Nâng cao tính bền vững của ngân sách nhà nước Việt Nam

Nội dung text: Nâng cao tính bền vững của ngân sách nhà nước Việt Nam

1. NÂNG CAO TÍNH BỀN VỮNG CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM ENHANCING SUSTAINABILITY OF VIETNAM STATE’S BUDGET ThS.Trần Kim Anh Trường Đại học Thương mại Tóm tắt Ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nước, trong đó, bền vững ngân sách chiếm vị trí then chốt bảo đảm sự bền vững và an ninh của khu vực tài chính công và kéo theo đó là sự bền vững của cả nền kinh tế - xã hội. Bước vào giai đoạn 2016-2021, nhiều dự báo về tình hình kinh tế, xã hội trong và ngoài nước cho thấy hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam gặp nhiều khó khăn, xu hướng thâm hụt ngân sách nhà nước vẫn cao và kéo dài, nợ công tiềm ẩn nhiều rủi ro sẽ tác động xấu đến tính ổn định và bền vững ngân sách nhà nước. Bài viết dưới đây sử dụng phương pháp tổng hợp so sánh sẽ trình bày thực trạng ngân sách nhà nước nói chung và thực trạng về tính bền vững của thu, chi ngân sách nhà nước nói riêng trong thời gian qua, từ đó đưa ra những định hướng và giải pháp để nâng cao bền vững ngân sách nhà nước Việt Nam. Từ khóa: Ngân sách nhà nước, bền vững ngân sách nhà nước, thu ngân sách, chi ngân sách. Abstract The state budget has played an extremely important role in all socio-economic activities, security, defense and foreign affairs of the country, in which, sustainable budget has occupied a key position to ensure the sustainability and security of the public finance sector, thus, the sustainability of the whole social economy. Stepping into the 2016-2021 period, many predictions about the internal and external economic situation indicate that revenue and expenditure activities of the state budget in Vietnam has been difficult, the trend of state budget deficit remains high and lasting, pulic debt having high potential risks will adversely impact on stability and sustainability of state budget. The following article using comparative synthesis methods will present the state budget situation in general and the situation of the sustainability of revenues and expenditures of the state budget in particular in recent years, thereby making the directions and solutions to enhance the sustainability of Vietnam’s state budget. Keywords: State budget, sustainable state budget, budget collection, budget expenditure. 1. Tổng quan về tính bền vững của Ngân sách Nhà nước 1.1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) của Việt Nam đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và 938
2. được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. Đứng về phương diện pháp lý, thu NSNN bao gồm những khoản tiền nhà nước huy động vào ngân sách để thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Về mặt bản chất, thu NSNN là hệ thống những quan hệ kinh tế giữa nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước huy động các nguồn tài chính để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của mình. Thu NSNN chỉ bao gồm những khoản tiền nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp. Nguồn thu chủ yếu của NSNN là từ thuế, phí và lệ phí. Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc nhất định. Nếu căn cứ vào mục đích chi tiêu, thì chi ngân sách bao gồm chi cho tích lũy (chi cho tăng cường cơ sở vật chất như đầu tư phát triển kinh tế và kết cấu hạ tầng, trong đó phần lớn là xây dựng cơ bản, khấu hao tài sản xã hội) và chi cho tiêu dùng (chi cho lĩnh vực quản lý hành chính sự nghiệp, chi cho quốc phòng, an ninh ). Đứng trên giác độ quản lý vĩ mô, chênh lệch giữa thu và chi của NSNN được gọi là cán cân ngân sách nhà nước (ký hiệu B). Nếu ký hiệu T là nguồn thu của NSNN, và G là chi tiêu của chính phủ thì cán cân NSNN được trình bày theo công thức sau: B = T – G Nếu B> 0, tức T> G cán cân ngân sách thặng dư Nếu B = 0, tức T = G cán cân ngân sách cân bằng Nếu B< 0, tức T< G cán cân ngân sách thâm hụt Quan điểm trước kia của các nhà kinh tế là nên thực hiện một chính sách tài khóa thận trọng, nghĩa là chi trong giới hạn của thu, để cố gắng giữ cho cán cân NSNN cân bằng. Còn nếu cán cân NSNN thâm hụt là điều không tốt của việc điều hành chính sách tài khóa. Quan điểm của các nhà kinh tế ngày nay lại cho rằng, việc cứ cố giữ cho cán cân ngân sách cân bằng chưa hẳn đã là tốt và việc cán cân ngân sách nhà nước thâm hụt chưa hẳn đã là xấu. Do đó, vấn đề đặt ra đối với chính phủ mỗi nước là không phải là giữ cho cán cân NSNN thặng dư hay cân bằng, mà vấn đề là quản lý thu chi NSNN như thế nào cho đúng và hợp lý nhất. 1.2. Khái niệm Ngân sách Nhà nước bền vững Cụm từ “Tính bền vững của NSNN” xuất hiện sau giai đoạn khủng hoảng nợ vào những năm 80 của thế kỷ XX và gần đây được nhắc đến nhiều trong những văn bản về điều hành và quản lý tài chính công ở các quốc gia, đặc biệt là từ sau khi xuất hiện sự khủng hoảng nợ công trầm trọng ở Hy Lạp và lan tỏa sang một số nước châu Âu khác. Trong tài liệu “Việt Nam – đánh giá chi tiêu công 2000” cho rằng tính bền vững của NSNN đề cập đến tình trạng mà tại đó NSNN có thể duy trì được trong trung hạn mà không làm tăng thái quá tổng gánh nặng nợ và ảnh hưởng đến ổn định kinh tế vĩ mô. 939
3. Tuy nhiên, để hiểu được thế nào là NSNN bền vững thì không chỉ dừng lại việc xem xét đến tính bền vững của nợ công mà cần phải xem xét một cách toàn diện đến toàn bộ các yếu tố tác động đến thu, chi NSNN. Khi đó, NSNN bền vững là trạng thái mà ở đó thu, chi ngân sách của Nhà nước được kiểm soát một cách chủ động, đảm bảo Nhà nước có khả năng thực hiện được các nghĩa vụ tài chính theo cam kết (theo Ths Trương Bá Tuấn, Phó Viện trưởng Viện Chiến lược và Chính sách tài chính - Bộ Tài chính, 2015). Đảm bảo bền vững ngân sách có ý nghĩa rất quan trọng giúp an toàn vĩ mô chung của nền kinh tế. Thực tiễn ở nhiều quốc gia gần đây đã cho thấy, nhiều trường hợp bất ổn về kinh tế vĩ mô thường xuất phát từ sự bất ổn về tình hình tài chính công, mà nguyên nhân sâu xa là sự mất cân đối kéo dài trong cán cân ngân sách của Chính phủ. 1.3. Cơ cấu thu chi Ngân sách nhà nước đảm bảo tính bền vững Khi đề cập đến bền vững ngân sách thì bền vững về thu ngân sách có vai trò đặc biệt quan trọng. Từ giác độ cơ cấu, thu NSNN bền vững phải dựa vào một cơ cấu thu mà ở đó nguồn thu từ các hoạt động sản xuất - kinh doanh và tiêu dùng trong nước là nền tảng. Một hệ thống thu ngân sách bền vững cũng đồng thời phải đảm bảo được sự cân bằng về cơ cấu giữa thuế gián thu (thu vào tiêu dùng), thuế trực thu (thu vào thu nhập) và thuế thu vào tài sản. Hiện nay, xu hướng chung của các nước là tiến tới dựa nhiều hơn vào các khoản thuế tiêu dùng, đặc biệt là thuế giá trị gia tăng (GTGT). Tính ổn định của quy mô các khoản thu từ thuế tiêu dùng được xem là cao hơn so với các khoản thu từ thuế thu nhập. Việc dịch chuyển này cũng là hệ quả của quá trình hội nhập khi mà các hàng rào đối với sự di chuyển của vốn và lao động từng bước được dỡ bỏ, các nước đã phải liên tục điều chỉnh giảm mức độ động viên các sắc thuế thu nhập, bao gồm cả thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) và thuế thu nhập cá nhân (TNCN) để đảm bảo tính cạnh tranh của môi trường đầu tư. Đồng thời, cơ cấu thu ngân sách bền vững cũng phải hạn chế sự phụ thuộc vào các khoản thu chịu nhiều tác động của các yếu tố ngoại sinh, các khoản thu không thường xuyên. Các khoản thu không thường xuyên như thu từ vốn, từ tài nguyên cần phải có những thiết chế phù hợp về cách thức sử dụng, trong đó cần phải hạn chế tối đa việc sử dụng các khoản thu này trong việc đáp ứng các nhu cầu chi thường xuyên. Để đảm bảo tính bền vững của chi ngân sách, yêu cầu đặt ra là phải xác định được quy mô chi ngân sách phù hợp, đảm bảo tính hiệu quả trong chính sách chi ngân sách. Một yêu cầu khác để đảm bảo bền vững chi ngân sách là sự hài hòa trong cơ cấu chi ngân sách. Đó là, các nhiệm vụ chi thường xuyên cần phải được trang trải đủ bằng các nguồn thu thường xuyên, hay nói cách khác, phải đảm bảo “nguyên tắc vàng” trong cân đối ngân sách. Việc sử dụng số tăng thu “đột biến” từ các khoản thu có tính chất một lần hoặc các khoản thu hữu hạn (ví dụ, thu từ tài sản, từ tài nguyên) để đảm bảo nguồn cho việc xây dựng các chính sách chi thường xuyên mới có thể tạo ra các rủi ro về đảm bảo nguồn trong tương lai. Đây là những khoản thu thường có biến động lớn và hữu hạn, trong khi các cam kết về chi thường xuyên thường không dễ cắt giảm trong trường hợp có biến động, dẫn đến quy mô thu ngân sách giảm 940
4. 2. Thực trạng cán cân Ngân sách Nhà nước Việt Nam trong thời gian qua Kể từ khi thực hiện công cuộc đổi mới đến nay, nền kinh tế Việt Nam đã có những thay đổi sâu, rộng trên nhiều mặt. Hệ thống pháp luật, cơ chế chính sách cho sự phát triển của một nền kinh tế nhiều thành phần ngày càng hoàn thiện và đồng bộ hơn. Cùng với quá trình này, thể chế quản lý tài chính công của Việt Nam cũng đã được cải cách căn bản, từng bước tiếp cận với các chuẩn mực chung của thông lệ quốc tế, bao gồm cả chính sách thu NSNN, chính sách quản lý chi NSNN và các vấn đề liên quan đến đảm bảo an ninh, an toàn tài chính công. Trong thời gian qua, cán cân NSNN Việt Nam đã có sự chuyển biến theo hướng tích cực (bảng 1). Bảng 1: Cán cân Ngân sách nhà nước Việt Nam giai đoạn 2011-2015 Đơn vị tính: Tỷ đồng Năm 2011 2012 2013 2014 2015* Thu cân đối NSNN 962,982 1,038,451 1,084,064 1,130,609 911,100 Chi cân đối NSNN 1,034,244 1,170,924 1,277,710 1,339,489 1,147,100 Bội chi ngân sách 112,034 173,815 236,769 249,362 226,000 Nguồn: Tính toán của tác giả từ số liệu công khai ngân sách hàng năm của Bộ Tài chính *: Số liệu dự toán 2.1. Thực trạng thu Ngân sách nhà nước Việc thực hiện cải cách mạnh mẽ hệ thống chính sách thu NSNN trong thời gian qua đã góp phần hỗ trợ Việt Nam mở rộng quy mô nguồn thu NSNN, thay đổi cơ cấu nguồn thu theo hướng tích cực. Theo Bộ Tài chính, quy mô thu ngân sách nhà nước giai đoạn 2011 – 2015 bằng khoảng 2 lần giai đoạn 2006 – 2010 và bằng hơn 5 lần giai đoạn 2001 – 2005. Tổng thu NSNN năm 2015 ước tăng hơn 1,55 lần so với năm 2010 và 3,26 lần so với năm 2006, trong đó thu NSNN từ thuế, phí đã trở thành nguồn thu chủ yếu của NSNN. Giai đoạn 2011 - 2015, do thực hiện các chủ trương kích cầu, hỗ trợ tăng trưởng kinh tế, tháo gỡ khó khăn cho sản xuất, kinh doanh và chủ động điều chỉnh giảm mức độ động viên của một số sắc thuế như thuế TNDN, thuế TNCN nên mức độ động viên NSNN của Việt Nam đã giảm so với những giai đoạn trước đó, ước đạt khoảng 22,67% GDP. Bên cạnh việc mở rộng về quy mô thu, cơ cấu thu NSNN cũng đã dịch chuyển theo hướng bền vững hơn, giảm dần sự phụ thuộc vào các khoản thu từ bán tài sản, tài nguyên quốc gia và từ thuế nhập khẩu; tăng cường vai trò từ các khoản thu gắn với sản xuất kinh doanh và tiêu dùng trong nước. Cơ cấu thu đã có chuyển biến theo hướng tích cực (theo hình 1), tỷ trọng thu nội địa (phản ánh mức động viên từ nội bộ nền kinh tế) đã tăng từ 59% (giai đoạn 2006 - 2010) lên 68% (giai đoạn 2011 - 2015), đến năm 2015 chiếm 74% tổng thu NSNN, cao hơn kế hoạch đề ra (là 70%). Trong khi đó, tỷ trọng thu từ dầu thô trong tổng thu NSNN đã giảm từ mức 25,3% năm 2001 xuống còn 11,76% năm 2010 và năm 2015 dự toán ở mức 10,2%. Vai trò của thu từ thuế nhập khẩu trong tổng thu NSNN cũng giảm mạnh, từ mức 13,91% năm 2001 xuống 8,47% năm 2010 và năm 2014 ước còn 941
5. khoảng 7,76%. Đồng thời, sự phụ thuộc vào thu từ giao quyền sử dụng đất sau một thời gian tăng cao cũng đã giảm đáng kể những năm gần đây. Khoản thu này có những thời điểm chiếm trên 8% tổng thu NSNN (năm 2007 là 8,75%), tuy nhiên, đến năm 2014 ước chỉ còn khoảng 5,09% và năm 2015 được dự toán ở mức 4,28%. Đơn vị tính: % Hình 1: Cơ cấu thu NSNN Việt Nam giai đoạn 2011-2015 Nguồn: Tính toán của tác giả từ số liệu công khai ngân sách hàng năm của Bộ Tài chính Số liệu năm 2015 là dự toán 2.2. Thực trạng chi Ngân sách nhà nước Thu NSNN tăng cao đã tạo điều kiện cho Việt Nam có nhiều thuận lợi trong đáp ứng các nhu cầu chi NSNN. Tổng chi NSNN bình quân giai đoạn 2011 - 2015 ước đạt 28,4% GDP, giai đoạn 2001 - 2010 ở mức 29% GDP. Trong bố trí chi NSNN, Việt Nam đã chủ động ưu tiên phân bổ cho một số lĩnh vực quan trọng như phát triển khoa học, công nghệ, giáo dục và đào đạo, công tác xóa đói, giảm nghèo và đảm bảo an sinh xã hội. Cơ cấu chi đã có sự phát triển hợp lý (theo hình 2). Chi thường xuyên giai đoạn 2011 - 2015 ở mức bình quân khoảng 65% tổng chi NSNN, tăng so với giai đoạn 2006 - 2010 (bình quân 54 - 55%) do thực hiện điều chỉnh tiền lương, chế độ phụ cấp công vụ và ban hành nhiều chính sách an sinh xã hội; chi trả nợ cũng tăng nhanh do phải duy trì bội chi NSNN ở mức cao, đồng thời tăng phát hành trái phiếu chính phủ cho đầu tư phát triển. Tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN cũng tăng từ mức 25,9% giai đoạn 1991 - 2000 lên mức 30% giai đoạn 2001 - 2010. Trong 5 năm gần đây, tỷ trọng này tuy có giảm, song, ước bình quân vẫn ở mức khoảng 22,5%. Nếu tính cả nguồn trái phiếu chính phủ (TPCP) đang để ngoài cân đối thì quy mô chi đầu tư phát triển từ NSNN giai đoạn 5 năm gần đây còn cao hơn. 942
6. Đơn vị tính: % Hình 2: Cơ cấu chi NSNN Việt Nam giai đoạn 2011-2015 Nguồn: Tính toán của tác giả từ số liệu công khai ngân sách hàng năm của Bộ Tài chính Số liệu năm 2015 là dự toán Như vậy, về cơ bản việc thực hiện các nhiệm vụ chi NSNN năm 2015 nói riêng và giai đoạn 2011-2015 nói chung là khá tích cực. Tốc độ tăng chi đầu tư không còn cao so với dự toán như nhiều năm trước, điều này cho thấy, kiểm soát chi đầu tư đã phát huy hiệu quả và việc tái cơ cấu đầu tư công đã có những kết quả ban đầu. Thu ngân sách gặp nhiều khó khăn nhưng nhu cầu chi lại quá lớn, dẫn đến bội chi NSNN tiếp tục tăng. Hình 3: Tỷ lệ bội chi NSNN so với GDP của Việt Nam giai đoạn 2000-2015 Nguồn: Bộ Tài chính Tỷ lệ bội chi NSNN năm 2015 vẫn ở mức dưới 5,0% GDP theo dự toán song cao hơn so với mức 4,9% của giai đoạn 2006-2010. Tính đến 31/12/2015, mức dư nợ công dự kiến khoảng 61,3% GDP, nợ Chính phủ khoảng 48,9% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia khoảng 41,5% GDP, tỷ lệ này nằm trong phạm vi quy định. Tuy nhiên, dư nợ công từ năm 2011 đến năm 2015 tăng thêm khoảng 7% GDP do yêu cầu phải tăng vay để đầu tư 943
7. kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Nhu cầu vay và trả nợ tăng nhanh (ước tính chi trả nợ lãi năm 2015 bằng khoảng 7,7% tổng chi cân đối NSNN, cao hơn nhiều so với mức trung bình 3,8% của giai đoạn 2006-2010) là một lý do dẫn đến việc Bộ Tài chính trình Chính phủ xin ý kiến Quốc hội cho phép phát hành 3 tỷ USD trái phiếu quốc tế để đảo nợ. 2.3. Thực trạng về tính bền vững của thu, chi Ngân sách nhà nước Việt Nam trong thời gian qua Thứ nhất, trong một thời gian dài, thu NSNN ở Việt Nam có tốc độ tăng trưởng khá cao và nhờ đó đã tạo điều kiện cho việc thực hiện tăng chi NSNN, hình thành nên các chính sách chi ngân sách mới. Tuy nhiên quy mô thu NSNN (tính theo tỷ trọng GDP) đang trong xu thế giảm, song quy mô chi NSNN vẫn ở mức cao, trong đó áp lực phải tăng chi thường xuyên vẫn còn lớn. Tổng thu NSNN năm 2015 ước tăng khoảng 1,55 lần so với năm 2010 nhưng tổng chi NSNN lại tăng đến 1,77 lần trong cùng giai đoạn. Đặc biệt, trong giai đoạn 2010 - 2015, trong khi quy mô chi thường xuyên ước tăng đến 2,04 lần nhưng quy mô thu từ thuế, phí, lệ phí ước chỉ tăng khoảng 1,65 lần (bao gồm cả thu từ dầu thô). Xu hướng này đã làm cho cân đối ngân sách những năm gần đây gặp phải một số khó khăn, kế hoạch giảm dần mức bội chi NSNN không đạt mục tiêu đề ra. Thứ hai, Cơ cấu thu NSNN còn chưa có sự cân đối giữa các khoản thu: từ thuế thu nhập, thuế tiêu dùng và từ tài sản. Thu NSNN từ thuế của Việt Nam đang dựa chủ yếu vào các sắc thuế như thuế giá trị gia tăng (GTGT), thuế TNDN, các khoản thu từ thuế TNCN và từ thuế nhà, đất (thuế bất động sản) còn khá khiêm tốn. Quy mô thu NSNN từ thuế TNCN của Việt Nam năm 2014 ước chỉ ở mức tương đương 1,22% GDP, năm 2015 dự toán ở mức 1,14% GDP và điều đáng chú ý là tỷ lệ này đang trong xu thế giảm từ năm 2011 đến nay (năm 2011 là 1,38% GDP) trong khi mức sống và thu nhập người dân tiếp tục được cải thiện. Trong những năm qua, mức độ động viên từ thuế GTGT và thuế TNDN của Việt Nam liên tục tăng, đã bù đắp được sự giảm thu từ một số khoản thu khác như thu từ thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô. Tuy nhiên, dự báo khả năng để tiếp tục tăng mức độ động viên từ những sắc thuế này là rất hạn chế do quy mô thu đã tiệm cận ngưỡng. Thu từ thuế nhập khẩu cũng sẽ giảm mạnh khi Việt Nam thực hiện đầy đủ các cam kết cắt giảm thuế quan trong các Hiệp định mậu dịch tự do song phương và đa phương (FTA). Bên cạnh đó, tuy có giảm nhưng quy mô thu NSNN vẫn còn đang dựa vào các khoản thu “thu không tái tạo” như từ dầu thô; giao quyền sử dụng đất và bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước. Quy mô các khoản thu này năm 2014 ước vẫn chiếm trên 16,8% tổng thu NSNN. Đây là những khoản thu có tính biến động cao, chịu nhiều tác động của các yếu tố ngoại sinh và khó dự báo. Thứ ba, Những năm qua, quy mô từ các khoản thu thường xuyên từ thuế, phí đã không có sự mở rộng tương xứng với sự mở rộng về quy mô chi thường xuyên và hệ quả là thặng dư ngân sách thường xuyên của Việt Nam đang có xu hướng giảm, gây ra những khó khăn về đảm bảo tính bền vững của ngân sách trong trung và dài hạn. Nếu như năm 2006, Việt Nam có được tỷ lệ thặng dư ngân sách thường xuyên (tính theo chênh lệch giữa thu từ thuế, phí so với chi thường xuyên theo định nghĩa của Việt Nam) ở mức 8,7% GDP thì đến năm 2010, tỷ lệ này giảm xuống còn 6,84% GDP và đến năm 2014 ước chỉ còn khoảng 2,15% GDP, dẫn đến mức độ tích lũy của NSNN cho đầu tư phát triển giảm mạnh. 944
8. Một trong những nguyên nhân chủ yếu làm cho thặng dư ngân sách thường xuyên của Việt Nam giảm là do quy mô chi thường xuyên liên tục tăng cao, từ mức 15,2% GDP năm 2006 lên 17,5% GDP năm 2010. Năm 2014, chi thường xuyên ước ở mức tương đương khoảng 18,6% GDP, trong khi quy mô các khoản thu thường xuyên từ thuế, phí (bao gồm cả thu từ dầu thô) lại có xu hướng giảm, từ mức 23,9% GDP năm 2006 xuống ước còn 20,6% GDP năm 2014 theo số liệu công khai ngân sách năm 2015 của Bộ Tài chính. Thứ tư, Bội chi ngân sách ở mức cao và kéo dài. Sau 2 năm 2010 và 2011, tỷ lệ bội chi ngân sách so với GDP giảm dần, tuy nhiên, từ năm 2012 đến nay lại có xu hướng tăng trở lại. Mức bội chi năm 2013 đã lên đến 6,6% GDP, năm 2014 ở mức 6,33% GDP và năm 2015 dự toán là 5% GDP (theo bảng 1). Theo Bộ Tài chính, bình quân giai đoạn 2011 - 2015, bội chi ngân sách ước ở mức khoảng 5,5% GDP, cao hơn so với giai đoạn 2006 - 2010 là 5,07% GDP và cao hơn so với mục tiêu kế hoạch đề ra. Bội chi ngân sách cao đã làm cho mức dư nợ công của Việt Nam những năm qua liên tục tăng nhanh (theo hình 4). Hình 4: Tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam giai đoạn 2010-2016 Nguồn: Bộ Tài chính Thứ năm, Đến nay, các chỉ số nợ công (bao gồm cả các chỉ số về dư nợ, các chỉ số về việc thực hiện nghĩa vụ trả nợ) vẫn nằm trong những giới hạn đề ra, song, diễn biến nợ công những năm qua cũng đang đặt ra một số quan ngại nhất định. Những năm gần đây NSNN liên tục bội chi và khối lượng phát hành TPCP lớn (đang để ngoài cân đối ngân sách) đã làm mức dư nợ công liên tục tăng nhanh. Nợ công tăng cao làm cho nghĩa vụ trả nợ của NSNN liên tục mở rộng. Quy mô chi trả nợ của NSNN năm 2015 ước tăng khoảng 1,69 lần so với năm 2010, cao hơn so với tốc độ tăng thu NSNN (1,55 lần). Theo tính toán của Chính phủ, nợ công đến năm 2015 là 64% GDP và đỉnh nợ công quốc gia sẽ đạt mức 64,9% GDP vào năm 2016 và giảm dần đến năm 2020 chỉ còn 60,2% GDP, trong đó nợ chính phủ khoảng 46,6% GDP (quy định là không quá 55% GDP) và tỷ lệ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với tổng thu NSNN khoảng 20% (quy định là không quá 25%). Việc một số khoản vay về cho vay lại, một số dự án được Chính phủ bảo lãnh thời gian qua gặp khó khăn trong việc trả nợ đang là “dấu hiệu” cho thấy những điểm hạn chế trong hiệu quả sử dụng nguồn lực có được từ việc vay nợ. Qua đó, có thể có những ảnh hưởng tiêu cực đối với yêu cầu bền vững ngân sách trong trung và dài hạn. 945
9. Thực trạng về bền vững NSNN ở Việt Nam được phân tích ở trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan, song, có thể thấy các nguyên nhân chủ quan là chủ yếu, đó là: Những năm qua, tuy thể chế tài chính công liên tục được đổi mới và hoàn thiện, nhưng đến nay, Việt Nam vẫn chưa hình thành được một hệ quan điểm rõ ràng, có tính nhất quán trong việc động viên, sử dụng nguồn lực tài chính công. Những năm gần đây, vấn đề giảm dần mức độ động viên NSNN để thúc đẩy sản xuất - kinh doanh theo các Nghị quyết của Đảng và Quốc hội chưa được đặt trong mối quan hệ tổng thể với việc xử lý cơ cấu lại chi NSNN, cũng như vấn đề huy động các nguồn lực xã hội nên việc đảm bảo bền vững ngân sách gặp nhiều thách thức. Sự phân tán của nguồn lực tài chính công không những chậm được giải quyết mà còn có xu hướng tăng, nhất là xu hướng hình thành các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Bên cạnh đó, việc ban hành các chính sách chế độ còn chưa gắn với việc tính toán, cân đối nguồn lực thực hiện, tình trạng tách rời giữa việc ban hành chính sách với yêu cầu và trách nhiệm bố trí nguồn lực kéo dài trong nhiều năm dẫn đến áp lực vay nợ của Chính phủ tăng. Tiêu chí xác định các khoản thu, chi NSNN cũng còn nhiều bất cập, chưa thực hiện theo chuẩn mực quốc tế được thừa nhận chung, ảnh hưởng đến việc nhận định chính xác về vị thế tài khóa của Chính phủ. Chế tài và các quy định để tăng cường công khai và thúc đẩy trách nhiệm giải trình còn chưa đầy đủ nên chưa phát huy được hiệu quả giám sát của người dân và cộng đồng đối với việc sử dụng nguồn lực công. 3. Các giải pháp nâng cao tính bền vững của Ngân sách Nhà nước Việt Nam trong thời gian tới 3.1. Định hướng bảo đảm bền vững Ngân sách nhà nước Việt Nam trong thời gian tới Trong trung và dài hạn, Việt Nam có thể phải đối mặt với một số rủi ro về đảm bảo bền vững ngân sách và an ninh tài chính công. Theo đó, việc nhận định đúng và kịp thời những rủi ro này để chủ động đề ra các biện pháp ứng phó là rất quan trọng. Trong bối cảnh nguồn thu từ tài nguyên, đất đai, thuế nhập khẩu đang có xu hướng giảm, để đạt được mục tiêu này, đòi hỏi hệ thống chính sách thuế của Việt Nam cần phải được cơ cấu lại, phát huy được vai trò của các sắc thuế mà không gian thu đang có, đồng thời chủ động nghiên cứu và đưa vào áp dụng các sắc thuế, các khoản thu mới phù hợp với thông lệ quốc tế. Các bộ, ban ngành liên quan cần đưa ra phương án cải thiện môi trường đầu tư, tiếp tục điều chỉnh chính sách thuế GTGT, TNDN, XNK theo hướng khuyến khích doanh nghiệp, người dân tích tụ để đầu tư cho phát triển, bảo hộ hợp lý sản xuất kinh doanh trong nước phù hợp với cam kết quốc tế để thúc đẩy doanh nghiệp sản xuất kinh doanh bền vững, tăng tích lũy cho doanh nghiệp và nuôi dưỡng nguồn thu cho ngân sách đồng thời giảm dần sự phụ thuộc vào thu từ dầu thô, bán khoáng sản tăng tỷ trọng thu nội địa đến năm 2020 đạt trên 80% tổng thu ngân sách nhà nước đồng thời đến hết 2018 cơ bản hoàn thành quá trình cơ cấu lại, cổ phần hóa các DNNN. 946
10. Đồng thời, cùng với việc củng cố, cơ cấu lại thu NSNN, Việt Nam cũng phải cơ cấu lại chi NSNN hướng tới hiệu quả, bền vững, gắn chính sách chi NSNN với các định hướng phát triển trung và dài hạn, đảm bảo tính trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ tài khóa và coi trọng tính kỷ luật tài khóa trong dài hạn. Theo đó đến năm 2020 sẽ giảm tỷ lệ chi thường xuyên xuống khoảng 10% so với năm 2015; tăng chi đầu tư phát triển lên mức 20% đồng thời đảm bảo các nghĩa vụ chi trả nợ đến hạn. 3.2. Một số giải pháp đặt ra nhằm tăng cường tính bền vững của Ngân sách nhà nước trong thời gian tới 3.2.1. Cơ cấu lại thu theo hướng bền vững - Tiếp tục thực hiện tổng thể việc cải cách hệ thống thuế. Để đảm bảo sự bền vững của thu NSNN, Việt Nam cần tiếp tục thực hiện cải cách từng sắc thuế theo hướng đảm bảo tính công bằng, hiệu quả, đơn giản, minh bạch. Để đáp ứng được yêu cầu trên, việc cải cách trong từng chính sách thuế cần được thực hiện theo nguyên tắc: Mở rộng cơ sở tính thuế thông qua mở rộng phạm vi, đối tượng chịu thuế, từng bước thu hẹp diện miễn, giảm thuế; Đơn giản hóa và nâng cao hiệu quả công tác quản lý thu thuế; Chủ động có chính sách để động viên vào ngân sách các nguồn thu tiềm năng như thuế bất động sản, thuế TNCN và các khoản thu liên quan đến tài nguyên. - Trong xu thế toàn cầu hóa hiện nay, việc giảm dần mức thuế suất thuế TNDN và thuế TNCN đã trở thành xu hướng chung. Cùng với quá trình phát triển chung của nền kinh tế cũng như sự thay đổi trên môi trường kinh tế quốc tế, Việt Nam cần tiếp tục có sự chủ động trong điều hành để tiếp tục có các điều chỉnh phù hợp, đảm bảo tính trung lập của các sắc thuế này. Theo đó, cần đồng thời rà soát các chính sách ưu đãi; áp dụng các phương thức quản lý phù hợp để hạn chế tình trạng chuyển giá như áp dụng các quy định về vốn mỏng, các quy định liên quan đến các giao dịch liên kết, tăng cường quản lý các giao dịch thương mại điện tử. - Để củng cố năng lực tài khóa của Chính phủ, trong bối cảnh một số nguồn thu khác đang có xu hướng giảm (thu từ dầu thô, thu từ thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu), Việt Nam nên tiếp tục tăng cường vai trò của chính sách thuế tiêu dùng trong hệ thống thuế. Theo đó, trong trung và dài hạn, nghiên cứu có lộ trình để điều chỉnh tăng mức thuế suất thuế GTGT phổ thông với một lộ trình phù hợp. Bên cạnh đó, so với nhiều nước trong khu vực châu Á, tỷ lệ động viên từ thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) của Việt Nam (so với GDP) vẫn còn thấp. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Thuế TTĐB vừa được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 8 thông qua gần đây đã điều chỉnh tăng mức thuế suất đối với một số mặt hàng như rượu, bia, thuốc lá nhưng mức độ điều chỉnh cũng chỉ ở mức vừa phải, gánh nặng thuế trong các mặt hàng này vẫn còn thấp hơn so với một số nước. - Tăng cường vai trò của thuế nhà, đất (thuế bất động sản) theo thông lệ quốc tế. Cần nghiên cứu để có chính sách nhằm điều tiết một phần giá trị tăng thêm từ đất, phần giá trị này mà không phải do đầu tư của người sử dụng đất. Đây cũng là phương thức được một số nước trên thế giới thực hiện (Cô-lôm-bi-a, Anh ) để huy động thêm nguồn lực cho chính quyền địa phương trong việc đầu tư phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng. Việc áp dụng thuế bất động sản, điều tiết giá trị tăng thêm từ đất sẽ góp phần hỗ trợ quá trình tái cơ cấu thu NSNN, thúc đẩy quá trình phân cấp ngân sách theo hướng tăng cường tiềm lực tài 947
11. chính của chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền đô thị. Một thực tế hiện nay ở Việt Nam là Nhà nước bỏ vốn đầu tư cơ sở hạ tầng, giá trị bất động sản tăng những vẫn chưa có được một cơ chế phù hợp để điều tiết được một phần giá trị tăng thêm này, qua đó chia sẻ lợi ích với Nhà nước. - Bên cạnh đó, cần thực hiện sửa đổi căn bản việc quản lý, sử dụng nguồn thu từ phí, lệ phí; khắc phục bằng được tính phân tán, dàn trải trong nguồn lực ngân sách. Đồng thời, rà soát và xác định tỷ lệ để lại phù hợp đối với các loại phí; thực hiện thu hồi về NSNN đối với phần phí để lại cho các đơn vị nhằm đảm bảo trang trải chi phí hành thu nhưng không sử dụng hết. Đối với các khoản lệ phí có quy mô nguồn thu lớn, bản chất thu tương tự như thuế, ví dụ như lệ phí trước bạ đối với nhà, đất, ô tô, cần nghiên cứu xây dựng các sắc thuế phù hợp để thay thế, như thuế giao dịch đang được áp dụng ở nhiều nước. 3.2.2. Cơ cấu lại chi theo hướng bền vững - Hình thành cơ chế phù hợp để gắn kết giữa việc xác định nhu cầu chi ngân sách với khả năng động viên ngân sách, hạn chế việc mở rộng các chính sách chi mới trong khi chưa xác định được nguồn thu để đảm bảo. Trong đó, thực hiện phân định rõ nội dung và phạm vi mà NSNN cần bảo đảm, cần lựa chọn các ưu tiên chiến lược để bố trí nguồn lực thực hiện trên cơ sở hướng vào việc thực hiện các ưu tiên chiến lược của nền kinh tế trong từng giai đoạn. Việc xác định “thứ tự ưu tiên” trong phân bổ nguồn lực phải được xem là một trong những yêu cầu cốt lõi để góp phần nâng cao kỷ luật tài khóa, củng cố bền vững ngân sách. - Nghiên cứu xây dựng cơ chế mới về phương thức lập dự toán và phân bổ dự toán, từng bước chuyển dần từ việc lập dự toán, phân bổ dự toán ngân sách cho các cơ quan, đơn vị theo yếu tố đầu vào sang lập, phân bổ ngân sách gắn với kết quả và hiệu quả công việc trên cơ sở tiếp tục đẩy mạnh phân cấp và trao quyền tự chủ cho người đứng đầu các cơ quan, đơn vị, cùng với việc hình thành hệ thống các định mức, các tiêu chí và phương pháp xác định và giám sát, đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ. - Đối với từng lĩnh vực chi cũng cần cơ cấu lại các nhiệm vụ chi nhằm nâng cao hiệu quả như: Đối với chi đầu tư phát triển cần nâng tỷ trọng chi đầu tư phát triển của nhà nước kết hợp tăng cường động viên thu hút các nguồn lực bên ngoài, kể cả đầu tư nước ngoài, tham gia phát triển kết cấu hạ tầng; mở rộng bán hoặc chuyển nhượng quyền quản lý, khai thác có thời hạn một số công trình hạ tầng để tạo vốn phát triển. Đối với chi thường xuyên cần giảm tỷ trọng chi trên cơ sở triệt để tiết kiệm, tránh lãng phí. 3.2.3. Giảm dần bội chi ngân sách nhà nước - Để đảm bảo sự bền vững ngân sách, Việt Nam cần phải xây dựng một lộ trình giảm dần bội chi, với một cam kết chính trị rõ ràng và đảm bảo tính “kỷ luật” trong thực hiện. Việc giảm bội chi cần phải được thực hiện theo lộ trình xác định trước với các bước đi thích hợp, đảm bảo cân đối giữa mục tiêu đảm bảo tổng vốn đầu tư, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhưng vẫn từng bước lành mạnh hóa được tình hình tài khóa. - Trong điều hành ngân sách hàng năm cần ưu tiên sử dụng số tăng thu so với dự toán để giảm bội chi ngân sách hoặc dành để trả nợ trước hạn. Ngoài ra, cần đồng thời nghiên cứu điều chỉnh cách tính bội chi, đảm bảo thống nhất và nhất quán với thông lệ và 948
12. thực hành quốc tế. Việc giảm bội chi sẽ không có ý nghĩa nếu như con số bội chi không phản ánh đúng “thực chất” của cân đối ngân sách trên thực tế (một số khoản chi còn để ngoài cân đối ngân sách). - Về vấn đề nợ công, cần tái cơ cấu nợ công theo hướng tăng tỷ trọng vay trung hạn và dài hạn với lãi suất phù hợp; rà soát để tái cơ cấu danh mục nợ nhằm kéo dài kỳ hạn nợ, giảm nghĩa vụ trả lãi kiểm soát chặt các khoản bảo lãnh của Chính phủ, các khoản nợ của chính quyền địa phương, nợ xây dựng cơ bản. Thống nhất công tác quản lý nợ nước ngoài, các khoản vay của Chính phủ vào một đầu mối theo dõi, quản lý và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đúng quy định. Kết luận Diễn biến những năm gần đây cho thấy, Việt Nam đang phải đối mặt với những rủi ro tài khóa nhất định khi nhìn nhận từ giác độ bền vững ngân sách. Theo đó, Việt Nam phải đảm bảo sự hài hòa trong cơ cấu thu NSNN, tránh sự phụ thuộc vào một vài khoản thu lớn và những khoản thu mà cơ sở tính thuế có sự biến động lớn, đảm bảo được cán cân ngân sách thường xuyên luôn có được sự thăng dư. Việt Nam cũng phải hướng tới một cơ cấu chi NSNN phù hợp hơn, gắn chính sách chi NSNN với các định hướng phát triển trung và dài hạn, từng bước giảm dần mức bội chi. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Bộ Tài chính (2011-2015), Số liệu công khai ngân sách hàng năm, www.mof.gov.vn. 2. Võ Văn Hợp (2013), Nâng cao tính bền vững của ngân sách nhà nước Việt Nam, Luận án tiến sĩ kinh tế, Học viện tài chính, Hà Nội. 3. Trương Bá Tuấn (2014), Minh bạch và trách nhiệm giải trình tài khóa ở Việt Nam, Sách Tài chính Việt Nam 2013 - 2014, Nhà xuất bản Tài chính, Hà Nội. 4. Trương Bá Tuấn (2014), Nợ công Việt Nam 2011 - 2013: Những vấn đề đặt ra, Sách Tài chính Việt Nam 2013 - 2014, Nhà xuất bản Tài chính, Hà Nội. 5. Trương Bá Tuấn (2015), Bền vững ngân sách ở Việt Nam: Những vấn đề đặt ra, Trang điện tử Bộ Tài chính, truy cập ngày 20 tháng 02 năm 2017, 6. Anh Vũ (2014), Tính bền vững trong thu ngân sách nhà nước, Báo Nhân dân, truy cập ngày 20 tháng 02 năm 2017, 949