hóa hình thức sở hữu DNNN sẽ huy động được sức mạnh của các thành phần kinh tế khác, đặc biệt các yếu tố về quản trị, công nghệ cũng như động lực gia tăng hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp vì mục tiêu kinh tế. Việc đẩy mạnh cổ phần hóa DNNN, kể cả các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước cũng sẽ tháo gỡ tình trạng khép kín, độc quyền,hạn chế tình trạng sản xuất, kinh doanh khép kín, cục bộ, không minh bạch trong DNNN. Một vấn đề cần lưu ý liên quan đến chính sách đa dạng hóa hình thức sở hữu đối với các doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư đó là thực hiện chính sách cấu trúc sở hữu Nhà nước đảm bảo Nhà nước chủ động, tự quyết việc nắm giữ quyền chi phối doanh nghiệp đối với những ngành nghề, lĩnh vực then chốt, thiết yếu; các trường hợp khác để thị trường tự quyết định, điều chỉnh. Hiện nay, theo quy định hiện hành phân thành ba nhóm (Thủ tướng Chính phủ, 2016): (i) Nhóm ngành nghề, lĩnh vực Nhà nước nắm giữ từ 65% vốn điều lệ trở lên; (ii) Nhóm ngành nghề, lĩnh vực Nhà nước nắm giữ trên 50% đến dưới 65% vốn điều lệ ; 858
7. (iii) Nhóm ngành nghề, lĩnh vực còn lại không quy định bắt buộc Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ. Tuy nhiên, quy định trên còn hạn chế:(i) Tỷ lệ quy định Nhà nước nắm giữ vốn điều lệ từ 65% trở lên đối với một số ngành nghề, lĩnh vực với phạm vi còn lớn, không thu hút tối đa được các nguồn lực tư nhân tham gia. (ii) Việc quy định cơ cấu cứng và nhiều mức khung cấu trúc sở hữu Nhà nước dẫn tới sự bị động, bó buộc của doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư khi thực hiện thay đổi cơ cấu vốn nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp. Theo OECD, khuôn khổ pháp lý và quản lý phải cho phép DNNN linh hoạt trong thay đổi cơ cấu vốn khi việc này là cần thiết để đạt được mục tiêu của doanh nghiệp. Vì vậy, thay vì quy định ba nhóm như hiện tại, Nhà nước chỉ nên quy định, phân chia thành hai nhóm doanh nghiệp Nhà nước chi phối hay không chi phối khi sắp xếp, cổ phần hóa DNNN: doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ và doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư còn lại. Về nguyên tắc, sau cổ phần hóa DNNN, việc xác định cấu trúc sở hữu như thế nào sẽ do thị trường quyết định. Việc kiểm soát doanh nghiệp của Nhà nước sẽ thông qua cơ chế người đại diện vốn chủ sở hữu Nhà nước, qua đó định hướng hoạt động doanh nghiệp gắn với những mục tiêu đầu tư khác của Nhà nước ngoài mục tiêu hiệu quả kinh tế, đặc biệt các doanh nghiệp Nhà nước nắm quyền chi phối đối với những ngành nghề, lĩnh vực then chốt, thiết yếu. Việc kiểm soát của Nhà nước cần đảm bảo định hướng mục tiêu đầu tư của Nhà nước, song cũng phải đảm bảo cơ chế thị trường; do đó Nhà nước phải xác định các ưu tiên đầu tư và nhận thức rõ sự đánh đổi gắn liền với các ưu tiên đầu tư sẽ được giải quyết như thế nào (thí dụ như giữa cung cấp dịch vụ công cộng hay bảo đảm việc làm với giá trị của cổ đông), tôn trọng sự độc lập của Hội đồng Quản trị và tránh can thiệp sâu vào các vấn đề điều hành. - Thứ tư: Hoàn thiện các quy định pháp lý tăng cường tính công khai, minh bạch thông tin về hoạt động của các doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư, đặc biệt là các doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối. Quy định các thông tin bắt buộc phải công bố đối với các doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư, không kể doanh nghiệp đã niêm yết hay chưa niêm yết. Theo hướng dẫn của (OECD, 2019b): “DNNN phải hoạt động minh bạch như các công ty đại chúng. Cho dù DNNN có pháp nhân thế nào và dù chưa niêm yết, mọi DNNN phải báo cáo theo các tiêu chuẩn kế toán và kiểm toán tốt nhất.”, vì vậy việc áp dụng chung cơ chế công khai, minh bạch về hoạt động của doanh nghiệp là thông lệ quốc tế tốt. Ngoài ra, trong mối quan hệ trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước với cơ quan quản lý cần minh bạch, công khai trách nhiệm giải trình qua đó có sự giám sát chặt chẽ từ các cơ quan quản lý nhà nước, người dân và thị trường. Việc công khai, minh bạch hoạt động của doanh nghiệp và trách nhiệm giải trình trong quản trị doanh nghiệp sẽ tạo niềm tin của thị trường vào doanh nghiệp, cùng với những tín hiệu tích cực vốn có của việc nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp sẽ lại giúp cho doanh nghiệp có những lợi thế nhất định trên thị trường cạnh tranh. Việc thông tin về hoạt động của DNNN thiếu tường minh trong nhiều năm qua đã tạo nên ấn tượng không tốt của thị trường về tính minh bạch trong hoạt động của DNNN, cũng như trách nhiệm giải trình về những vi phạm trong quản trị doanh nghiệp gây ra những hậu quả thua lỗ. 859
8. 4. Kết luận Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, việc Việt Nam tham gia các FTA thế hệ mới là một xu hướng tất yếu. Các hiệp định này hàm chứa nhiều quy định và cam kết mới sẽ tạo ra cho Việt Nam nhiều cơ hội phát triển, song cũng đặt ra không ít thách thức cần vượt qua. Một trong những điểm mới cam kết tại các FTA thế hệ mới là về DNNN, với yêu cầu chung về DNNN hoạt động theo cơ chế thị trường, cạnh tranh bình đẳng với các thành phần kinh tế khác, minh bạch hóa thông tin trong hoạt động. Vì vậy, với quan điểm cạnh tranh là động lực chính yếu để nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN, bài viết đã đề xuất và thảo luận bốn khuyến nghị hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách xoay quanh yếu tố cạnh tranh, gắn với thực thi cam kết về DNNN trong các FTA thế hệ mới. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Bộ Công thương (2018), Hiệp định CPTPP, 2. Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII (2017), Nghị quyết số 12-NQ/TW Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước, ban hành ngày 03 tháng 6 năm 2017. 3. Lin Justin Yifu, Fang Cai và Zhou Li (1998), Competition, policy burdens, and state- owned enterprise reform, Tạp chí The American Economic Review, Số 88(2),Trang: 422-427. 4. Martin Stephen và David Parker (1997), The impact of privatization: ownership and corporate performance in the United Kingdom, Nhà xuất bản Routledge, 5. OECD (2019), Hướng dẫn của OECD về Quản trị Công ty trong Doanh nghiệp Nhà nước: Ấn bản 2015, OECD Publishing, Paris/ICF, Washington, DC, 6. Thủ tướng Chính phủ (2016), Quyết định số 58/2016/QĐ-TTg về Tiêu chí phân loại doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có vốn nhà nước và Danh mục doanh nghiệp nhà nước thực hiện sắp xếp giai đoạn 2016 - 2020, ban hành ngày 28 tháng 12 năm 2016 7. Vickers John (1995), Concepts of competition, Tạp chí Oxford Economic Papers, Số 47(1),Trang: 1-24 8. VCCI (2019), Văn kiện hiệp định EVFTA, EVIPA và các tóm tắt từng chương, tung-chuong. 860