Tác động của rào cản phi thuế quan đối với xuất khẩu hàng hóa của Việt Nam

Nội dung text: Tác động của rào cản phi thuế quan đối với xuất khẩu hàng hóa của Việt Nam

1. TÁC ĐỘNG CỦA RÀO CẢN PHI THUẾ QUAN ĐỐI VỚI XUẤT KHẨU HÀNG HÓA CỦA VIỆT NAM TS. Nguyễn Bích Thủy Trƣờng Đại học Thƣơng mại Tóm lược: Các công cụ chính sách thương mại phi thuế quan ngày càng được nhiều nước trên thế giới sử dụng, đặc biệt là các nước phát triển, trong đó có nhiều nước là thị trường xuất khẩu chính của Việt Nam. Chính vì vậy, rào cản phi thuế quan có ảnh hưởng lớn đến xuất khẩu của Việt Nam. Bên cạnh những tác động tiêu cực àm giảm sức cạnh tranh của các sản phẩm của Việt Nam, vẫn có những động lực khiến doanh nghiệp Việt Nam phải thay đổi để thích ứng với yêu cầu của nước nhập khẩu và giành thế chủ động trên thương trường. Từ khóa: Rào cản phi thuế quan, xuất khẩu 1. Giới thiệu Toàn cầu hóa và tự do hóa thương mại được nhiều học giả và nhà kinh tế ủng hộ trong thế kỷ qua. Đặc biệt là sự ra đời của Tổ chức thương mại thế giới (WTO) khiến quá trình tự do hóa thương mại được đẩy mạnh hơn bao giờ hết thông qua các cam kết thương mại về thuế quan, thương mại và đầu tư. Thập kỷ gần đây, các hiệp định tự do thế hệ mới còn đi xa hơn không ch yêu cầu cam kết chặt chẽ hơn trong lĩnh vực kinh tế mà còn cả các vấn đề về công đoàn, ch nh trị, xã hội Tuy nhiên, khi các yêu cầu cam kết tự do hóa thương mại song phương và đa phương ngày càng chặt chẽ, mang tính ràng buộc cao thì các quốc gia lại càng áp dụng các biện pháp tinh vi hơn để tạo nên rào cản thương mại, song lại vẫn phù hợp với với các cam kết thương mại tự do. Và biện pháp phi thuế quan được s dụng nhiều nhất để tạo nên các rào cản thương mại tinh vi v a hạn chế thương mại, đầu tư t nước ngoài để bảo hộ cho nền sản xuất trong nước, lại có thể “qua mặt” các đối tác thương mại, đặc biệt là các nước đang và kém phát triển vốn không có kinh nghiệm và điều kiện để theo đuổi các vụ kiện thương mại quốc tế. Việt Nam là một nền kinh tế nh , gia nhập vào hoạt động thương mại quốc tế muộn hơn nhiều nước khác trên thế giới nên ít kinh nghiệm, kiến thức và khả năng tài ch nh và vì vậy càng bị tác động bởi các công cụ rào cản phi thuế quan của nước khác, làm ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp đến xuất khẩu của Việt Nam. Tuy nhiên, bên cạnh những tác động tiêu cực đến xuất khẩu do các rào cản thương mại làm giảm sức cạnh tranh của hàng xuất khẩu của Việt Nam, vẫn có những động lực khiến doanh nghiệp Việt Nam phải thay đổi để thích ứng với yêu cầu của nước nhập khẩu và giành thế chủ động trên thương trường. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu Paul R. Krugman & Maurice Obstfeld, Marc J. Melitz, 2012, B i Xuân Lưu, Nguyễn Hữu Khải, 2007 phân tích vai trò của chính phủ trong việc vận dụng các ch nh sách thương mại quốc tế nhằm tác động, điều tiết hoạt động kinh tế, t đó gây ra cuộc chiến thương mại giữa các nước. 220
2. Krugman và Obstfeld (2012) lý giải tại sao phải có thương mại quốc tế, sự cần thiết của ch nh sách thương mại quốc tế và tác động của ch nh sách thương mại quốc tế đến sự phát triển kinh tế của một quốc gia, một khu vực và toàn thế giới. Theo đó, các công cụ của chính sách thương mại quốc tế có thể được phân chia thành các công cụ thuế quan và phi thuế quan. Theo Lê Quang Thuận và cộng sự (2018), các động thái áp dụng rào cản phi thuế quan (NTMs) như kiện phòng vệ thương mại và các rào cản thuế quan và phi thuế quan nói chung gây ra những tác động tiêu cực đáng kể cho doanh nghiệp xuất khẩu nói riêng và nền kinh tế Việt Nam nói chung ở một số kh a cạnh: (i) Giảm năng lực và lợi thế cạnh tranh của hàng hóa xuất khẩu; (ii) Các doanh nghiệp Việt Nam sẽ phải đầu tư đáng kể nguồn nhân lực, thời gian và kinh ph cho việc tham gia giải quyết toàn bộ vụ việc điều tra chống bán phá giá và chống trợ cấp; (iii) Khi bị khởi kiện, các doanh nghiệp xuất khẩu sẽ phải thay đổi chiến lược kinh doanh, đầu tư sản xuất để đáp ứng với những thay đổi của thị trường xuất khẩu. Trong bối cảnh đó, việc chuyển sang các thị trường khác c ng sẽ gặp khó khăn hơn; (iv) Sản phẩm xuất khẩu của Việt Nam có khả năng bị kiện ồ ạt theo hiệu ứng dây chuyền; (v) Một số biện pháp phòng vệ thương mại kéo dài hàng chục năm, kéo theo chi ph theo đuổi vụ việc tốn kém. Theo Trương Đình Hòe (2018), giống như nhận định chung của Bộ Công Thương, xu hướng s dụng các công cụ ch nh sách thương mại nhằm giành lợi thế thương mại cho nước mình đang gây nhiều khó khăn cho doanh nghiệp trong ngành thuỷ sản, đặc biệt tại thị trường M . Thị trường M chiếm 17% với 1,4 t đô la M , giảm 3%. Điều này là do ảnh hưởng t chương trình thanh tra cá da trơn t 1-8-2017 và thuế chống bán phá giá tôm và cá tra. Xuất khẩu cá tra sang M giảm 10%; xuất khẩu tôm c ng giảm 7,5%. Theo dự báo của VASEP (2018), một số yếu tố có thể tác động tiêu cực đến xuất khẩu thủy sản như chương trình thanh tra cá da trơn của M , thuế chống bán phá giá tôm - cá tra sang M và "thẻ vàng" IUU (đánh cá bất hợp pháp, không được báo cáo và không được quản lý). Bên cạnh xu hướng gia tăng s dụng công cụ chinh sách thương mại nhằm tăng lợi thế thương mại cho nước mình, một số vấn đề nội tại của ngành như như thiếu nguyên liệu cho chế biến xuất khẩu, vấn đề kháng sinh, giá thành sản xuất vẫn còn nhiều bất cập. 3. Rào cản phi thuế quan Các biện pháp phi thuế quan (NTM) được định nghĩa là các biện pháp chính sách thương mại ngoài thuế quan thông thường nhưng có thể có tác động kinh tế lên thương mại hàng hóa quốc tế, làm thay đổi số lượng và/hoặc giá cả của hàng hóa được mua bán. Các hàng rào phi thuế (NTB) là các NTM có tính bảo hộ hoặc phân biệt đối x . Tuy nhiên, trên thực tế, hầu hết các hàng hóa giao dịch thương mại quốc tế đều bị ảnh hưởng bởi các biện pháp NTM. Hiện nay, các NTM đã mở rộng ra nhiều các hình thức chính sách điều tiết chứ không ch bó hẹp trong hình thức truyền thống là hạn ngạch và giấy phép không tự động. Theo báo cáo của UNCTAD 2018 phân loại NTM theo trình độ phát triển của các quốc gia thì các nước phát triển có tỷ lệ hàng nhập khẩu chịu quy định lớn hơn và s dụng nhiều biện pháp đối với t ng mặt hàng nhập khẩu hơn các nước đang phát triển hoặc kém 221
3. phát triển (LDCs), trong khi đó LDCs có số quy định đối với hàng xuất khẩu nhiều gấp 2 lần so với các nước đang phát triển hoặc phát triển. Đối với nhập khẩu, trong khi trung bình khoảng 40% hàng nhập khẩu của LDCs bị quản lý bởi các NTMs thì con số này là gấp đôi ở các nước phát triển. Các sản phẩm càng có tỷ trọng thương mại lớn thì càng có nhiều NTMs quản lý nhập khẩu. T nh trung bình, các nước phát triển s dụng 4 NTMs khác nhau cho 1 sản phẩm thì các nước đang phát triển s dụng 2 NTMs và các nước LDCs s dụng 1 NTM. Trong khi đó ngược lại đối với xuất khẩu, NTMs ảnh hưởng nhiều sản phẩm xuất khẩu hơn ở LDCs hơn ở các nước phát triển. LDCs s dụng các quy định mang tính chiến lược đối với xuất khẩu hơn là với nhập khẩu, tỷ lệ hàng xuất khẩu thương mại chịu quản lý bởi NTM cao hơn tỷ lệ hàng nhập khẩu thương mại của LDCs. LDCs s dụng các biện pháp xuất khẩu đối với 30% hàng hóa, nhưng các hàng hóa này chiếm hơn 60% giá trị xuất khẩu của LDCs; tuy nhiên, quy định nhập khẩu tác động đến các sản phẩm và giá trị sản phẩm ở LDCs thì tương tự nhau. Các biện pháp xuất khẩu mà các nước LDCs s dụng có mục đ ch đảm bảo chất lượng hàng hóa xuất khẩu, ví dụ như các biện pháp mang tính k thuật, giấy phép xuất khẩu hoặc yêu cầu đăng k xuất khẩu để quản lý xuất khẩu hàng xuất khẩu thô. Có rất ít các biện pháp xuất khẩu được các nước s dụng, ví dụ như đối với các nước phát triển, trung bình ch có 1 biện pháp xuất khẩu được s dụng trong khi có rất nhiều biện pháp nhập khẩu được s dụng. Nhìn chung là trong khi các biện pháp xuất khẩu t được s dụng để hạn chế thương mại (ngoại tr LDCs), các biện pháp xuất khẩu vẫn đóng vai trò quan trọng đối với thương mại quốc tế, tác động đến 20% thương mại toàn thế giới. Theo báo cáo của UNCTAD 2018 phân loại NTM theo ngành hàng, thì ngành hàng có nhiều NTMs phổ biến nhất là thực phẩm nông nghiệp, có 3 ngành hàng có gần 100% tỷ lệ nhập khẩu chịu quản lý bởi NTM là động vật và sản phẩm sống, sản phẩm rau, thực phẩm, trong khi các ngành khác con số này ch khoảng 40%. Ngành hàng thực phẩm nông nghiệp c ng có số NTM đối với sản phẩm nhập khẩu cao nhất. Trung bình thực phảm nông nghiệp có 8 NTMs quản l , các ngành hàng khác trung bình có t hơn 2 NTMs. Nguyên nhân chủ yếu là do các biện pháp k thuật, các biện pháp SPS, c ng như các biện pháp truyền thống như hạn ngạch hay cơ chế giá được áp dụng phổ biến trong lĩnh vực nông nghiệp. Ngoài ra, việc áp dụng NTMs c ng tỷ lệ với giá trị nhập khẩu thương mại, thể hiện rõ nhất trong ngành hàng khoáng sản. Nhóm thực phẩm nông nghiệp là nhóm có số lượng NTMs lớn nhất, ít nhất 80% nhập khẩu và quản lý nhiều nhất bởi các nước phát triển. Nhìn chung, các nước phát triển c ng chiếm phần lớn các sản phẩm bị quản lý bởi các NTMs c ng như s dụng nhiều NTMs hơn các nước đang phát triển và LDCs. Tất cả các nước đều có xu hướng s dụng NTMs đối với nhóm hàng có tỷ lệ nhập khẩu thương mại cao. Nếu phân loại theo các biện pháp NTM thì TBT là loại NTM có tần suất s dụng nhiều nhất, ảnh hưởng 65% hàng nhập khẩu toàn thế giới, tiếp đến là các biện pháp liên quan đến xuất khẩu và SPS. Các biện pháp TBT quy định về các yêu cầu k thuật cho sản phẩm ví dụ như quy định về chứng nhận, th nghiệm, kiểm tra, và thủ tục đánh giá sự phù hợp có liên quan. Các biện pháp xuất khẩu đứng thứ hai trong số các NTM được s dụng phổ biến nhất, 222
4. ảnh hưởng 20% thương mại thế giới. Các biện pháp xuất khẩu bao gồm giấy phép xuất khẩu, hạn chế hoặc cấm, dưới hình thức đăng k và các biện pháp k thuật chẳng hạn như chứng nhận hoặc kiểm tra. Các biện pháp SPS đứng thứ 3, chiếm 20% nhập khẩu hàng hóa của thế giới. Trên thực tế, các biện pháp SPS tập trung vào hàng thực phẩm nông sản do vậy diện hàng hóa và kim ngạch nhập khẩu tương đối t. Tuy nhiên, trung bình các nước s dụng gần 6 biện pháp SPS đối với một sản phẩm được bảo hộ, trong khi TBT thì ch có 3 biện pháp đối với một sản phẩm. Các biện pháp NTM t được s dụng hơn và tác động đến khoảng 10% nhập khẩu thế giới là quy định trước khi g i hàng, các biện pháp về giá và số lượng. Các nước phát triển s dụng TBT nhiều nhất, nhiều hơn 3 lần so với các nước LDCs. Mặt khác, các nước LDCs s dụng phổ biến các biện pháp liên quan đến xuất khẩu: Các biện pháp SPS được s dụng đối với cả hàng trong nước sản xuất và nhập khẩu vì lý do an toàn, do vậy biện pháp SPS trong một số trường hợp có thể quá chặt chẽ và làm hạn chế thương mại. Tương tự nếu phân loại theo tiêu chí GDP bình quân đầu người, quốc gia có GDP đầu người cao hơn thì có tỷ trọng thương mại bị điều tiết lớn hơn và s dụng nhiều hơn các NTM trên một sản phẩm. Nước có mức thuế suất thấp hơn thì s dụng NTM nhiều hơn, chứng t việc thay thế thuế bằng ch nh sách NTM đang trở nên ngày càng quan trọng. Theo thống kê của UNCTAD, các NTMs phổ biến nhất trên toàn cầu (109 quốc gia) là SPS (loại A) và TBT (loại B), lần lượt chiếm 38,72% và 32,95% tổng số hơn 50 nghìn biện pháp NTM. Tiếp theo là các biện pháp bảo vệ thương mại dự phòng (loại D) và biện pháp liên quan đến xuất khẩu (loại P) lần lượt chiếm 16,65% và 6,12%. Các NTMs đối với các mặt hàng được cập nhật trên mạng UNCTAD hiện lên đến gần 60 nghìn biện pháp, chi tiết theo ngành hàng được thống kê tính cả các cam kết đa phương (đối với tất cả các nước) và song phương, được minh họa trong bảng sau: (bảng 1) Dựa trên các nghiên cứu và kết luận về NTMs phân loại theo hàng hóa, có thể thấy các mặt hàng xuất khẩu chủ yếu của Việt Nam chịu ảnh hưởng của biện pháp NTM chủ yếu là TBT, SPS và EXP thuộc nhóm nông lâm thủy sản (cà phê, cao su, nhân điều, gạo, thủy sản), khoáng sản (dầu thô, than đá, quặng, xăng dầu), nhóm hàng công nghiệp chế biến (dệt may, giày dép, hóa chất, máy móc và thiết bị, hàng điện t và linh kiện máy t nh, điện thoại các loại và linh kiện, phương tiện vận tải và phụ tùng ). 4. Tác động của rào cản phi thuế quan đến xuất khẩu của Việt Nam 4.1. Tác động tích cực đến xuất khẩu của Việt Nam Rào cản phi thuế quan nhằm bảo vệ thị trường nội địa kh i sự cạnh tranh của hàng nhập khẩu khiến xuất khẩu của Việt Nam gặp khó khăn, song bên cạnh đó vẫn có những tác động t ch cực theo chiều hướng thúc đẩy sự thay đổi trong công tác xuất khẩu của Việt Nam hướng tới sự phát triển bền vững. Cụ thể: 4.1.1. Rào cản phi thuế quan khiến cho các nhà xuất khẩu Việt Nam nỗ lực nâng cao sức cạnh tranh, xuất khẩu các sản phẩm vượt qua các rào cản của nước nhập khẩu Hiện nay, với xu thế bảo hộ đang gia tăng, một số nước nước đang tăng cường áp dụng các biện pháp k thuật như tự khởi xướng điều tra, thay đổi phương pháp tính toán, thay 223
5. đổi thông lệ điều tra để bảo hộ ở mức cao cho các ngành sản xuất trong nước, dẫn tới nhiều diễn biến khó lường. Nếu như trước đây, ch những mặt hàng có kim ngạch xuất khẩu lớn như: thuỷ sản, da giày mới bị kiện thì hiện nay ngay cả những mặt hàng có kim ngạch nh c ng phải đối mặt với các tranh chấp thương mại. Bảng 1. Các biện pháp phi thuế quan được áp dụng trên thế giới CT IN Hàng hóa SPS TBT EXP QC PC OTH PM SP Tổng số các NTMs (đối với tất cả các nƣớc) 24456 23924 5409 2230 1142 1136 1040 269 Động vật sống và sản phẩm t động vật 7621 2336 1688 21 207 326 287 77 Các sản phẩm thực vật 14521 2941 1740 31 218 393 325 89 Dầu mỡ động thực vật 2024 1159 722 16 87 131 175 59 Thực phẩm chế biến, đồ uống, thuốc lá 5416 4133 1350 53 189 245 397 102 Gỗ và các mặt hàng bằng gỗ 756 742 582 23 60 111 143 51 Khoáng sản 786 2460 747 23 157 149 265 87 Sản phẩm của ngành công nghiệp hóa chất 2310 8413 2117 479 346 281 409 136 Nhựa, cao su và các sản phẩm bằng nhựa và cao su 454 2486 531 302 116 124 168 67 Da sống, da thuộc và các sản phẩm t da 500 570 476 3 53 81 144 48 Giấy, bột giấy 235 760 324 54 131 75 128 61 Dệt may 769 1325 633 156 190 143 158 62 Giày dép 273 550 372 13 59 61 123 50 Sản phẩm đá, thạch cao, xi măng 158 1310 355 128 66 84 130 56 Ngọc trai, đá qu , kim loại qu 87 683 605 1 97 94 153 61 V kh đạn dược 87 541 468 1 93 61 136 52 Kim loại cơ bản và các sản phẩm 249 2163 610 764 107 117 153 65 Máy móc và thiết bị điện 129 4962 492 181 189 148 211 83 Phương tiện vận tải, máy bay, tàu thủy 74 2151 427 44 171 110 196 57 Dụng cụ thiết bị quang học 106 2230 559 33 81 93 163 59 Các mặt hàng khác 392 2174 512 65 106 96 174 55 Tác phẩm nghệ thuật, sưu tầm 194 250 392 1 60 53 112 41 Nguồn: 224
6. Song, vượt qua các rào cản thương mại, hàng hóa Việt Nam đã có mặt tại hơn 200 nước trên thế giới, riêng nông sản, thủy sản đã xuất hiện tại 180 thị trường quốc tế, có tới 29 mặt hàng xuất khẩu hơn 1 tỷ USD. Kim ngạch xuất khẩu cả năm 2018 đạt mức tăng trưởng 10-12%, đạt khoảng 239-240 tỷ USD. Bảng 2. Thống kê các vụ Việt Nam bị kiện phòng vệ thương mại theo thị trường Biện pháp chống STT Tên nước Chống phá giá Chống trợ cấp Tự vệ TỔNG lẩn tránh thuế 1 Hoa Kỳ 14 6 5 2 27 2 EU 6 1 6 1 14 3 Ai Cập 1 0 0 0 1 4 Ấn Độ 11 2 0 4 17 5 Argentina 3 0 0 0 3 6 Ba Lan 1 0 0 0 1 7 Brazil 6 0 2 0 8 8 Canada 7 3 0 1 11 9 Colombia 1 0 0 0 1 10 Hàn Quốc 2 0 0 0 2 11 Indonesia 3 0 0 3 6 12 Peru 2 0 0 0 2 13 Philippines 0 0 0 7 7 14 Thổ Nhĩ Kỳ 7 0 6 8 21 15 Thái Lan 5 0 0 2 7 16 Úc 7 2 0 0 9 17 Malaysia 5 0 0 0 5 18 Trung Quốc 0 0 0 1 1 19 EAEU 0 0 0 0 1 TỔNG 81 14 19 28 144 Nguồn: Cục PVTM, Bộ Công Thương Trong số các quốc gia “thường xuyên” áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại với Việt Nam, M nổi lên là thị trường khó t nh nhất. M dẫn đầu trong số các nước khởi kiện Viêt Nam nhiều nhất và c ng dẫn đầu trong số các nước có các biện pháp phi thuế quan nhiều nhất đối với Việt Nam cả song phương và đa phương. M kiện Việt Nam tới 27 vụ, trong đó chống phá giá tới 14 vụ. trợ cấp 6 vụ, đối kháng 4 vụ và tự vệ 2 vụ. (Bảng 2). Tuy nhiên, vượt qua nhiều khó khăn, trong những năm qua M vẫn là thị trường xuất khẩu lớn nhất của Việt Nam. Theo số liệu thống kê của Tổng cục Thống kê, 9 tháng đầu năm 2018, xuất khẩu của Việt Nam sang M đạt 34,9 tỷ USD, tăng 12,5%, cao hơn 2,9 % so với c ng kỳ năm 2017, bao gồm cả các mặt hàng xuất khẩu chủ lực của Việt Nam như điện thoại và linh kiện (tăng 46%); Giày dép (tăng 12,9%); Hàng dệt may (tăng 11,9%); ch riêng tháng 9/2018, kim ngạch 225
7. hàng hóa xuất đạt 20,50 tỷ USD, tăng 6,2% với c ng kỳ năm 2017. T nh tổng kim ngạch hàng hóa xuất khẩu giữa 2 nước trong 9 tháng năm 2018 đạt 178,91 tỷ USD, tăng 15,4% so với c ng kỳ năm 2017 (tăng 14,2% so với c ng kỳ năm 2017). Với mặt hàng cá basa (là mặt hàng bị M kiện và áp thuế chống phá giá t năm 2002 và đến nay cá basa xuất khẩu vào M vẫn phải chịu rà soát thuế chống phá giá đến lần thứ 14 (bảng 3)) nhưng trong những năm qua xuất khẩu cá basa sang M vẫn liên tục tăng. 4.1.2. Chuyển dịch cơ cấu hàng xuất khẩu, đa dạng hóa thị trường, đa dạng hóa sản phẩm để phân tán rủi ro và đáp ứng yêu cầu của các thị trường nước ngoài bị chia cắt bởi chủ nghĩa bảo hộ. Việc áp dụng các biện pháp bảo hộ thươg mại làm cho thị trường thế giới bị chia c t manh mún, hàng hóa ở những nơi có lợi thế sản xuất hơn sẽ khó đến được những nơi không có lợi thế sản xuất. Những nơi được bảo hộ sẽ phải san sẻ nguồn lực để sản xuất những mặt hàng không có lợi thế làm cho quy mô sản xuất manh mún, hiệu quả sản xuất thấp. Vì vậy, DN xuất khẩu sẽ phải chú trọng hơn trong việc cá biệt hóa sản phẩm xuất khẩu, đa dạng hóa thị trường. Bảng 3 cung cấp cơ cấu thị trường xuất khẩu của Việt Nam. Châu Á vẫn là thị trường truyền thống, chiếm tỷ trọng trên dưới 50% tổng kim ngạch xuất khẩu của Việt Na, trong đó Đông Á chiếm 30%, Đông Nam Á khoảng 10%. Trung Quốc, Nhật Bản và Hàn Quốc là các thị trường chính của hàng xuất khẩu Việt Nam ở Châu Á, với tỷ trọng lần lượt là 17%, 8% và 7%. M và EU là các thị trường lớn tiếp theo của hàng Việt Nam, với tỷ trọng gần 20% mỗi thị trường. Bảng 3. Cơ cấu thị trường hàng xuất khẩu chủ lực của Việt Nam Năm Năm Năm Năm Năm Năm Năm Năm Năm Tên nước 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Tổng giá trị 72,237 96,906 114,529 132,175 150,217 162,017 176,581 215,119 244,723 Châu Á 48% 51% 52% 51% 50% 49% 48% 52% 54% Đông Nam Á 14% 14% 15% 14% 13% 11% 10% 10% 10% Đông Á 30% 33% 32% 30% 29% 30% 32% 36% 37% Hàn Quốc 4% 5% 5% 5% 5% 6% 6% 7% 7% Hồng Kông 2% 2% 3% 3% 3% 4% 3% 4% 3% Nhật Bản 11% 11% 11% 10% 10% 9% 8% 8% 8% Trung Quốc 11% 12% 11% 10% 10% 11% 12% 16% 17% Trung Nam Á 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 3% Tây Á 2% 2% 3% 5% 5% 5% 4% 4% 3% EU 27 16% 17% 18% 18% 19% 19% 19% 14% 17% M 20% 17% 17% 18% 19% 21% 22% 13% 19% Ôxtrâylia 4% 3% 3% 3% 3% 2% 2% 2% 2% Nguồn: Bộ Công Thương 226
8. Bảng 3 cho thấy cơ cấu các nhóm hàng xuất khẩu chủ lực của Việt Nam t năm 2007 đến nay có xu hướng giảm tỷ trọng nhóm hàng nông lâm thủy sản (NLTS) và khoáng sản trong tăng dần tỷ trong của nhóm hàng công nghiệp chế biến (CNCB). Năm 2018, nhóm hàng CNCB chiếm 82,8%, nhóm hàng NLTS chiếm 10,9%, nhóm khoáng sản chiếm 1,9% cơ cấu hàng xuất khẩu của Việt Nam. Tỷ lệ này năm 2007 tương ứng là 43,6%, 20,4% và 19,5%. Đây là cơ cấu phù hợp với Chiến lược xuất nhập khẩu hàng hóa thời kỳ 2011 – 2020, theo đó cơ cấu mặt hàng xuất khẩu của Việt Nam cần được chuyển dịch theo định hướng tăng tỷ trọng hàng công nghiệp chế biến và giảm dần nhóm hàng nhiên liệu, khoáng sản. Bảng 4. Cơ cấu các mặt hàng xuất khẩu chủ lực của Việt Nam (%) Mặt hàng 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Nhóm hàng 20.4 20.4 21.5 17.9 20.4 18.3 15.0 14.7 12.7 12.5 12.1 10.9 NLTS Gạo 3.1 4.6 4.7 4.5 3.8 3.2 2.2 2.0 1.7 1.2 1.2 1.2 Thủy sản 7.7 7.3 7.4 6.9 6.3 5.3 5.1 5.2 4.1 4.0 3.9 3.6 Nhóm KS 19.5 18.9 15.2 11.3 11.6 10.0 7.3 6.0 3.0 2.0 2.2 1.9 Dầu thô 17.5 16.6 10.8 7.0 7.5 1.1 5.5 4.8 2.3 3.9 1.3 0.9 Xăng dầu 0.0 0.0 1.8 1.9 2.2 0.2 1.0 0.7 0.5 0.5 0.7 0.8 Nhóm hàng 43.6 42.9 51.9 60.4 60.4 64.3 72.6 73.5 78.9 80.3 81.1 82.8 CNCB Giày dép 8.2 7.5 7.1 7.1 6.8 6.3 6.4 6.9 7.4 7.4 6.8 6.7 Điện thoại 0.0 0.0 0.0 3.2 6.6 11.1 16.1 15.7 18.6 19.4 21.0 20.4 Máy tính 4.4 4.3 4.8 5.0 4.8 6.9 8.1 7.6 9.6 10.7 12.1 12.0 Dệt may 16.0 14.5 15.9 15.5 13.6 12.6 13.6 13.9 14.1 13.5 12.1 12.4 Nguồn: Bộ Công Thương 4.1.3. Rào cản thương mại khiến DN xuất khẩu Việt Nam ý thức hơn về việc đoàn kết, phát huy sức mạnh để vượt qua rào cản thương mại. Việt nam chủ động tích cực trong việc phòng ng a bị kiện thương mại t các nước khác và chủ động khiếu kiện các nước để bảo vệ quyền lợi cho nước mình. Ph a Việt Nam ngày càng nâng cao nhận thức về nguy cơ bị khiếu kiện tại các thị trường xuất khẩu và cơ chế vận hành của t ng loại tranh chấp, nhóm thị trường và loại mặt hàng thường bị kiện. DN c ng t nh đến khả năng bị kiện khi xây dựng chiến lược xuất khẩu để có kế hoạch chủ động phòng ng a và x l khi không phòng ng a được. Như vậy, DN sẽ có chiến lược phát triển lâu dài, vững ch c hơn trong tương lai. Thực tế là sản phẩm nào d có số lượng t hay nhiều c ng đều có khả năng bị kiện t cá tra, cá basa, tôm (có kim ngạch xuất khẩu nhiều), đến đinh ốc hay vòng xo n gáy sách vở (có kim ngạch xuất khẩu rất thấp). Vì vậy, việc DN sẵn sàng tâm thế trước rủi ro này là một hành động t ch cực. DN xuất khẩu Việt Nam đã có thức trong việc chuẩn bị sẵn sàng cho mọi tình huống tranh chấp thương mại xảy ra, đã chủ động nhập cuộc, không né tránh các vụ 227
9. tranh chấp thương mại và có biện pháp sẵn sàng đối phó d thời hạn khiếu kiện thường rất ng n với những yêu cầu về k thuật rất phức tạp. DN đã t ch cực, chủ động hơn trong quá trình điều tra để hạn chế tới mức thấp nhất những tổn thất do tranh chấp thương mại gây ra. Thêm vào đó, DN c ng chủ động phòng chống t xa thông qua việc thường xuyên theo dõi thị trường xem hàng hóa của mình vào thị trường đó có nguy cơ bị kiện thương mại, để t đó có những điều ch nh th ch hợp hay có những chuẩn bị khi đối phó với các tranh chấp thương mại. Một số DN c ng đã chủ động phối hợp, liên kết với các DN có c ng mặt hàng xuất khẩu để có chương trình, kế hoạch đối phó chung đối với các tranh chấp thương mại; s dụng chuyên gia tư vấn và luật sư trong những tình huống cần thiết; giữ liên hệ với các cơ quan quản l nhà nước về thương mại để các cơ quan này bảo vệ quyền lợi tốt hơn cho DN, kể cả việc đề nghị đàm phán các hiệp định có cam kết không áp dụng, hoặc hạn chế áp dụng các biện pháp tự vệ đối với hàng hóa, bày t quan điểm đối với các nước áp dụng rào cản phi thuế quan đối với hàng hóa Việt Nam, yêu cầu bồi thường quyền lợi thương mại khi nước khác áp dụng biện pháp tự vệ. Tuy các hành động này chưa phải là phổ biến, song thể hiện sự chuyển biến t ch cực trong nhận thức của DN. Thành công của Việt Nam trong vụ giải quyết tranh chấp đầu tiên của Việt Nam tại WTO (vụ kiện DS404) liên quan đến phương pháp quy về 0 khi t nh biên độ phá giá của M và việc xác định mức thuế suất toàn quốc đã củng cố tinh thần của Hiệp hội Chế biến và Xuất khẩu Thủy sản (VASEP) và Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), c ng như các nhà làm ch nh sách của Việt nam trên đấu trường WTO. 4.2. Tác động tiêu cực 4.2.1. Rào cản phi thuế quan khiến xuất khẩu của Việt Nam bị giảm sút hoặc không gia tăng như kỳ vọng Trong khi hàng rào thuế quan được dỡ b dần thì các nước lại gia tăng rào cản phi thuế quan, đặc biệt là hàng rào k thuật, các biện pháp vệ sinh dịch tễ, chống trợ cấp, chống phá giá và tự vệ. Các nước đặt ra rào cản k thuật rất kh t khe như vậy rõ ràng là thách thức lớn đối với xuất khẩu của Việt Nam. Trong khi thuế quan có mục tiêu chính sách và cách thức thực hiện tương rõ ràng và đơn giản, mục tiêu thực hiện của các NTM lại khá tr u tượng nên các nước (đặc biệt các nước phát triển, các nước có kinh nghiệm trong các vụ tranh chấp thương mại) có thể tận dụng để gây khó khăn cho việc xuất khẩu hàng hóa của Việt Nam. Bảng 5. Số lượng NTMs áp dụng đối với hàng xuất khẩu của Việt Nam Nhóm hàng xuất khẩu chủ lực TBT SPS PVTM Khác Nhóm nông sản 6281 12009 15 5758 Khoáng sản 2564 824 3 1384 Nhóm công nghiệp chế biến 36594 9968 192 16612 Dệt may 1359 532 18 921 Giày dép 572 125 2 546 Máy móc và thiết bị điện 5164 106 15 1050 Nguồn: Tổng hợp từ 228
10. Bảng 5 thống kê và phân loại các NTMs của thế giới đối với hàng xuất khẩu của Việt Nam. Hàng xuất khẩu của Việt Nam chịu tác động của 44408 NTMs, chiếm 72% của tổng số hơn 67780 NTM của thế giới; trong tổng số NTM của Việt Nam có 54% là các biện pháp TBT, 27% thuộc biện pháp SPS, 11% EXP, INSP, QC, PC mỗi loại 2% và CTPM 0,4%. Tỷ lệ này c ng tương tự với tỷ lệ số lượng NTM của thế giới, tuy tỷ lệ các biện pháp TBT và SPS của thế giới cân bằng hơn ở Việt Nam và số lượng TBT t hơn số lượng SPS, lần lượt là 40% và 41%. Tuy các số liệu về NTMs của UNCTAD ch mang tính tham khảo, có thể thấy một số đặc điểm sau: (i) NTM tập trung vào TBT của nhóm hàng công nghiệp chế biến và SPS của nhóm hàng nông sản; (ii) hàng xuất khẩu của Việt Nam còn ít chịu tác động của các biện pháp phòng vệ thương mại của thế giới; (iii) số lượng NTM đối với hàng xuất khẩu của Việt Nam hầu như không phụ thuộc vào các FTAs song phương mà theo tình hình chung của thế giới (số liệu NTM song phương và tất cả các nước là giống nhau). Thống kê cho thấy mỗi năm chúng ta thiệt hại hơn 14 triệu USD do hàng xuất khẩu bị trả lại. Vụ kiện chống phá giá cá basa xuất khẩu vào thị trường M kéo dài 17 năm (Bảng 3) với 14 lần rà soát thuế. Trong giai đoạn 2002-2007, Việt Nam liên tục bị áp mức thuế chống phá giá chung rất cao 63,88%, và áp mức thuế cho bị đơn tự nguyện ở mức 47,02% (giai đoạn 2002-2005), khiến xuất khẩu cá basa lao đao, giá cá giảm mạnh, nhiều hộ dân b nuôi cá ba- sa. Tuy những năm gần đây, xuất khẩu cá basa đã phục hồi trở lại, nhưng nhiều hộ dân vẫn không quay trở lại sản xuất do không còn vốn, do thiếu niềm tin vào thị trường, vào sự hỗ trợ của các bên liên quan như Hiệp hội chế biến và xuất khẩu thủy sản, ch nh quyền t nh, các DN xuất khẩu. 4.2.2. Việc tham gia giải quyết các vụ kiện thương mại do rào cản phi thuế quan tạo ra làm tăng chi phí xuất khẩu của DN. Các sản phẩm của Việt Nam bị điều tra PVTM khá đa dạng, tập trung nhiều ở các sản phẩm kim loại (thép, nhôm), nông thủy sản (tôm, cá tra) và sợi. Về thị trường khởi xướng điều tra, áp dụng biện pháp PVTM với hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam, đứng đầu là Hoa Kỳ với 27 vụ việc, tiếp theo là Thổ Nhĩ Kỳ với 20 vụ việc, Ấn Độ 17 vụ việc, EU với 14 vụ việc, Ca-na-đa 11 vụ việc, Úc 9 vụ việc; đặc biệt các nước thành viên ASEAN đã điều tra chúng ta 24 vụ việc, còn lại là một số thị trường khác. Một số biện pháp phòng vệ thương mại kéo dài hàng chục năm, kéo theo chi ph theo đuổi vụ việc tốn kém. Với thời gian kéo dài, thực tiễn các vụ kiện phòng vệ thương mại cho thấy, DN chịu nhiều chi phí và thiệt hại về thời gian. Ví dụ, ch tính thị trường Hoa Kỳ, vụ kiện cá tra, ba sa (năm 2002) tiêu tốn hơn 800.000 USD; vụ kiện tôm (năm 2003) tiêu tốn gần 3 triệu USD và vụ kiện giày m da (năm 2006) tại thị trường EU ước tính gần 4 triệu USD. Việc theo đuổi các vụ kiện thương mại trong thời gian dài làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự ổn định trong sản xuất, xuất khẩu của DN. Về lâu dài, DN khó có thể đưa ra một chiến lược xuất khẩu dài hạn. Trước m t, làm ảnh hưởng đến nguồn lực của DN, gia tăng chi ph , 229
11. bất ổn trong sản xuất, xuất khẩu. Ngay khi vụ việc PVTM được khởi xướng thì các DN xuất khẩu Việt Nam đã phải đối mặt với việc đảo lộn và thay đổi kế hoạch kinh doanh, đầu tư sản xuất, chiến lược mặt hàng của DN mình để đáp ứng với những thay đổi mới của thị trường xuất khẩu. Trong bối cảnh đó, việc chuyển sang thị trường xuất khẩu khác c ng sẽ gặp khó khăn hơn vì các khách hàng tại thị trường xuất khẩu mới có thể lợi dụng vụ việc điều tra phòng vệ thương mại để ép giá hoặc áp đặt những điều khoản, điều kiện không có lợi cho các DN xuất khẩu Việt Nam Thông thường một vụ việc điều tra thương mại thường kéo dài trung bình 12 tháng và có thể gia hạn tới 18 tháng, như sau đó DN còn phải đối phó với nhiều lần rà soát thuế và thời gian áp thuế tr ng phạt có thể kéo dài 5 năm, 10 năm, thậm ch đến 20 năm. Như vậy, chi ph và nguồn lực mà DN phải b ra để theo đuổi vụ việc như: (i) Chi phí dịch thuật tài liệu: WTO không có quy định về ngôn ngữ chung, b t buộc s dụng trong các vụ việc điều tra thương mại mà phụ thuộc vào quyền định đoạt của mỗi quốc gia. Các DN sẽ phải mất thời gian, chi ph để dịch các tài liệu mà cơ quan điều tra g i t ngôn ngữ gốc sang tiếng Việt và ngược lại. Thông thường các nước ưu tiên s dụng tiếng Anh hoặc ngôn ngữ của nước sở tại; (ii) Chi phí thuê luật sư tư vấn: thông thường để vụ việc đạt được hiệu quả, DN được khuyến nghị nên thuê luật sư tư vấn để hỗ trợ việc kháng kiện. Luật sư thường sẽ n m rõ quy định, thủ tục và thông lệ điều tra của nước nhập khẩu, cách thức thu thập số liệu theo yêu cầu của cơ quan điều tra, xây dựng lập luận phản biện Điều này hỗ trợ đáng kể đối với kết quả của vụ việc, góp phần giảm thiểu mức thuế hoặc giúp DN thoát kh i vụ việc mà không bị áp thuế. Tuy nhiên, chi ph này thường khá cao và chiếm phần lớn trong chi ph x l vụ việc của DN. Đặc biệt, đối với các DN v a và nh thì thường t khi dự tr sẵn một khoản kinh ph riêng dành cho các vụ việc khiến kiện thương mại; (iii) Các chi ph định t nh, chi ph đánh đổi của DN: khó có thể lượng hóa hết được, như chi ph tập trung x l vụ việc làm giảm hiệu suất hoạt động, việc DN nằm trong đối tượng bị điều tra có thể dẫn tới việc các đơn hàng của DN giảm sút do nhà nhập khẩu e ngại về khả năng DN bị áp thuế. Hiện nay, một số nước nước đang tăng cường áp dụng các biện pháp k thuật như tự khởi xướng điều tra, thay đổi phương pháp tính toán, thay đổi thông lệ điều tra để bảo hộ ở mức cao cho các ngành sản xuất trong nước, dẫn tới nhiều diễn biến khó lường. Đối với hàng hóa đã bị áp dụng thuế chống bán phá giá hoặc chống trợ cấp, thành viên áp dụng biện pháp có thể sẽ theo dõi xu hướng dịch chuyển sản xuất và thương mại sang các nước lân cận để ngăn chặn các hành vi lẩn tránh. T tháng 2 năm 2018, thép Việt Nam xuất khẩu có nguồn gốc Trung Quốc chịu mức thuế kỷ lục chống trợ cấp và chống bán phá giá là 522%, trong khi thép chống ăn mòn Việt Nam sản xuất t phôi thép Trung Quốc sẽ phải chịu mức thuế 238% vì cho rằng việc nhập khẩu các sản phẩm thép này là hành vi né tránh lệnh chống bán phá giá và chống trợ cấp của M (AD/CVD) áp dụng đối với thép CORE và thép cán nguội nhập khẩu t Trung Quốc. 230
12. 4.2.3. Sản phẩm xuất khẩu của Việt Nam có khả năng bị kiện ồ ạt theo hiệu ứng dây chuyền Số lượng rào cản phi thuế quan thực hiện trên toàn cầu hiện nay đã tăng gấp 2,5 lần so với năm 2010. Một dự báo khác đáng chú là các vụ kiện thương mại đối với Việt Nam tại các thị trường có truyền thống ưa chuộng s dụng biện pháp phòng vệ thương mại như EU, M có chiều hướng giảm đi hoặc giữ nguyên trong khi các tranh chấp thương mại như vậy có xu hướng gia tăng tại các nước đang phát triển như Brazil, Malaysia, Thái Lan, Ấn Độ, Ai Cập do xuất khẩu của Việt Nam có tốc độ tăng trưởng khá cao (khoảng 20%/năm), xếp hạng 39/260 nước xuất khẩu nhiều nhất thế giới; có tính tập trung cao về thị trường. Các chuỗi giá trị sản xuất toàn cầu đang ngày càng được mở rộng và liên kết nhiều quốc gia với nhau tác động đến các biện pháp phòng vệ thương mại. Vì thế, các vụ kiện về phòng vệ thương mại phát sinh những xu hướng mới như kiện chùm, kiện chống lẩn tránh thuế, kiện kép làm gia tăng số lượng các vụ kiện về phòng vệ thương mại. Sự phát triển mạnh mẽ của ngành thủy sản đã đưa Việt Nam trở thành nước đứng đầu thế giới về sản lượng cá tra; đứng thứ ba về sản lượng tôm. T nh đến nay, sản phẩm thủy sản nước ta đã có mặt tại 156 quốc gia và v ng lãnh thổ với thị trường ch nh là các nước thuộc Liên minh châu Âu (EU), M , Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc. Ðây c ng là l do mà mặt hàng này luôn đối mặt nhiều rào cản k thuật t các nước. Ở ba thị trường lớn EU, M , Nhật Bản thì Việt Nam là một trong ba nước đứng đầu về số vụ bị t chối nhập khẩu sản phẩm thủy sản. Ðó là chưa kể các vụ kiện chống bán phá giá, khởi đầu với mặt hàng cá tra, ba-sa và sau đó là mặt hàng tôm t ph a Bộ Thương mại M . Thực tế cho thấy, sản phẩm bị khởi kiện ngày càng đa dạng, trước đây ch mặt hàng có kim ngạch lớn như thủy sản, da giầy, nhưng nay, ngay cả những mặt hàng có kim ngạch ch vài chục triệu đô-la M (như lò xo, giường ngủ ) c ng phải đối mặt với các tranh chấp thương mại. Trong vụ kiện về mặt hàng túi nhựa PE, M đồng thời kiện cả chống bán phá giá và chống trợ cấp. Vụ việc này có nguy cơ trở thành một tiền lệ xấu đối với các hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam vào thị trường rộng lớn này. Điều đáng chú là, các tranh chấp thương mại tại các thị trường truyền thống như EU, M có chiều hướng giảm đi hoặc giữ nguyên thì chúng lại có xu hướng gia tăng tại các nước đang phát triển như Bra-xin, Ma-lai-xi-a, Thái Lan, Ấn Độ, Ai Cập do xuất khẩu của Việt Nam có tốc độ tăng trưởng khá cao (khoảng 20%/năm). Bên cạnh đó là hiện tượng phòng vệ thương mại quốc tế theo hiệu ứng “domino”, hiệu ứng cộng gộp (cộng thị phần hàng hóa của một nhóm nước xuất khẩu để khởi kiện) c ng đáng lo ngại. Đây là hình thức chiếm đa số trong các vụ tranh chấp thương mại với Việt Nam. L do khiến các vụ kiện phòng vệ thương mại đối với Việt Nam có thể tiếp tục gia tăng trong thời gian tới là phần lớn các đối tác thương mại vẫn xem Việt Nam là nền kinh tế phi thị trường (NME). Điều này thường dẫn đến kết quả là biên độ phá giá cao hơn, các bên tham gia vào quá trình điều tra phải b thêm nhiều công sức và chi ph . Gần đây, một số nước đặc biệt 231
13. là các nước phát triển đang cố g ng tạo ra những rào cản mới g n với môi trường và tiêu chuẩn lao động để hạn chế nhập khẩu. Trong tương lai, nhiều nước và khu vực sẽ tăng cường bổ sung, thay đổi rào cản phi thuế quan. Nghị viện châu Âu sẽ tăng cường rà soát ch nh sách của Ủy ban châu Âu (EC) liên quan tới phòng vệ thương mại. Ch nh phủ M yêu cầu các sản phẩm thủy, hải sản nhập khẩu vào nước này phải có nhãn chứng minh nguồn gốc, quá trình sản xuất, chế biến, phải có mã số DUNS (mã số nhận dạng DN duy nhất trên toàn cầu) và trao đổi dữ liệu điện t (EDI). Cho tới hết năm 2019 đã có trên 160 biện pháp phòng vệ thương mại được khởi xướng điều tra và áp dụng đối với hàng hóa của Việt Nam. Riêng trong năm 2019 có thể nói số lượng các vụ việc về phòng vệ thương mại, các vụ việc tranh chấp có liên quan tới hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam tăng nhanh và có thể nói là cao nhất trong số các năm t trước tới nay, gần 20 vụ việc bao gồm 16 vụ việc khởi xướng mới, các vụ việc rà soát, các vụ việc x l tranh chấp tại WTO. Dự báo tình hình điều tra các vụ việc phòng vệ thương mại trong năm 2020 sẽ diễn biến phức tạp và có nguy cơ gia tăng, ảnh hưởng đến các DN xuất khẩu. (i) Phạm vi sản phẩm có thể không bị giới hạn mà mở rộng ra nhiều sản phẩm c ng 01 vụ việc; (ii) Phạm vi các nước/v ng lãnh thổ bị ảnh hưởng có thể bị mở rộng trong c ng 01 vụ việc; (iii) Tăng cường s dụng các biện pháp phi truyền thống, biện pháp mang t nh bảo hộ khác ngoài PVTM; (iv) Thay đổi trong cách thức, phương pháp điều tra vụ việc PVTM theo hướng khó khăn, phức tạp hơn. Tóm lại, thách thức với xuất khẩu của Việt còn rất lớn khi mà Việt Nam chưa giành được thế chủ động trong xuất khẩu hàng hóa cả về thị trường, sản phẩm, công nghệ sản xuất Trước m t, Việt Nam cần tận dụng các FTAs mà Việt Nam đã rất t ch cực k kết với các nước và v ng lãnh thổ trên thế giới để có được vị thế tốt hơn so với các nước không được bảo vệ bằng các FTAs. Đồng thời, các bộ, ban, ngành của chính phủ cần khẩn trương triển khai một cách đồng bộ để thực thi các hiệp định và hỗ trợ DN khai thác lợi ích mà các FTAs mang lại. Bước tiếp theo phải tìm cách thoát kh i thế bị động trong xuất khẩu bằng cách đi t t, đón đầu công nghệ, quy trình sản xuất, phân phối hàng xuất khẩu. Tiến đến tạo ra xu hướng cho xuất khẩu hàng hóa. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Báo cáo về tình hình áp dụng phòng vệ thương mại đối với Việt Nam 2019. Cục Phòng vệ thương mại-Bộ Công Thương 2. 232