Chiến lược và khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam

Nội dung text: Chiến lược và khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam

1. CHIẾN LƯỢC VÀ KHUNG Public Disclosure Authorized ĐẤU T HẦU CẠN H TRANH DỰ ÁN Đ IỆN MẶT T RỜI Ở V IỆT N A M Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | A
2. Báo cáo được Ngân hàng Thế giới nghiên cứu và chuẩn bị với đóng góp của các tư vấn Pricewaterhouse- Coopers (PWC) và Baker McKenzie. Nhiệm vụ này do Chương trình Hỗ trợ Quản lý ngành Năng lượng (ESMAP) tài trợ, đây là chương trình được hỗ trợ từ quỹ tín thác nhiều nhà tài trợ do Ngân hàng Thế giới và Quỹ hạ tầng toàn cầu (GIF) quản lý. Các tác giả: Nhóm Ngân hàng Thế giới (Sabine Cornieti và Trần Hồng Kỳ với hỗ trợ của Agnes Chew, Franz Gerner, Rahul Kitchlu, Bhanu Mehrotra, Cam Thi Kim Nguyen và Edwin Hin Lung Yuen), đóng góp của PWC (Raamkumar M Ragu, Rahul Raizada, Glenn Hughes, Kameswara Rao, Nikhil Abraham, Trần Nhật Bách, Abhinav Goyal) và Baker McKenzie (Đặng Chi Liêu và Nguyễn Thanh Hải). Góp ý kiến: Arnaud Braud, Claire Nicolas và Nadia Taobane (Ngân hàng Thế giới) Biên tập: Stephen Spector và Steven Kennedy Thiết kế: Debra Naylor © 2019 Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Quốc tế/Ngân hàng Thế giới 1818 H Street NW | Washington DC 20433 202-473-1000 | www.worldbank.org Báo cáo này là sản phẩm của các cán bộ thuộc Ngân hàng Thế giới với đóng góp của các đối tác bên ngoài. Các kết quả tìm hiểu, giải thích và kết luận đưa ra trong báo cáo này không phản ánh quan điểm chính thức của Ngân hàng Thế giới, Ban Giám đốc điều hành Ngân hàng Thế giới hoặc các chính phủ mà họ đại diện. Ngân hàng Thế giới không đảm bảo tính chính xác của các dữ liệu trong báo cáo này. Các đường biên giới, màu sắc, tên gọi và các thông tin khác biểu hiện trên các bản đồ trong báo cáo này không hàm ý bất kỳ đánh giá nào của Ngân hàng Thế giới về vị thế pháp lý của bất kỳ vùng lãnh thổ nào và cũng không thể hiện bất kỳ sự ủng hộ hay chấp nhận nào của Ngân hàng Thế giới về các đường biên giới đó. Quyền và Quyền hạn Các tài liệu trong báo cáo này đều có bản quyền. Do Ngân hàng Thế giới khuyến khích phổ biến kiến thức của mình, có thể sao chép toàn bộ hoặc một phần báo cáo này cho các mục đích phi thương mại miễn là có nêu ghi nhận đầy đủ cho báo cáo này. Tất cả các câu hỏi liên quan đến bản quyền và giấy phép xin gửi về Văn phòng Vụ xuất bản, Ngân hàng Thế giới, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2625; pubrights@worldbank.org. ESMAP và GIF đánh giá cao việc gửi bản sao hoặc đường dẫn đến bất kỳ ấn phẩm nào sử dụng ấn phẩm này làm nguồn, tới ESMAP Manager/GIF Manager, Ngân hàng Thế giới, 1818 H Street NW, Washington, DC, 20433 USA; esmap@worldbank.org/managementunit@globalinfrafacility.org. Tất cả các hình ảnh vẫn luôn là tài sản hoàn toàn thuộc về nguồn của chúng và không được sử dụng cho bất kỳ mục đích nào mà không có sự cho phép bằng văn bản từ nguồn đó. Ghi công Đề nghị ghi nguồn báo cáo như sau: “Ngân hàng Thế giới. 2019. Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam. Washington, DC: Ngân hàng Thế giới.
3. CHIẾN LƯỢC VÀ KHUNG ĐẤU T HẦU CẠN H TRANH DỰ ÁN Đ IỆN MẶT T RỜI Ở V IỆT N A M
4. MỤC LỤC Báo cáo tóm tắt 5 1. Giới thiệu 9 2. Mục tiêu và mốc thời gian triển khai điện mặt trời 11 3. Khung pháp lý 13 3.1 Đánh giá các khả năng của khung pháp lý 13 3.1.1 MOIT xây dựng hướng dẫn chi tiết hơn về thủ tục đấu thầu 13 3.1.2 Luật đầu tư 13 3.1.3 Khung pháp lý đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp hàng hóa và dịch vụ 13 3.1.4 Khung pháp lý về đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư cho các dự án có sử dụng đất 14 3.1.5 Luật đối tác công tư (PPP) 14 3.2 Các khuyến nghị pháp lý 14 4. Phương án triển khai 16 4.1 Đấu thầu cạnh tranh tại trạm biến áp 17 4.1.1 Mô tả mô hình đấu thầu 17 4.1.2 Các bước chính của phương án đấu thầu tại trạm biến áp 17 4.1.3 Khía cạnh kỹ thuật 18 4.1.4 Giấy phép 18 4.2 Đấu thầu cạnh tranh công viên điện mặt trời 18 4.2.1 Mô tả mô hình đấu thầu 18 4.2.2 Các bước chính của phương án công viên điện mặt trời 19 4.2.3 Giấy phép 20 5. Vai trò và trách nhiệm 21 5.1 Vai trò và trách nhiệm của các bên trong phương án tại trạm biến áp 21 5.2 Vai trò và trách nhiệm của các bên trong phương án công viên điện mặt trời 21 6. Khung đấu thầu 22 6.1 Cơ chế đấu thầu 22 6.2 Khung mua sắm 23 6.3 Khung hợp đồng 23 7. Chiến lược lợi ích kinh tế xã hội 24 8. Kết luận 27 Phụ lục 1. Chương trình cải cách ngành điện Việt Nam 31 Phụ lục 2. Kết quả phân tích không gian địa lý 34 Phụ lục 3. Phân tích chuỗi cung ứng điện mặt trời 38 Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 3
5. 4 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
6. BÁO CÁO TÓM TẮT THÔNG TIN CHUNG án có ngày vận hành thương mại (COD) chậm nhất vào cuối năm 2020. Đến giữa năm 2019 đã có khoảng 4,5 GW dự án điện Nguồn điện mặt trời là một phương án ngày càng trở nên hấp mặt trời được triển khai theo FIT, đáp ứng mục tiêu điện mặt trời dẫn đối với Việt Nam nhờ chi phí đã giảm xuống trong thời gian năm 2025 vào năm 2019. gần đây, thời gian xây dựng nhanh và đóng góp của điện mặt trời giúp đảm bảo an ninh năng lượng và duy trì môi trường Chính phủ Việt Nam hiện nay đang sửa đổi các mục tiêu điện bền vững. mặt trời trong Quy hoạch phát triển điện lực 8 cho giai đoạn 2021-2030 (PDP 8). Mục tiêu điện mặt trời đang thảo luận hiện Tháng 3 năm 2016, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết nay là 18 GW đến năm 2030. PDP 8 dự kiến sẽ hoàn thành và định số 428/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch phát triển điện lực công bố vào đầu năm 2020. quốc gia VII sửa đổi (PDP 7 sửa đổi) theo đề xuất của Bộ Công Thương (MOIT) cho giai đoạn 2016-2020, tầm nhìn đến năm 2030. Theo Quy hoạch, tổng công suất đặt năm 2020 là 60 GW, CHƯƠNG TRÌNH ĐẤU THẦU CẠNH TRANH ĐIỆN MẶT TRỜI 96 GW vào năm 2025 và 130 GW vào năm 2030. Tổng công CHO VIỆT NAM suất đặt hiện nay vào khoảng 47 GW. Do đó, mục tiêu 60 GW vào năm 2020 chắc chắn không đạt được – nguyên nhân chủ Nhằm mục tiêu mở rộng quy mô nguồn điện mặt trời một cách yếu là do tăng trưởng nhu cầu điện thấp hơn dự kiến dẫn tới nhu bền vững và chi phí hợp lý, Chính phủ Việt Nam có kế hoạch cầu tăng công suất lắp đặt cũng giảm xuống. chuyển từ FIT sang cơ chế đấu thầu cạnh tranh. Với hỗ trợ của Ngân hàng Thế giới, Chính phủ đang thiết kế một chương trình PDP 7 sửa đổi đã chú trọng hơn vào phát triển năng lượng tái tạo dựa trên chiến lược hiện có được xây dựng từ đóng góp đầu vào và đặt ra một chiến lược đầy tham vọng để phát triển nguồn điện của các bộ ngành, khu vực tư nhân và các đối tác phát triển. từ năng lượng này. Quy hoạch đặt mục tiêu nguồn điện từ năng Chiến lược này trình bày các khuyến nghị cho Chính phủ Việt lượng tái tạo chiếm 6,5% tổng công suất đặt (không bao gồm Nam với mục đích vạch ra một lộ trình phát triển chương trình thủy điện lớn) vào năm 2020 và 10,7% vào năm 2030. Mục tiêu điện mặt trời bền vững. công suất điện mặt trời (PV) đề ra trong quy hoạch là 850 MW vào năm 2020, 4 GW vào năm 2025 và 12 GW vào năm 2030. Trong chiến lược được thiết kế cẩn thận này, Chính phủ cần có quyết định ở những khía cạnh chính sau: (i) vai trò và trách Để hỗ trợ phát triển điện mặt trời, tháng 4 năm 2017, Chính phủ nhiệm của các bên, bao gồm cả nhà nước và tư nhân, (ii) liệu Việt Nam đã ban hành Quyết định số 11/2017/QĐ-TTg đưa có cần phải thay đổi cơ sở pháp lý và các quy định hiện hành ra chính sách biểu giá điện năng lượng tái tạo ưu đãi hòa lưới không, (iii) loại phương án triển khai phù hợp nhất với điều kiện (Feed-in-tariff (FIT)). Chính sách FIT đã hết hiệu lực vào tháng của Việt Nam và (iv) chính phủ sẽ tiếp nhận những rủi ro nào 6 năm 2019. Chính sách đã đưa ra điều kiện để các đơn vị sản và cung cấp cho IPP các công cụ nào để giảm thiểu rủi ro. Làm xuất điện độc lập (IPP) đăng ký áp dụng FIT. Giá điện mặt trời rõ những điểm này trước khi lựa chọn IPP sẽ giúp đẩy nhanh theo FIT là 2.086 đồng/kWh (ấn định ở mức 0,0935USD/kWh) quá trình lựa chọn IPP, giảm nguy cơ thất bại khi đấu thầu và cho các hợp đồng mua bán điện (PPA) có thời hạn 20 năm. Hiện mang lại một tầm nhìn dài hạn để triển khai các dự án điện mặt nay Chính phủ đang thảo luận giá FIT lần hai (FIT 2) cho các dự trời. Nhìn từ góc độ IPP, chính phủ có chiến lược rõ ràng sẽ giúp Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 5
7. giảm thiểu rủi ro mà các IPP nhận thức được gồm khung pháp Thủ tướng Chính phủ cần ban hành Quyết định để hướng lý yếu hoặc không đầy đủ, quy trình lựa chọn không rõ ràng và dẫn trên hai khía cạnh. Thứ nhất, hợp tác giữa MOIT, Tập các lo ngại phát triển dự án khác. đoàn điện lực Việt Nam (EVN) và chính quyền địa phương (ỦY ban Nhân dân tỉnh - PPC) và Sở Kế hoạch và Đầu tư (DPI) Dưới đây là những điểm chính của chiến lược: về quy trình đấu thầu, cụ thể là các tiêu chí và thủ tục sử dụng trong quá trình đánh giá và lựa chọn nhà thầu. Vai trò và trách • Mục tiêu và các mốc thời gian triển khai điện mặt trời. Để nhiệm của từng cơ quan cần được quy định rõ. Thứ hai, về báo hiệu cho các nhà đầu tư tư nhân biết Việt Nam là một nơi phương án triển khai được lựa chọn và khung đấu thầu cấp đầu tư tiềm năng dài hạn trong thị trường điện mặt trời toàn cao (như: cơ chế thanh toán, cơ cấu giá điện, thời hạn PPA và cầu, điều quan trọng là phải có các mục tiêu triển khai điện hỗ trợ tiềm năng của chính phủ). mặt trời trong trung hạn với các mốc thời gian rõ ràng. Do Để đảm bảo đưa các dự án này vào PDP không tạo ra nút PDP 8 chưa hoàn thành nên báo cáo này giả định mục tiêu thắt cổ chai, Chính phủ cần có cơ chế linh hoạt để phân bổ điện mặt trời được điều chỉnh 18 GW vào năm 2030. Do 18 dự án trong PDP. Giải pháp tối ưu là không phân bổ công suất GW chưa phải là mục tiêu chính thức nên số liệu này chỉ dùng điện mặt trời trong PDP, tức là không phân bổ trước một công cho mục đích minh họa. suất điện mặt trời nào đó cho một dự án cụ thể, thay vào Hiện nay đã có khoảng 4,5 GW điện mặt trời được xây đó cần đề cập là đó là công suất dành cho IPP/dự án thắng dựng theo FIT 1, chính sách này đã hết hiệu lực vào tháng 6 thầu thông qua lựa chọn cạnh tranh. Hình thức linh hoạt này năm 2019. Dựa vào các dự án mới sắp hòa lưới và thông báo là khá phổ biến. Với việc chuyển từ nguồn điện sở hữu nhà về nội dung FIT 2, dự kiến có thêm khoảng 1,5G sẽ được phát nước sang sở hữu tư nhân, Chính phủ thiết lập cơ cấu tối ưu triển theo FIT 2 vào cuối năm 2020. Tổng cộng có khoảng 6 thông qua quy trình quy hoạch dựa trên bằng chứng ngày GW dự án điện mặt trời được xây dựng theo chính sách FIT. càng đóng vai trò quan trọng. Chính phủ cần quyết định cơ Do đó, dự kiến khoảng 12 GW sẽ được xây dựng theo đấu cấu năng lượng trung hạn trong PDP 8 và lựa chọn nhà đầu thầu cạnh tranh đến năm 2030. tư dựa vào xác định thời điểm tối ưu đưa các nhà máy điện Việt Nam có thể thí điểm đấu thầu cạnh tranh vào năm hòa lưới. 2020/2021 thông qua ba phương án khác nhau với tổng công suất 1,2 GW: (i) 500 MW đấu thầu cạnh tranh theo mô • Phương án triển khai. Sau khi xem xét kỹ lưỡng các phương hình trạm biến áp, (ii) 200 MW công viên điện mặt trời nổi và án cạnh tranh khác nhau được thế giới sử dụng và những (iii) 500 MW công viên điện mặt trời mặt đất. Sau giai đoạn thách thức chính Việt Nam đang đối mặt, khuyến nghị triển thí điểm, cần đấu thầu khoảng 1-2 GW mỗi năm cho cả hai khai theo hai phương án, đó là (i) đấu thầu cạnh tranh tại trạm phương án đấu thầu tại trạm biến áp và công viên điện mặt biến áp và (ii) đấu thầu cạnh tranh công viên điện mặt trời (nổi trời (được trình bày thêm trong Phần 2 về mốc thời gian và và mặt đất). Phần 4 về các phương án triển khai). Kinh nghiệm quốc tế Mục đích của các phương án này là giúp Việt Nam giải cho thấy nên triển khai đấu thầu theo định kỳ, chẳng hạn như quyết những hạn chế chính về khả năng sẵn sàng của lưới cứ sau 12 hoặc 18 tháng, theo công suất đề ra trong PDP 8. điện, rủi ro hạn chế và quy trình giao đất phức tạp. Cả hai phương án đều nhằm mục đích giảm bớt các rủi ro phát triển • Khung pháp lý. Các quy định hiện hành của Việt Nam không mà IPP nhận thức được, nhờ đó giảm được phí bảo hiểm rủi đưa ra cụ thể một khung toàn diện nào để lựa chọn cạnh ro trong chi phí vốn. Kết quả chính là giá điện trong PPA do tranh các IPP trong thị trường điện Việt Nam. Do đó, Chính các bên phát triển dự án đề xuất dự kiến sẽ giảm xuống so phủ cần có thêm hướng dẫn pháp lý cho pháp luật hiện hành. với phương án đấu thầu cạnh tranh không biết trước địa điểm. Tuy nhiên, do lựa chọn IPP theo đấu thầu cạnh tranh trong thị Nếu đấu thầu cạnh tranh tại trạm biến áp, điều quan trọng trường điện về mặt kỹ thuật có thể dựa vào nhiều luật khác phải đảm bảo khi chọn các trạm biến áp là cần phối hợp với nhau như Luật đối tác công tư (PPP), Luật đầu tư và Luật đấu các tỉnh hoàn thành sàng lọc các ràng buộc về môi trường và thầu, hoặc theo khung của MOIT, cần quyết định quy trình lựa xã hội. Các IPP được tự chọn mặt bằng và tuân thủ các quy chọn cạnh tranh dựa vào luật/quy định nào. định của nhà nước về xã hội và môi trường. Dựa trên đánh giá pháp lý toàn diện và thảo luận rộng rãi Nếu đấu thầu cạnh tranh theo phương án công viên điện với các Bộ Kế hoạch và Đầu tư (MPI), MOIT và các Bộ ngành mặt trời, chính phủ lựa chọn mặt bằng và thực hiện công việc khác, khuyến nghị sử dụng Luật đầu tư. Đấu thầu cạnh tranh này với các tỉnh để đảm bảo tác động tối thiểu đến môi trường theo Luật đầu tư giúp đảm bảo phối hợp giữa quy hoạch tổng và xã hội. thể nguồn điện quốc gia với kế hoạch đầu tư của tỉnh, gắn việc lựa chọn IPP với cấp giấy phép. Tuy nhiên, thực hiện điều • Vai trò và trách nhiệm. Các cơ quan nhà nước chủ chốt tham này đòi hỏi phải phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan ở trung gia vào lựa chọn đấu thầu cạnh tranh IPP bao gồm MOIT, ương và cấp tỉnh. MPI, EVN và các PPC có dự án. Vai trò và trách nhiệm chính của các cơ quan này được nêu trong bảng ES.1 dưới đây: 6 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
8. BẢNG ES.1 Vai trò và trách nhiệm VAI TRÒ TRÁCH NHIỆM (CÁC) BÊN LIÊN QUAN Ban đấu thầu Ban này sẽ (i) cùng với cố vấn giao dịch lập khung đấu thầu MOIT và/hoặc EVN chủ trì quá trình này với và tài liệu mời thầu; và (ii) mời thầu, thực hiện và kết thúc quá hỗ trợ của EVN/MOIT và của PPC nơi có trạm trình lựa chọn IPP. biến áp/công viên điện mặt trời. Các PPC phải tham gia đầy đủ vì sau quá trình lựa chọn là phê duyệt Giấy phép đầu tư (trực tiếp hoặc gián tiếp tùy thuộc vào quy trình đấu thầu dựa vào luật nào). Bên ký PPA Bên ký PPA sẽ ký PPA với IPP và thanh toán cho lượng điện EVN (nhưng cũng có thể thay đổi sau khi có thị năng do IPP cung cấp theo mức giá xác định trong đấu thầu trường điện đầy đủ – xem Phụ lục 1). cạnh tranh. Lựa chọn trạm biến áp/lộ ra Lựa chọn trạm biến áp/lộ ra cần thực hiện trong một nghiên EVN/NPT/PCs với hỗ trợ của PPC và MOIT và công suất cứu kỹ thuật rộng hơn về lưới điện để đảm bảo những ràng buộc tối thiểu khi tích hợp NLTT và mặt bằng để đảm bảo xung quanh trạm có đủ mặt bằng phù hợp. Lựa chọn mặt bằng cho Lựa chọn mặt bằng cần phù hợp với Quy hoạch đất đai của PCC với hỗ trợ của MOIT và EVN công viên điện mặt trời tỉnh với mục tiêu giảm thiểu tác động môi trường và xã hội. Giải phóng mặt bằng cho Người dân trong khu vực giải phóng mặt bằng được bồi PPC hoặc EVN công viên điện mặt trời thường và cơ quan liên quan được trao đầy đủ quyền sở hữu Cơ quan quản lý công viên Phát triển kỹ thuật, huy động tài chính và xây dựng hạ tầng Cơ quan nhà nước (PPC hoặc EVN) điện mặt trời (hàng rào và đường dây truyền tải) và Vận hành và Bảo dưỡng (O&M) Chủ nhà máy điện Chủ nhà máy điện chịu trách nhiệm (i) tài trợ, xây dựng và IPP được lựa chọn trong đấu thầu cạnh tranh vận hành nhà máy điện mặt trời (trong trường hợp đấu thầu tại trạm biến áp; (ii) xác định mặt bằng; và (iii) bồi thường tái định cư. • Khung đấu thầu. Khung đấu thầu cung cấp khuôn khổ mua – Cơ chế phát hiện giá lặp lại. Quy trình đấu thầu lặp lại sắm toàn bộ chương trình điện mặt trời. Khung này bao gồm thường được thực hiện thời gian thực qua internet giúp (i) các vấn đề cụ thể về mua sắm và (ii) các vấn đề cụ thể về giảm đáng kể về giá mà thường không thực hiện được hợp đồng. Cụ thể, khung này gồm các chi tiết về các cơ chế khi đấu thầu tĩnh trên giấy. Tuy nhiên, hệ thống này yêu đấu thầu, khung mua sắm và các thỏa thuận hợp đồng, đây cầu mức độ trưởng thành của thị trường, chuẩn bị và sẽ là cơ sở cho hợp đồng giữa chính phủ và IPP thắng thầu. cạnh tranh nếu nó mang lại kết quả tích cực. Do đó, đối Mỗi nhân tố trong đó góp phần vào chương trình đấu thầu với đấu thầu thí điểm ban đầu, khuyến nghị dùng hồ sơ bền vững và có thể mở rộng thông qua cân bằng chia sẻ rủi dự thầu tài chính trong phong bì được niêm phong. ro giữa các bên liên quan trong quá trình đấu thầu và trong – Lựa chọn đơn vị thắng thầu. Do trọng tâm hiện nay suốt vòng đời của tài sản. của Chính phủ đối với lĩnh vực điện mặt trời là thu hút Các khuyến nghị chính trong khung đấu thầu cấp cao là: công nghệ và nguồn vốn quốc tế có chi phí thấp nhất, khuyến nghị chọn đơn vị thắng thầu dựa trên giá nộp a. Cơ chế đấu thầu thầu thấp nhất. – Quy trình đấu thầu. Khuyến nghị áp dụng quy trình hai túi hồ sơ Yêu cầu năng lực (RFQ)/Yêu cầu đề xuất b. Khung mua sắm (RFP) đối với đấu thầu cạnh tranh điện mặt trời thí – Cơ chế thanh toán. Khuyến nghị thanh toán dựa vào điểm tại Việt Nam. điện năng, tức là lượng điện đo đếm ròng do dự án điện – Tiêu chí năng lực. Để đảm bảo sự tham gia của các mặt trời bán ra tính bằng MWh/kWh theo giá điện do IPP đã được chứng minh trong quá trình đấu thầu, quá IPP chào trong hồ sơ dự thầu thay vì cơ chế thanh toán trình đấu thầu sẽ kiểm tra các IPP về cả năng lực kỹ dựa vào MW. thuật và năng lực tài chính. Năng lực kỹ thuật bao gồm – Cơ cấu giá điện. Trong ngắn hạn, cơ cấu giá điện có kinh nghiệm của IPP trong phát triển/xây dựng các dự thể liên kết hoàn toàn với đồng USD và lạm phát. Mục án có công suất tương tự. Năng lực tài chính kiểm tra tiêu trung hạn chỉ nên liên kết một phần với USD hoặc khả năng của IPP trong huy động tài chính và vốn chủ thanh toán hoàn toàn bằng đồng Việt Nam, tùy thuộc sở hữu dài hạn. Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 7
9. vào tình hình thị trường cho vay trong nước tại thời mình trong thị trường điện mặt trời toàn cầu. Điều này phụ điểm đấu thầu. thuộc trở lại vào việc Việt Nam duy trì được sức hấp dẫn – Giá trần. Đối với đấu thầu cạnh tranh thí điểm, có thể của mình đối với các hãng sản xuất tấm năng lượng mặt dùng FIT làm giá trần để đảm bảo giá chào thầu cạnh trời trên thế giới. tranh thấp hơn giá FIT hiện tại. Theo kết quả phân tích chuỗi cung cấp, chương trình điện c. Khung hợp đồng mặt trời mới này có thể là chất xúc tác cho lợi ích kinh tế-xã hội và có thể được hỗ trợ theo những cách sau đây. – Thời hạn PPA. Tính tới tuổi thọ tài sản của các nhà máy điện mặt trời và do các nhà máy này cần nhiều a. Cung cấp tầm nhìn trong nước và quốc tế. Để hỗ trợ phát chi phí vốn (CAPEX), khuyến nghị sử dụng PPA 25 năm triển ngành ở trong nước, Chính phủ có thể (i) thông báo cho các dự án trong phương án đấu thầu cho thị trường các điểm chính của chương trình trong đó – Thu xếp bao tiêu. Khuyến nghị trong PPA cần có điều có các mục tiêu phát triển ngành và địa phương, và (ii) khoản cho phần sản xuất điện vượt quá số giờ đã nêu. đưa các nhà cung cấp trong nước vào chuỗi giá trị điện Trong kịch bản đấu thầu cạnh tranh, giảm rủi ro hạn mặt trời để họ có thể nhận diện được các cơ hội phù hợp, chế này cho các dự án điện mặt trời giúp giảm giá điện từ đó họ có thể tự định vị khi cần. mà các đơn vị phát triển sẽ chào trong hồ sơ dự thầu b. Tạo điều kiện đánh giá các cơ hội trong nước. Chính phủ của mình. có thể tiến hành các nghiên cứu bổ sung để đánh giá – Thay đổi luật. Tính tới các yếu tố làm thay đổi quy định tiềm năng của thị trường trong nước trong chuỗi giá trị tại Việt Nam như đưa vào triển khai Thị trường điện điện mặt trời và chia sẻ các nghiên cứu đó với các ứng bán buôn Việt Nam (VWEM), khuyến nghị các IPP phải thầu đã được sơ tuyển để tạo điều kiện cho các ứng thầu được bảo vệ trước những thay đổi luật thông qua thư khảo sát các cơ hội trong nước để tìm kiếm đối tác/ký hỗ trợ của Chính phủ Việt Nam. kết hợp đồng phụ. – Chấm dứt và Trọng tài. Khuyến nghị trong PPA phải có c. Nâng cao vị thế của các đơn vị trong nước tham gia và tạo các điều khoản về chấm dứt do sự kiện vỡ nợ của bên ra việc làm tại chỗ trong chuỗi giá trị. Chính phủ có thể lập bán và bên mua cùng với cơ chế bồi thường chấm dứt bản đồ các đơn vị trong nước tham gia cũng như các kỹ tương ứng và điều khoản về trọng tài quốc tế. năng của họ, sau đó nhận diện các cách thức các bên có thể lấp đầy khoảng trống trong chuỗi giá trị điện mặt trời. • Chiến lược lợi ích kinh tế xã hội. Theo phân tích chuỗi cung cấp thực hiện năm 2018 như Khi phát triển các công viên điện mặt trời, Chính phủ có thể được trình bày trong Phụ lục 3, mục tiêu 12 GW điện mặt nhấn mạnh việc đảm bảo cho người dân sinh sống quanh trời trong PDP 7 sửa đổi dự kiến mỗi năm sẽ tạo ra 25.000 công viên trở thành người hưởng lợi trực tiếp từ cơ sở hạ việc làm toàn thời gian trong phát triển dự án, dịch vụ và tầng. Lợi ích này có được từ khoản phí thu hàng năm từ vận hành và bảo trì (O&M) trong giai đoạn đến năm 2030. công viên điện mặt trời có thể sử dụng cho các dự án phát Việc làm liên quan đến phát triển điện mặt trời ở Việt Nam triển hay yêu cầu bắt buộc tuyển dụng hoặc đào tạo cho được tạo ra từ (i) phát triển và vận hành các nhà máy điện các nhân viên địa phương. Thực hiện nghiên cứu kinh tế xã mặt trời và (ii) sản xuất thiết bị. Danh mục đầu tiên bao gồm hội để đánh giá nhu cầu của cộng đồng địa phương sẽ giúp các việc làm trong phát triển, thiết kế, xây dựng và vận hành phối hợp với tất cả các bên liên quan thiết kế các chương các nhà máy điện mặt trời. Việc làm tạo ra trong ngành sản trình phù hợp đáp ứng những nhu cầu này trong phạm vi có xuất dự kiến sẽ đạt gần 20.000 việc làm toàn thời gian vào thể. Cũng có thể thúc đẩy lồng ghép giới trong các chương năm 2030. Hầu hết các việc làm này được định hướng xuất trình này. khẩu và phụ thuộc vào Việt Nam duy trì thị phần hiện tại của 8 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
10. 1 GIỚI THIỆU Trong Quy hoạch phát triển điện lực 7 sửa đổi (PDP 7 sửa đổi) a. Thiếu quy hoạch tập trung gây ra hạn chế về giải tỏa công ban hành năm 2016, Chính phủ Việt Nam đặt mục tiêu 12 suất và hạn chế phát điện. Giữa PDP 7 sửa đổi và Quy gigawatt (GW) công suất điện mặt trời. Chính phủ cũng đề ra hoạch phát triển điện mặt trời của MOIT không có mối liên các mục tiêu trung gian 850 megawatt (MW) điện mặt trời vào kết rõ ràng. Quy hoạch phát triển điện mặt trời có công suất năm 2020 và 4 GW vào năm 2025. Tuy nhiên, vào giữa năm điện mặt trời cao hơn nhiều so với đề xuất trong PDP 7 sửa 2019, Việt Nam đã đạt được mục tiêu của năm 2025 với công đổi. Quy hoạch truyền tải cũng không được phối hợp với suất đặt hơn 4,5 GW. Chính phủ hiện nay đang tính tới mục tiêu công suất nêu trong Quy hoạch phát triển điện mặt trời dẫn cao hơn trong Quy hoạch phát triển điện lực 8 (PDP 8) từ 12 lên đến hạn chế hơn nữa về tích hợp năng lượng tái tạo (VRE). 18 GW. Mức gia tăng này chủ yếu xuất phát từ thực tế là trong Thêm vào đó, theo cơ chế FIT, các đơn vị sản xuất điện độc bối cảnh cụ thể, nguồn điện mặt trời (PV) có thể là nguồn phát lập (IPP) quyết định vị trí đặt các dự án điện mặt trời và lập điện có chi phí thấp nhất ở Việt Nam. Dự kiến PDP 8 cho giai nghiên cứu tích hợp lưới điện được Tập đoàn Điện lực Việt đoạn 2020 – 2030 sẽ được công bố vào năm 2020. Nam (EVN) phê duyệt. Vì vậy, do EVN không biết dự án nào sẽ COD, họ đánh giá các dự án một cách riêng lẻ, hết dự án 4,5 GW dự án điện mặt trời đã xây dựng tại Việt Nam được phát này đến dự án khác mà không đánh giá được một cách tổng triển theo chính sách biểu giá điện năng lượng tái tạo ưu đãi thể. Thách thức này dẫn tới việc 4,5 GW điện mặt trời được hòa lưới (feed-in-tariff (FIT)), chính sách này đã hết hiệu lực từ xây dựng ngoài dự kiến, gấp 5 lần khối lượng quy hoạch giữa năm 2019. Giá FIT trong Hợp đồng mua bán điện (PPA) trong PDP 7 sửa đổi. Các dự án này hiện đang phải đối mặt là 0,0935 USD/kWh có thời hạn 20 năm (FIT 1) theo Thông tư với việc bị hạn chế nghiêm trọng và thiếu công suất truyền của Quyết định 11 do Bộ Công Thương (MOIT) ban hành. Dự tải theo kế hoạch của EVN. thảo Quyết định mới hiện đang được thảo luận (FIT 2). Tháng 11 năm 2019, Thủ tướng Chính phủ đã yêu cầu MOIT (i) đề xuất b. Thiếu thông số rõ ràng và thống nhất để đánh giá chất giá FIT thấp hơn cho các dự án đã ký PPA và có thể đưa vào lượng các dự án. Không xây dựng trần công suất điện mặt vận hành thương mại (COD) trước cuối năm 2020 và (ii) xây trời ở từng tỉnh và cũng không có các thông số thống nhất dựng một cơ chế đấu thầu cạnh tranh, công khai và minh bạch giữa các tỉnh để đánh giá chất lượng các đề xuất dự án điện để giảm chi phí của nguồn điện mặt trời. mặt trời của IPP. Do đó, khi nhận được số lượng đề xuất vượt quá công suất mục tiêu trong PDP 7 sửa đổi, quy trình lựa Từ năm 2018, Ngân hàng Thế giới đã hỗ trợ Chính phủ Việt Nam chọn những dự án cần được bổ sung vào Quy hoạch phát trong quá trình chuyển đổi từ FIT sang đấu thầu cạnh tranh. Các triển điện mặt trời và nhận giấy phép đầu tư giữa các tỉnh hạn chế chính được nhận diện trong triển khai điện mặt trời bền không hài hòa với nhau. vững với giá cả phải chăng được trình bày dưới đây. Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 9
11. c. Thách thức về mặt bằng và quy hoạch. Do Việt Nam là một có thể phát triển dự án mà không có bảng cân đối kế toán nước nhiệt đới, đất đai màu mỡ, địa hình kết hợp đồng bằng, mạnh hoặc có hỗ trợ từ tập đoàn. đồi núi và cao nguyên rừng rậm, với diện tích đất chiếm Báo cáo này đề ra khuôn khổ cho Chương trình đấu thầu cạnh không quá hai mươi phần trăm lãnh thổ, những nhu cầu tranh điện mặt trời của Việt Nam với mục tiêu mở rộng quy mô cạnh tranh về đất đai ảnh hưởng tới triển khai điện mặt trời. triển khai điện mặt trời ở mức giá mua điện cạnh tranh. Các khu- Sử dụng đất nêu trong Quy hoạch đất đai do các tỉnh chủ trì. yến nghị đề xuất là câu trả lời cho các hạn chế được nhận diện Hiện tại, công tác quy hoạch đất đai không được tiến hành ở trên để đảm bảo Chương trình được triển khai bền vững và đồng bộ với quy hoạch phát triển nguồn điện. Do triển khai thành công. Chiến lược này trình bày các khuyến nghị cho Chính điện mặt trời cần nhiều diện tích đất, mức độ sẵn có về mặt phủ Việt Nam với mục đích vạch ra một con đường phát triển bẳng và quy hoạch đất đai hiện đang là những thách thức chương trình điện mặt trời bền vững. đối với phát triển điện mặt trời. Cụ thể, Phần 2 trình bày mục tiêu và mốc thời gian triển khai điện d. Các cơ quan tham gia có trách nhiệm chồng chéo với nhau. mặt trời theo thông lệ quốc tế tốt nhất. Phần 3 nêu ra các thay Các bên tham gia chính ở cấp trung ương gồm MOIT, Bộ đổi cần thực hiện đối với khung pháp lý để đảm bảo triển khai Kế hoạch và Đầu tư (MPI), Bộ Tài nguyên và Môi trường thuận lợi việc lựa chọn cạnh tranh các IPP. Phần 4 trình bày hai (MONRE) và EVN, và ở cấp tỉnh gồm Sở Kế hoạch và Đầu phương án triển khai khuyến nghị áp dụng ở Việt Nam khi đánh tư (DPI), Sở Công Thương (DOIT) và Sở Tài nguyên và Môi giá các hạn chế về lưới điện và mặt bằng. Phần 5 trình bày thêm trường (DONRE). Để quá trình lập quy hoạch diễn ra suôn sẻ, về vai trò và trách nhiệm của các cơ quan hữu quan chính dựa điểm chủ chốt là các bên liên quan phải có trách nhiệm và vai vào khung pháp lý đề xuất và các phương án triển khai. Phần 6 trò rõ ràng khi làm việc cùng nhau. phác thảo về cơ chế đấu thầu, khung mua sắm và khung hợp đồng khuyến nghị và Phần 7 trình bày các khuyến nghị về lợi ích e. Thiếu nguồn tài trợ dự án không truy đòi (ra ngoài phạm vi tài kinh tế xã hội gia tăng. sản dự án) bằng Đồng Việt Nam. Các điều khoản trong PPA hiện nay khiến cho các IPP giảm khả năng tiếp cận tài chính Chương trình đấu thầu cạnh tranh điện mặt trời được Chính phủ dự án bằng USD. Các ngân hàng trong nước cảm thấy yên Việt Nam xác nhận cần phải tích hợp tất cả các khía cạnh này để tâm với PPA và rủi ro của EVN và sẵn sàng tài trợ cho các dự đảm bảo công tác triển khai điện mặt trời trở thành chất xúc tác án điện mặt trời. Tuy nhiên, hiện không có ngân hàng trong cho phát triển kinh tế xã hội trong khi vẫn duy trì được giá điện nước nào có thể tài trợ cho các dự án điện mặt trời theo hình thấp để không cản trở tới phát triển kinh tế. thức tài trợ dự án không truy đòi và cho vay kỳ hạn dài, điều này làm giảm quan tâm của các IPP cũng như số lượng IPP 10 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
12. 2 MỤC TIÊU VÀ MỐC THỜI GIAN TRIỂN KHAI ĐIỆN MẶT TRỜI Để báo hiệu cho các nhà đầu tư tư nhân biết rằng Việt Nam là Theo kinh nghiệm quốc tế, khuyến nghị triển khai đấu thầu theo một nơi đầu tư tiềm năng tin cậy dài hạn trong thị trường điện định kỳ, chẳng hạn cho mỗi 12 hoặc 18 tháng, theo các mục mặt trời, điều quan trọng là phải có các mục tiêu triển khai trung tiêu được phê duyệt trong quy hoạch nguồn điện. Quy trình này hạn với mốc thời gian rõ ràng (sau mỗi 12, 18 hoặc 24 tháng) để có thể phải điều chỉnh cho phù hợp với thị trường điện mới, theo có thể thông tin tới khu vực tư nhân. đó, EVN có thể không phải là bên mua duy nhất (xem Phụ lục 1). Tuy nhiên, điều quan trọng cần lưu ý là do các dự án điện Hiện nay, do PDP 8 mới chưa hoàn thành, theo các cuộc thảo mặt trời cần nhiều chi phí vốn (CAPEX) nên cần có PPA dài hạn luận với MOIT, báo cáo này giả định mục tiêu điện mặt trời vào để các IPP có thể tiếp cận nợ dài hạn theo tài chính dự án và năm 2030 là 18 GW. Do 18 GW chưa phải là mục tiêu chính thức giảm giá PPA. nên số liệu này chỉ dùng cho mục đích minh họa. Đến giữa năm 2019, đã có khoảng 4,5 GW công suất điện mặt trời được xây Như được trình bày cụ thể hơn trong Phần 4, Chính phủ Việt dựng theo chính sách FIT 1. Giả sử có thêm 1,5 GW phát triển Nam có thể thí điểm đấu thầu cạnh tranh vào năm 2020/2021 theo FIT 2 vào cuối năm 2020. Như vậy, giả định có khoảng 6 theo 3 phương án: (i) đấu thầu cạnh tranh tại trạm biến áp, (ii) GW được xây dựng theo các chính sách FIT. Theo quyết định công viên điện mặt trời nổi và (iii) công viên điện mặt trời mặt của Chính phủ chuyển dịch từ FIT sang đấu thầu cạnh tranh, đất. Các phương án này giúp Chính phủ thí điểm hai phương 12 GW còn lại sẽ được xây dựng theo hình thức đấu thầu cạnh án triển khai khác nhau, đấu thầu cạnh tranh tại trạm biến áp tranh đến năm 2030. HÌNH 2.1. Triển khai điện mặt trời (GW) theo năm COD 5.0 FIT 1: 4.5 GW 4.5 4.0 3.5 3.0 Đấu Đấu Đấu thầu có thầu có 2.5 thầu có Đấu Đấu lưu trữ: lưu trữ: lưu trữ: thầu có thầu có 2 GW 2 GW 1.8 GW 2.0 FIT 2: lưu trữ: lưu trữ: 1.5 GW Đấu thầu có 1.5 GW 1.5 GW 1.5 Thí điểm 1 Đấu thầu: lưu trữ: (trạm Thí điểm 3 1 GW 1 GW 1.0 biến áp): Thí điểm 2 (CV mặt trời): 0.5 GW (nổi): 0.5 GW 0.5 0.2 GW 0.0 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 11
13. và công viên điện mặt trời, mỗi phương án có những ưu điểm Do giá PPA của công viên điện mặt trời thấp hơn so với tại trạm và hạn chế khác nhau và được phát triển song song khá phổ biến áp, triển khai theo phương án này có thể nhanh hơn so với biến tại các quốc gia sản xuất điện mặt trời lớn như Ấn Độ. đấu thầu tại trạm biến áp trong Chương trình. Chính phủ có thể Hai phương án này được trình bày trong Phần 4. Kế hoạch thí chuẩn bị cho khoảng 8 GW công viên điện mặt trời – cả nổi và điểm này cũng giúp Chính phủ thí điểm hai loại công nghệ khác trên mặt đất - trong số 12 GW còn lại được xây dựng đến năm nhau, đó là điện mặt trời nổi và trên mặt đất. Mỗi phương án 2030. Triển khai công viên điện mặt trời có thể đảm bảo phân cũng có những ưu điểm và hạn chế khác nhau. Điện mặt trời phối dự án và lợi ích kinh tế xã hội tốt hơn giữa các tỉnh do quy nổi có thể kết hợp với thủy điện làm giảm tác động tiềm tàng hoạch triển khai điện mặt trời được Chính phủ và EVN kiểm soát lên lưới điện và giảm tác động đến đất đai nhưng lại bị hạn chế hoàn toàn. vì diện tích mặt nước đủ lớn để xây dựng nhà máy. Điện mặt trời mặt đất linh hoạt hơn nhưng lại cần diện tích đất không sử Quá trình này kéo dài khoảng 6 tháng, từ khi bắt đầu đấu thầu dụng rất lớn. cạnh tranh yêu cầu năng lực (RFQ) cho tới yêu cầu đề xuất (RFP) và ký kết PPA. Theo phương án tại trạm biến áp, IPP cần giải Sau giai đoạn thí điểm, Chính phủ có thể đấu thầu khoảng từ 1 phóng mặt bằng và hoàn thành nghiên cứu về môi trường và đến 2 GW mỗi năm cho cả hai loại, tại trạm biến áp và công viên xã hội trước khi đóng tài chính. Do đó, sau khi lựa chọn IPP theo điện mặt trời. Sau năm 2025, khi giá lưu trữ điện bằng ắc quy kỳ phương án tại trạm biến áp, dự kiến cần khoảng 12-18 tháng cho vọng giảm thêm 20-30 phần trăm so với mức hiện nay, khuyến tới khi vận hành thương mại (COD). Theo phương án công viên nghị tiến hành đấu thầu cho điện mặt trời có lưu trữ để nâng cao điện mặt trời, chính phủ cần xác định trước mặt bằng và phải có tích hợp điện mặt trời vào lưới từ góc độ chi phí thấp nhất. Hình được một số giấy phép trước khi lựa chọn IPP. Tuy nhiên, thời 2.1 minh họa những đề xuất trong chương trình điện mặt trời. gian này được bù lại sau khi ký kết PPA vì IPP không cần thực Tuy nhiên, điều quan trọng là phải liên kết các mục tiêu này với hiện các bước này nữa và thông thường sẽ COD trong vòng 12 quy hoạch nguồn điện toàn diện chi phí thấp nhất sẽ được phê tháng sau khi chọn được IPP đối với phương án công viên điện duyệt trong PDP 8. mặt trời. 12 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
14. 3 KHUNG PHÁP LÝ Các quy định hiện hành của Việt Nam không đưa ra khuôn khổ Để MOIT có cơ sở pháp lý ban hành Thông tư, Thủ tướng cụ thể nào để lựa chọn IPP cạnh tranh trong thị trường điện. Do Chính phủ cần có Quyết định giao cho MOIT ban hành hướng đó, Chính phủ cần có thêm các hướng dẫn pháp lý cho pháp luật dẫn pháp lý về thủ tục đấu thầu cạnh tranh cho các dự án hiện hành. Lựa chọn IPP cạnh tranh có thể tổ chức dựa trên các điện mặt trời. quy định khác nhau, cụ thể là Luật đầu tư, Luật đấu thầu và Luật PPP hoặc Thủ tướng ban hành Quyết định để thực hiện lựa chọn 3.1.2 Luật đầu tư cạnh tranh theo khung hiện hành của MOIT và bổ sung thêm Luật đầu tư quy định thủ tục về đánh giá và phê duyệt các dự hướng dẫn cho MOIT về đấu thầu cạnh tranh. án do nhà đầu tư đề xuất. Tuy nhiên, trong Luật đầu tư chưa có thủ tục về đấu thầu (tức là đấu thầu cho một số dự án do các Theo đánh giá pháp lý đầy đủ và loại hình phương án triển khai nhà đầu tư đề xuất). Để tổ chức đấu thầu cạnh tranh các dự án khuyến nghị cho Việt Nam và các cuộc thảo luận với MPI, MOIT điện mặt trời theo Luật đầu tư, Chính phủ cần ban hành văn bản và các Bộ khác, Luật đầu tư có lẽ là phù hợp nhất. Luật này đảm pháp lý để hướng dẫn/quy định chi tiết Luật đầu tư liên quan bảo phối hợp giữa quy hoạch phát triển nguồn điện và kế hoạch đến quy trình đấu thầu. đầu tư của tỉnh, gắn lựa chọn IPP với cấp giấy phép. Tuy nhiên, thực hiện điều này cần có phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan Theo phương án này, các thủ tục đấu thầu cạnh tranh để ký trung ương và cấp tỉnh và một giải pháp tốt thay thế là hướng PPA được tích hợp với các thủ tục phê duyệt giấy phép đầu tư. dẫn của MOIT. Điều này có nghĩa là từ kết quả của quá trình đấu thầu cạnh tranh, các dự án được chọn sẽ được phê duyệt giấy phép đầu tư theo Quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư và ký kết PPA. 3.1 ĐÁNH GIÁ CÁC KHẢ NĂNG CỦA KHUNG PHÁP LÝ Phương án này phù hợp hơn đối với đấu thầu cạnh tranh các dự Có thể cân nhắc các phương án dưới đây từ góc độ pháp lý để án mới đề xuất nhưng chưa được phê duyệt để đưa vào PDP và triển khai đấu thầu cạnh tranh: đã có giấy phép đầu tư. 3.1.1 MOIT xây dựng hướng dẫn chi tiết hơn về thủ tục đấu 3.1.3 Khung pháp lý đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung thầu cấp hàng hóa và dịch vụ Theo phương án này, MOIT ban hành một thông tư về thủ tục Quy định về đấu thầu quy định các thủ tục đấu thầu cụ thể đấu thầu cạnh tranh cho các dự án điện mặt trời theo quy định (như tiêu chí lựa chọn, mẫu Yêu cầu đề xuất) cho các gói thầu hiện hành. Trong trường hợp đó, các thủ tục đấu thầu cạnh tranh mua sắm hàng hóa hoặc dịch vụ. Tuy nhiên, lựa chọn đơn vị được tiến hành tách biệt với các thủ tục có trong PDP và các thủ cung cấp điện có thể không được xem là mua sắm hàng hóa, tục phê duyệt giấy phép đầu tư. Sau khi được lựa chọn thông dịch vụ hoặc bất kỳ hoạt động nào khác phải tuân theo các qua đấu thầu cạnh tranh, các IPP có trách nhiệm xin phê duyệt quy định về đấu thầu. Do đó, để thực hiện lựa chọn cạnh tranh giấy phép đầu tư. theo quy định về đấu thầu theo Nghị định 63/2014, Chính phủ cần sửa đổi các quy định về đấu thầu (Luật đấu thầu, Nghị định Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 13
15. 63/2014/NĐ-CP và các thông tư hướng dẫn) để phù hợp với 3.2 CÁC KHUYẾN NGHỊ PHÁP LÝ chương trình đấu thầu cạnh tranh điện mặt trời. Cả Luật PPP và Luật đấu thầu đều có những hạn chế đối với Chúng tôi đề xuất rằng theo phương án này, quy trình đấu thầu một trong hai phương án đấu thầu cạnh tranh được lựa chọn cần tách biệt khỏi quyền phát triển, do sau quá trình đấu thầu này, đó là đấu thầu cạnh tranh tại trạm biến áp và công viên cạnh tranh, các IPP được chọn có trách nhiệm xin giấy phép và điện mặt trời. Một phương án đơn giản hơn là chỉ đạo của MOIT các phê duyệt còn lại cho dự án của mình. Do đó, phương án này nhưng giải pháp toàn diện nhất và có thể dẫn tới giảm giá PPA là sẽ được ưu tiên hơn cho các dự án điện mặt trời đã được cấp phương án sử dụng Luật đầu tư. các giấy phép đầu tư và phát triển liên quan. Theo phương án Luật đầu tư, Quyết định của Thủ tướng Chính 3.1.4 Khung pháp lý về đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư cho phủ cần nêu rõ những điểm sau đây: các dự án có sử dụng đất a. Tổ chức đấu thầu cạnh tranh theo Luật đầu tư. Theo cách Khung pháp lý này được thiết kế cho các dự án sử dụng đất có này, Chính phủ hướng dẫn hài hòa việc cấp giấy phép đầu giá trị thương mại cao trong khi các dự án điện mặt trời thường tư cho các dự án điện mặt trời khi IPP ký PPA thông qua lựa được phát triển ở những khu vực không có dân cư. Điều này chọn cạnh tranh. Sau khi FIT 2 hết hiệu lực, các tỉnh cần bỏ gây ra một số lỗ hổng khi áp dụng cơ chế đấu thầu hiện tại cho các giấy phép đầu tư còn lại cho các dự án điện mặt trời để phương án này. Do đó để thực hiện lựa chọn cạnh tranh theo quy đảm bảo cạnh tranh công bằng giữa các IPP theo đấu thầu định về đấu thầu theo Nghị định 30/2015 và Thông tư 16/2016, cạnh tranh. Chính phủ cần sửa đổi các quy định hiện hành (Luật đấu thầu, Nghị định 30/2015/NĐ-CP và Thông tư 16/2016/TT-BKHĐT) để b. Hướng dẫn về cơ chế hợp tác giữa các cơ quan chức năng. giải quyết các lỗ hổng này. Chính phủ cần có hướng dẫn về cơ chế hợp tác giữa MOIT, EVN và chính quyền địa phương (PPC và Sở KHĐT) trong quá 3.1.5 Luật đối tác công tư (PPP) trình đấu thầu. Các cơ quan này cần hợp tác chặt chẽ với Tháng 5 năm 2018, Chính phủ đã ban hành Nghị định 63/2018/ nhau đặc biệt là trong đánh giá và lựa chọn các dự án vì kết NĐ-CP, hiện nay Nghị định này là cơ sở pháp lý chính cho các quả cuối cùng của đấu thầu cạnh tranh sẽ dẫn đến cấp giấy hoạt động đầu tư theo hình thức PPP. Điều 4.1 của Nghị định phép đầu tư cũng như ký kết PPA tương ứng do các tỉnh và 63 khuyến khích thực hiện dự án đầu tư theo hình thức PPP, đặc EVN/MOIT chủ trì. Thật vậy, ở giai đoạn RFP sau khi đã chọn biệt đối với các lĩnh vực sau: giao thông, nhà máy điện, đường được các IPP đủ điều kiện năng lực, các IPP sẽ nộp đề xuất dây truyền tải, hệ thống chiếu sáng công cộng, các công trình kỹ thuật và đề xuất tài chính để nếu được lựa chọn các IPP cơ sở hạ tầng phục vụ thương mại, khu đô thị, khu kinh tế, khu sẽ ký PPA với giá đề xuất và được tỉnh cấp giấy phép đầu tư. công nghiệp, tổ hợp công nghiệp, nông nghiệp và phát triển Do đó, MOIT cùng với PPC (là cơ quan thẩm quyền phê duyệt nông thôn; đầu tư) sẽ phối hợp cùng tiếp nhận hồ sơ dự thầu của IPP và tiến hành lựa chọn. Về lý thuyết, có thể áp dụng các quy định PPP của Nghị định c. Hướng dẫn về vai trò và trách nhiệm của các bên liên quan. 63 vào các dự án điện mặt trời, đặc biệt là cho các dự án có Cần làm rõ vai trò và trách nhiệm của từng cơ quan theo hai quy mô lớn. Tuy nhiên, trên thực tế, hình thức PPP không phải phương án đấu thầu cạnh tranh đề xuất. Các cơ quan chủ là hình thức đầu tư phổ biến cho các dự án điện mặt trời hoặc chốt bao gồm MOIT, EVN, NPT và PPC, mỗi bên có vai trò rất năng lượng tái tạo khác tại Việt Nam (so với hình thức đầu tư lớn đối với thành công của đấu thầu cạnh tranh. Phần 5 trình tư nhân/IPP). Quy định PPP chỉ áp dụng được cho các dự án bày chi tiết hơn về vai trò của các cơ quan này. đã được xác định. Bất kể các dự án do cơ quan chính phủ hay các nhà đầu tư đề xuất, mục đích cuối cùng của Nghị định 63 d. Cần có cơ chế linh hoạt khi đưa dự án vào PDP 8. Để đảm là tìm được một nhà đầu tư để phát triển một dự án đầu tư cụ bảo việc đưa các dự án vào PDP không tạo ra nút thắt cổ thể, thực hiện thông qua quá trình đấu thầu. Điều này không thể chai, Chính phủ cần có cơ chế linh hoạt để phân bổ dự án thực hiện được đối với đấu thầu cạnh tranh tại trạm biến áp. Tuy trong PDP. Giải pháp tối ưu là không phân bổ công suất điện nhiên, có thể thực hiện phương án công viên điện mặt trời theo mặt trời trong PDP, tức là không phân bổ trước một công suất khuôn khổ pháp lý PPP áp dụng cho các dự án điện (bao gồm điện mặt trời nào đó cho một dự án cụ thể, thay vào đó cần Thông tư 38/2015/TT-BCT của MOIT hướng dẫn về đầu tư PPP đề cập là đó là công suất dành cho IPP/dự án thắng thầu cho các dự án điện). thông qua lựa chọn cạnh tranh. e. Hướng dẫn về phương án triển khai lựa chọn cho Chương trình. Chính phủ cần có hướng dẫn rõ ràng cho MOIT/EVN về phương án nào cần thúc đẩy ở Việt Nam. Khuyến nghị 14 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
16. phương án đấu thầu cạnh tranh tại trạm biến áp và công nên là 25 năm; (v) công văn hỗ trợ từ Chính phủ trong trường viên điện mặt trời (nổi và mặt đất) dựa vào đánh giá các hạn hợp thay đổi luật cần được đính kèm với PPA; và (vi) khuyến chế của Việt Nam. Điều quan trọng là những phương án phải nghị có điều khoản về trọng tài quốc tế. được đề cử sao cho có khả năng phản ánh vai trò và trách nhiệm cụ thể của phương án trong Quyết định đó. Điều này Quyết định của Thủ tướng Chính phủ dự kiến chỉ đưa ra hướng giúp đảm bảo triển khai suôn sẻ Chương trình. Ngoài ra, nó dẫn cấp cao về Chương trình trung hạn. Khung đấu thầu, hợp cũng cung cấp cơ sở pháp lý để phát triển công viên điện mặt đồng và mua sắm chính xác theo từng giai đoạn được xây dựng trời và cải thiện phối hợp giữa quy hoạch phát triển nguồn với sự hỗ trợ của cố vấn về giao dịch và được Ban đấu thầu, gồm điện và quy hoạch đất đai. Các phương án triển khai được MOIT, EVN và các tỉnh thông qua. trình bày cụ thể hơn trong Phần 4. Thay vào đó, nếu Chính phủ quyết định chọn phương án MOIT, f. Hướng dẫn về khung đấu thầu cấp cao. Những khía cạnh Thủ tướng có thể ban hành một Quyết định chỉ đưa ra các chỉ chính cần Chính phủ làm rõ trước khi đấu thầu là các tiêu dẫn cần thiết cho MOIT để hướng dẫn lựa chọn IPP. Như đã đề chí về năng lực, cơ chế thanh toán, cấu trúc giá điện, thời cập, phương án này không hay bằng thực hiện đấu thầu cạnh hạn PPA và hỗ trợ của chính phủ. Luật đầu tư quy định các tranh theo Luật đầu tư vì nó có thể dẫn đến giá PPA cao hơn. thủ tục về đánh giá và phê duyệt các dự án do nhà đầu tư Thật vậy, phương án này sẽ làm các IPP không cảm thấy yên đề xuất. Tuy nhiên, luật này lại chưa có thủ tục đấu thầu (tức tâm ngay cả khi IPP được chọn thông qua cạnh tranh vì nó là đấu thầu cho một số dự án được đề xuất bởi một số nhà không đảm bảo cho các IPP sẽ được cấp giấy phép đầu tư. Có đầu tư). Khung đấu thầu cấp cao được trình bày trong Phần thể triển khai quy trình thực hiện nhanh cho phương án đấu thầu 6. Các khuyến nghị chủ chốt bao gồm (i) lựa chọn các ứng cạnh tranh tại trạm biến áp để các IPP được lựa chọn nhận được thầu sau khi đã đáp ứng năng lực kỹ thuật chỉ nên dựa trên giấy phép đầu tư một cách kịp thời. các tiêu chí về giá và dự án sẽ trao cho nhà thầu có mức giá dự thầu thấp nhất; (ii) cơ cấu thanh toán tính bằng MWh hoặc Trong phương án công viên điện mặt trời, giấy phép đầu tư trong kWh chứ không tính bằng MW; (iii) cơ cấu giá điện được liên mọi trường hợp sẽ được tự động cấp vì địa điểm dự án đã được kết với lạm phát và trong ngắn hạn liên kết với ngoại tệ nhưng chọn với tỉnh và chính phủ đã chuẩn bị sẵn mặt bằng cho các trong trung hạn chỉ liên kết một phần với USD hoặc thanh dự án đó. toán toàn bộ bằng Đồng Việt Nam (VNĐ); (iv) thời hạn PPA Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 15
17. 4 PHƯƠNG ÁN TRIỂN KHAI Dựa vào các rủi ro chính được nhận diện ở Việt Nam, cụ thể là rủi ro hạn chế và phức tạp trong giải phóng mặt bằng cũng như sự khác biệt tiềm tàng giữa quy hoạch đất đai và quy hoạch phát triển nguồn điện, khuyến nghị sử dụng hai phương án sau: (i) đấu thầu cạnh tranh tại trạm biến áp và (ii) công viên điện mặt trời (nổi và trên mặt đất). BẢNG 4.1. Rủi ro phát triển: mặt bằng và lưới điện Rủi ro sở hữu đất Quyền sử dụng đất được bảo đảm là rất quan trọng đối với đầu tư dài hạn và huy động tài chính. Tài sản chính được coi là bảo đảm đối với bên cho vay là nhà máy điện mặt trời. Quyền sở hữu nhà máy phụ thuộc vào quyền hợp pháp đối với đất, cho phép công ty dự án (Công ty phục vụ mục đích đặc biệt (SPV)) nắm giữ nhà máy trong các hợp đồng dự án (PPA và các thỏa thuận tài chính). Tùy thuộc vào cơ cấu pháp lý của đất đai, tiếp cận đất có thể thông qua các hệ thống chính thức, không chính thức hoặc tập quán. IPP sẽ đánh giá hệ thống chiếm hữu đất của một quốc gia để đánh giá an ninh đất đai mà hệ thống đó cung cấp cho dự án của mình. Nếu đất đai không được bảo đảm để dự án có thể vay được vốn ngân hàng thì thông thường, IPP sẽ không đầu tư vào quốc gia đó hoặc sẽ kỳ vọng lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu rất cao. Giải pháp công viên điện mặt trời là cách tốt để đảm bảo quyền sở hữu đất đối với các IPP và giảm bớt rủi ro về mức độ sẵn sàng của đất đai. Hiểu biết về điều kiện Hiểu biết hạn chế về tính sẵn sàng/điều kiện lưới điện dẫn đến (i) IPP phải mất quá nhiều thời gian để lấy thông tin từ lưới điện và rủi ro hạn chính phủ/công ty điện lực để thực hiện nghiên cứu tích hợp lưới điện cho một dự án cụ thể; và (ii) nghiên cứu tích hợp chế lưới không hoàn chỉnh có thể không phản ánh đúng tình hình thực tế của lưới điện. Nếu dự án dựa vào nghiên cứu lưới không hoàn chỉnh, dự án có tiềm năng bị rủi ro hạn chế vì dự án không dựa trên các ràng buộc kỹ thuật và thương mại hợp lý. Đây là một rủi ro sẽ phát sinh trong quá trình vận hành nhưng có liên quan tới giai đoạn phát triển của dự án vì nó phụ thuộc vào địa điểm dự án kết nối vào lưới điện. Nguồn: Ngân hàng Thế giới. 2019. Con đường chắc chắn để phát triển bền vững điện mặt trời. 16 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
18. BẢNG 4.2. Đấu thầu cạnh tranh tại trạm biến áp – Tình trạng sử dụng đất và mức độ sẵn sàng (thông thường ĐẤU THẦU CẠNH TRANH TẠI TRẠM BIẾN ÁP trong vòng 20 km) xung quanh trạm biến áp – lưu ý đặc Chính phủ xác định các trạm biến áp với MW công suất sẵn có và biệt tới các tiêu chí về môi trường và xã hội, MW công suất nhất định tại mỗi trạm được dùng để đấu thầu. – Chi phí đất đai ở các huyện lân cận trạm biến áp và Phương án này giúp sử dụng tối ưu năng lực truyền tải hiện có khi triển khai các dự án điện mặt trời, giảm chi phí tiềm – Cường độ bức xạ mặt trời xung quanh trạm biến áp. + tàng để tích hợp các dự án này. Nó giúp chủ động thúc đẩy c. MOIT và/hoặc EVN sẽ công bố đấu thầu cạnh tranh với đầu tư vào lưới điện để đấu nối các nguồn VRE mới. danh mục các trạm biến áp. Sau khi đã hoàn thiện khung Nếu số lượng trạm biến áp chọn được quá ít, có thể xảy ra đấu thầu (quy trình đấu thầu, phân bổ rủi ro hợp đồng, hồ Ă cạnh tranh lớn đối với đất xung quanh trạm biến áp đó và đẩy giá PPA tăng lên. sơ mời thầu mẫu về năng lực, mẫu RFPs, v.v), MOIT và/ Mexico đã phát triển theo phương án này và đã rất thành công trong hoặc EVN sẽ mở thầu cạnh tranh bằng việc công bố các việc hỗ trợ phát triển điện mặt trời một cách có kiểm soát hơn ở trạm biến áp sẵn có và MW công suất của các trạm và đưa quốc gia này. Chương trình thưởng phạt của Đức là một biến thể của ra các tiêu chí về hợp lệ/năng lực cho các ứng thầu đủ điều chương trình này. kiện cho giai đoạn RFP. Các tiêu chí hợp lệ/năng lực này Nguồn: Ngân hàng Thế giới. 2019. Con đường chắc chắn để phát triển bền vững sẽ được gắn với năng lực tài chính của IPP, kinh nghiệm kỹ điện mặt trời. thuật của IPP và mức độ phát triển đối với vị trí do IPP đề xuất xung quanh trạm biến áp đó. 4.1 ĐẤU THẦU CẠNH TRANH TẠI TRẠM BIẾN ÁP d. IPP xác định mặt bằng xung quanh trạm biến áp đã chọn. Mặt bằng được IPP xác định xung quanh một trong những 4.1.1 Mô tả mô hình đấu thầu trạm biến áp đã được xác định. Để được chọn trước trong Chính phủ Việt Nam thông qua EVN/NPT sẽ xác định các trạm phương án đấu thầu cạnh tranh, IPP cần phải xác định biến áp ở các tỉnh với giới hạn công suất kết nối dành cho nguồn trước các lô đất. điện mặt trời và mở thầu cho MW công suất nhất định tại mỗi trạm biến áp. Mô hình đấu thầu tại trạm biến áp được khuyến e. IPP nộp hồ sơ năng lực. IPP trình bày (i) năng lực tài chính nghị áp dụng trong bối cảnh Việt Nam vì nó giúp tối ưu hóa sử và khả năng huy động vốn, (ii) kinh nghiệm trong xây dựng dụng công suất truyền tải hiện có khi triển khai các dự án điện và vận hành điện mặt trời, (iii) chi tiết về mặt bằng đã xác mặt trời giúp giảm chi phí phát sinh tiềm tàng để tích hợp VRE và định kết hợp với nghiên cứu tiền khả thi rút gọn của dự án. giảm rủi ro hạn chế. Lập tài liệu cụ thể về yêu cầu năng lực và tiêu chí hợp lệ/ năng lực cần đáp ứng sẽ do cố vấn giao dịch của Chính 4.1.2 Các bước chính của phương án đấu thầu tại trạm biến áp phủ thực hiện. Các bước chính của phương án đấu thầu tại trạm biến áp bao f. MOIT cùng với PPC và EVN lựa chọn danh sách ngắn IPP gồm: và gửi gói RFP cho các IPP đủ điều kiện. Dựa vào các a. EVN và NPT xác định các trạm biến áp tiềm năng. EVN và thông số sơ tuyển, IPP được lựa chọn vào danh sách ngắn NPT xác định danh mục các trạm biến áp/lộ ra có công suất và phải điền vào RFP nhận được. RFP bao gồm các phần khả dụng (hoặc trạm biến áp/lộ ra cần nâng cấp ít nhất để sau: (i) hướng dẫn cho các ứng thầu và biểu mẫu; (ii) một tích hợp từ 50 đến 150 MW điện mặt trời). Dự kiến các đơn vị bộ đầy đủ các thỏa thuận hợp đồng, bao gồm thỏa thuận này cần xem xét nhiều yếu tố liên quan trong việc quyết định thực hiện, PPA, thỏa thuận đấu nối và giấy phép đầu tư; (iii) trạm biến áp nào có thể tích hợp được VRE, chẳng hạn như tất cả các thông số kỹ thuật cho xây dựng và vận hành nhà quy hoạch cho các dự án nguồn điện khác, mở rộng truyền máy và mã lưới điện. Ngoài ra, chính phủ có thể bổ sung tải, các trung tâm tiêu thụ mới hoặc các cân nhắc về hệ vào RFP các tài liệu sau: (i) danh sách các giấy phép cần thống (như đặt nguồn điện ở phía xa nhất, v.v). Cần có phân thiết đối với tất cả các IPP trước và trong khi hoạt động, (ii) tích dòng phụ tải động và tĩnh để thông báo khi lựa chọn. tài liệu các điều khoản bảo lãnh và huy động tài chính ổn định do các tổ chức tài chính phát triển đề xuất phối hợp b. EVN và MOIT với hỗ trợ của các tỉnh sẽ lựa chọn các trạm với Chính phủ và (iii) danh mục các giả định bao gồm xử lý biến áp đề xuất để đấu thầu. Lựa chọn lần cuối các trạm biến thuế cùng với mô hình tài chính được sử dụng để so sánh áp được thực hiện thông qua xem xét nhiều tiêu chí: các đề xuất tài chính. – Tính khả dụng về kỹ thuật của lưới tại trạm biến áp đang g. IPP nộp đề xuất kỹ thuật và tài chính. Trong đề xuất tài xem xét (đã được đánh giá ở bước a.), chính, IPP cần công bố giá mua PPA thấp nhất của mình. – Giới hạn công suất cho tích hợp VRE vào phần lưới đó, Là một phần trong đề xuất kỹ thuật, IPP phải nêu rõ (i) vị trí Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 17
19. dự án đề xuất, hiện trạng sử dụng đất, trình bày về đáp ứng Để đảm bảo tính kinh tế của quy mô và tích hợp tốt hơn trong hệ các điều kiện cho thuê đất, giao đất, chuyển đổi mục đích thống, đấu thầu tại trạm biến áp mang lại giá thấp hơn nếu các sử dụng đất, thời gian ước tính để nhận được phê duyệt trạm biến áp được chọn có điện áp cấp độ truyền tải. đất đai; và (nếu có) kế hoạch giải phóng mặt bằng và bồi thường tổng thể, (ii) nghiên cứu khả thi, (iii) năng lực kỹ 4.1.4 Giấy phép thuật, (iv) năng lực tài chính, (v) tài liệu điều khoản ngân Ở giai đoạn RFQ. IPP phải có được thư chấp nhận sơ bộ của PPC hàng. Yêu cầu phải có bảo lãnh dự thầu nộp cùng với đề tỉnh trước khi nghiên cứu địa điểm dự án và chuẩn bị nghiên cứu xuất của IPP. tiền khả thi rút gọn cho dự án. h. Lựa chọn IPP. Đề xuất kỹ thuật được mở và tất cả các IPP Ở giai đoạn RFP. IPP lập nghiên cứu khả thi kỹ thuật và có một đáp ứng các yêu cầu kỹ thuật đều đạt. Chỉ mở đề xuất tài số thỏa thuận về đất đai. chính của những IPP đã đáp ứng được các yêu cầu kỹ thuật. Các IPP có giá PPA đề xuất thấp nhất sẽ thắng thầu. Ngay sau khi lựa chọn IPP. Về mua bán điện, IPP có được chấp Nếu các IPP được lựa chọn về tiêu chí tài chính cho một thuận mua điện về nguyên tắc của EVN và ký các thỏa thuận trạm biến áp nhiều hơn công suất khả dụng ở trạm biến áp kỹ thuật phụ trợ (bao gồm Thỏa thuận kết nối lưới điện) và PPA đó, dự án có giá thấp nhất tại trạm đó sẽ thắng và các dự với EVN. Về đất đai của dự án, PPC phê duyệt đưa đất của dự án khác sẽ bị loại. án vào kế hoạch sử dụng đất địa phương có liên quan. PPC ban i. Công bố đơn vị trúng thầu, ký kết hợp đồng và cấp giấy hành quyết định cho phép dự án được chọn thuê/giao đất hoặc phép. IPP thắng thầu ký PPA với EVN và được cấp giấy chuyển đổi mục đích sử dụng đất. IPP tiến hành các thủ tục giải phép đầu tư (trực tiếp nếu lựa chọn cạnh tranh theo Luật phóng mặt bằng và bồi thường. Dự án được chọn sau đó sẽ đầu tư và gián tiếp nếu theo luật khác). Trong chương trình được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (LURC). Về xây thực hiện nhanh, PPC phê duyệt bổ sung dự án được chọn dựng và thiết kế, PPC/DOIT ban hành phê duyệt hành lang tuyến vào kế hoạch sử dụng đất tại địa phương, ra quyết định cho cho các công trình đấu nối của dự án. PPC hoặc DOC cấp giấy thuê/giao đất hoặc chuyển đổi mục đích sử dụng đất và phép xây dựng cho dự án. Về các giấy phép và phê duyệt khác, tiến hành giải phóng mặt bằng/bồi thường. IPP sẽ ký các PPC hoặc DONRE ban hành phê duyệt ĐTM; Phòng cảnh sát thỏa thuận kỹ thuật phụ trợ (bao gồm Thỏa thuận kết nối phòng cháy chữa cháy phê duyệt thiết kế phòng cháy và chữa lưới điện) và xin các giấy phép khác (như: phê duyệt Đánh cháy cho dự án được chọn. giá tác động môi trường (EIA), giấy phép xây dựng) cho dự án. Như đã trình bày ở trên, trong trường hợp Chính phủ Sau khi lựa chọn và trước COD của dự án. IPP, với hỗ trợ của quyết định không tổ chức đấu thầu cạnh tranh theo Luật MOIT/EVN, nộp đơn xin Giấy phép hoạt động điện lực. đầu tư, các tỉnh có thể đề xuất quy trình thực hiện nhanh để đấu thầu cạnh tranh tại trạm biến áp để các IPP được chọn được cấp giấy phép đầu tư. 4.2 ĐẤU THẦU CẠNH TRANH CÔNG VIÊN ĐIỆN MẶT TRỜI 4.1.3 Khía cạnh kỹ thuật 4.2.1 Mô tả mô hình đấu thầu EVN/NPT sẽ thiết lập phạm vi hoặc giới hạn công suất cho một Chính phủ Việt Nam (cụ thể là PPC và EVN) sẽ xác định (các) cấp điện áp nhất định. Phạm vi công suất và cấp điện áp thông địa điểm, tiến hành giải phóng mặt bằng và đầu tư vào cơ sở hạ thường có tính tới các đường dây/ngăn lộ đa mạch như sau. tầng thiết yếu nếu được thỏa thuận (hàng rào, cấp nước, v.v.). EVN/NPT với các tỉnh cam kết thực hiện đầu tư vào hạ tầng BẢNG 4.3. Phạm vi điện áp và công suất cho điện mặt trời công viên điện mặt trời. Khi dự án đạt đến “trạng thái sẵn sàng CẤP ĐIỆN ÁP PHẠM VI CÔNG SUẤT để đấu thầu cạnh tranh”, tức là đã được chấp thuận và có các 110 kV 50 MW–100 MW phê duyệt cần thiết, quy trình đấu thầu cạnh tranh bắt đầu và 220 kV Lên đến 250 MW các IPP thắng thầu sẽ chịu trách nhiệm thu xếp tài chính, xây dựng và vận hành dự án điện mặt trời. Mô hình này có thể thu hút các công ty lớn hơn và ít chấp nhận rủi ro hơn. Các nhà đầu tư toàn cầu, những người thường cảnh giác với các rủi ro pháp lý và phát triển sở tại, nhiều khả năng sẽ tham gia phương án này. Công viên điện mặt trời giúp giảm đáng kể rủi ro phát triển, đặc biệt là trong giải phóng mặt bằng và chấp thuận và rút ngắn thời gian phát triển cho khu vực tư nhân, giúp tiết kiệm chi phí và từ đó giảm giá PPA. 18 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
20. BẢNG 4.4. Đấu thầu cạnh tranh công viên điện mặt trời ĐẤU THẦU CẠNH TRANH CÔNG VIÊN ĐIỆN MẶT TRỜI Chính phủ xác định (các) địa điểm, tiến hành giải phóng mặt bằng và xây dựng cơ sở hạ tầng cho công viên điện mặt trời có thể từ đường dây giải tỏa công suất đến các công trình cơ bản (như hàng rào, đường sá, chiếu sáng đường phố, v.v.). Khi dự án đã sẵn sàng để đấu thầu cạnh tranh, quy trình đấu thầu bắt đầu và IPP thắng thầu chịu trách nhiệm cấp vốn, xây dựng và vận hành dự án điện mặt trời. Công viên điện mặt trời giúp giảm đáng kể rủi ro phát triển (đặc biệt là những vấn đề liên quan đến giải phóng mặt bằng và sự chấp + thuận) và rút ngắn thời gian phát triển cho khu vực tư nhân, giúp tiết kiệm chi phí và do đó giảm giá PPA. Cơ quan thực hiện cần có thời gian và ngân sách trả trước để phát triển các công trình trong công viên điện mặt trời trước khi tiến hành đấu thầu. Có rủi ro là cơ sở hạ tầng dự kiến từ chính phủ không được xây dựng theo mốc thời gian đã thỏa thuận với IPP thắng thầu, dẫn Ă đến gia tăng chi phí đối với chính phủ. Điều quan trọng là phải đưa những chậm trễ tiềm tàng này vào đánh giá những gì chính phủ sẽ xây dựng và những gì IPP sẽ phải làm (như đường dây đấu nối). Ấn Độ và Ma-rốc đã đi đầu trong chương trình công viên điện mặt của nhà nước mang lại giá PPA cạnh tranh. Nhóm Ngân hàng Thế giới đã xây dựng ý tưởng điện mặt trời mở rộng giúp giảm rủi ro phát triển ban đầu. Ý tưởng này đã thành công ở Zăm-bi-a và Sê-nê-gan. Nguồn: Ngân hàng Thế giới. 2019. Con đường chắc chắn để phát triển bền vững điện mặt trời. BẢNG 4.5. Phân bổ tối ưu cơ sở hạ tầng công viên điện mặt trời giữa các bên tư nhân và nhà nước HẠNG MỤC BÊN ĐẢM NHẬN TỐI ƯU Đất cho công viên điện mặt trời, bao gồm Nhà nước mua sắm dự án điện mặt trời - thường là doanh nghiệp điện lực của nhà nước. cả xác định hành lang tuyến và và quyền sở hữu Hàng rào Tốt nhất là do nhà nước thực hiện để đảm bảo các khu định cư mới không được xây dựng sau và trong khi mua sắm. Chuẩn bị mặt bằng về mặt kỹ thuật Nếu địa điểm phức tạp và nếu có nhiều hơn một IPP trong cùng một công viên, tốt nhất là nhà nước chuẩn bị mặt bằng, đặc biệt là liên quan đến công tác đất. Đường dây kết nối từ nhà máy đến trạm Nếu có nhiều hơn một IPP trong cùng một công viên, tốt nhất là phía nhà nước thực hiện công biến áp việc này. Nếu không, sẽ là đủ khi hàng lang tuyến được đảm bảo. Cấp thoát nước Sẽ do nhà nước thực hiện nếu việc cung cấp nước và lũ lụt gây ra rủi ro và có vài IPP cùng trong một công viên. Trạm thời tiết Có thể do nhà nước thực hiện để tối ưu hóa chi phí. Trạm cứu hỏa Có thể do nhà nước thực hiện để tối ưu hóa chi phí. Đường chính Có thể do nhà nước thực hiện để tối ưu hóa chi phí. Chiếu sáng đường phố Có thể do nhà nước thực hiện để tối ưu hóa chi phí. Đường nội khu Có thể do nhà nước thực hiện để tối ưu hóa chi phí. Nguồn: Trích từ Cầu đến Ấn Độ (2017). Hạn chế chính khi thực hiện theo phương án này là năng lực thể dụng hạ tầng trong công viên điện mặt trời theo hợp đồng cho chế hạn chế của các chính phủ và thiếu ngân sách để thực hiện thuê. EVN thu hồi vốn đầu tư vào hạ tầng truyền tải thông qua công tác cơ sở hạ tầng. Đầu tư vào hạ tầng công viên có thể phí truyền tải được quy định phù hợp. Phí công viên điện mặt chỉ giới hạn ở giải phóng mặt bằng và hàng rào nếu bị hạn chế trời và phí truyền tải phải được thiết lập và ấn định trước quá ngân sách.1 trình đấu thầu và sẽ được nêu rõ trong hồ sơ dự thầu. Thỏa thuận hợp đồng giữa Chính phủ Việt Nam (là cơ quan Có thể sử dụng phí công viên điện mặt trời để thúc đẩy phát quản lý công viên điện mặt trời) và IPP (thường là dưới dạng triển ở tỉnh có dự án. Thỏa thuận về công viên điện mặt trời) cần phải thiết lập các quyền và nghĩa vụ theo hợp đồng giữa hai bên trong thời hạn 4.2.2 Các bước chính của phương án công viên điện mặt trời PPA. Các bước chính của phương án công viên điện mặt trời bao gồm: a. a. EVN và NPT xác định các trạm biến áp tiềm năng. EVN và Chính phủ có thể thu hồi các chi phí phát triển, đầu tư và bảo NPT xác định danh mục các trạm biến áp có công suất khả trì cơ sở hạ tầng chung và đất đai thông qua (i) khoản phí công dụng với khối lượng phù hợp để đấu thầu theo tiêu chí tương viên điện mặt trời hàng năm do IPP chi trả trong thời hạn PPA tự như đấu thầu tại trạm biến áp. hoặc (ii) nhận được khoản tiền bằng cách cho thuê quyền sử 1. Có thể thuê bên thứ ba để phát triển hạ tầng công viên điện mặt trời nhưng đây không phải là giải pháp tối ưu và công viên điện mặt trời do chính phủ chủ trì sẽ có hiệu quả kinh tế hơn. Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 19
21. b. PPC với hỗ trợ của MOIT và EVN xác định mặt bằng xung thỏa thuận thực hiện công viên điện mặt trời và các giấy phép quanh trạm biến áp được chọn. PPC với hỗ trợ của EVN xác được cấp. Đây là phần bổ sung ngoài những nội dung đã đề định mặt bằng thích hợp cho triển khai dự án điện mặt trời cập trong RFP cho đấu thầu tại trạm biến áp, (thông thường có diện tích tối thiểu khoảng 200 ha cho công g. IPP nộp đề xuất kỹ thuật và tài chính. Trong đề xuất tài chính, suất 150 MW) và hành lang tuyến đến trạm biến áp. IPP cần công bố giá mua PPA thấp nhất của mình. Là một c. Chuẩn bị công viên điện mặt trời trước khi đấu thầu. Khi mặt phần trong đề xuất kỹ thuật, IPP sẽ nêu rõ (i) năng lực kỹ bằng và hành lang tuyến đã được chọn, EVN với hỗ trợ của thuật, (ii) năng lực tài chính, (iii) tài liệu điều khoản ngân hàng. UBND tỉnh nhận được phê duyệt cần thiết để phát triển hạ Yêu cầu phải có bảo lãnh dự thầu nộp cùng với đề xuất của tầng công viên điện mặt trời (hàng rào, cấp nước (nếu có), IPP. đường sá và đường dây kết nối đến trạm biến áp). PPC phê h. Lựa chọn IPP. Đề xuất kỹ thuật được mở và tất cả các IPP duyệt đưa dự án được lựa chọn vào kế hoạch sử dụng đất đáp ứng các yêu cầu kỹ thuật đều đạt. Chỉ mở đề xuất tài của địa phương và ra quyết định cho thuê/giao đất hoặc chính của những IPP đã đáp ứng được các yêu cầu kỹ thuật. chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Thực hiện nghiên cứu khả Các IPP có PPA đề xuất giá thấp nhất sẽ thắng thầu. thi, đánh giá tác động môi trường và xã hội (ESIA) và nghiên cứu địa kỹ thuật. Dựa vào kết quả của kế hoạch tái định cư, i. Công bố bên trúng thầu, ký kết hợp đồng. IPP thắng thầu ký EVN tiến hành các thủ tục giải phóng mặt bằng/bồi thường PPA và thỏa thuận công viên điện mặt trời với EVN và được và xây dựng hàng rào. EVN cùng với PPC nhân được phê cấp giấy phép đầu tư. duyệt EIA và giấy phép xây dựng cho dự án. j. EVN xây dựng đường dây truyền tải đến trạm biến áp. Sau khi d. MOIT/EVN sẽ công bố đấu thầu cạnh tranh cho công viên IPP được chính thức lựa chọn, EVN có thể bắt đầu xây dựng điện mặt trời. Sau khi hoàn thành khung đấu thầu (quy trình đường truyền và có khoảng 12 tháng để hoàn thành công tác đấu thầu, phân bổ rủi ro hợp đồng, mẫu thư mời tham gia, xây dựng. mẫu RFP, v.v.), MOIT phối hợp với PPC triển khai đấu thầu 4.2.3 Giấy phép cạnh tranh cho công viên điện mặt trời bằng việc thông báo Trước quá trình đấu thầu, MOIT ban hành phê duyệt để đưa công vị trí và các thông số chính của công viên điện mặt trời, phát viên điện mặt trời (cùng với quy hoạch trạm biến áp/kết nối) vào hành hồ sơ mời tham gia vòng loại, đưa ra các tiêu chí cần PDP nếu chưa phê duyệt cơ chế linh hoạt về không phân bổ đáp ứng để đủ điều kiện cho giai đoạn RFP. Các tiêu chí đủ công suất nhà máy điện. EVN được giao đất, giấy phép xây dựng điều kiện liên kết với năng lực tài chính và kinh nghiệm kỹ và giấy phép EIA. thuật của IPP. e. IPP nộp hồ sơ năng lực. IPP trình bày (i) năng lực tài chính Ngay sau khi lựa chọn IPP, IPP nhận được Giấy chứng nhận đăng và năng lực huy động vốn và (ii) kinh nghiệm trong xây dựng ký đầu tư, ký thỏa thuận với EVN về chi trả hạ tầng cho công viên và vận hành nhà máy điện mặt trời. Lập tài liệu cụ thể về yêu điện mặt trời, ký PPA, nhận phê duyệt cuối cùng từ PPC hoặc cầu năng lực và tiêu chí hợp lệ/năng lực cần đáp ứng sẽ do DOC dưới hình thức giấy phép xây dựng dành riêng cho nhà máy cố vấn giao dịch của Chính phủ thực hiện. điện mặt trời và nhận được phê duyệt thiết kế phòng cháy và chữa cháy cho dự án được chọn từ phòng cảnh sát phòng cháy f. MOIT phối hợp với PPC và EVN lựa chọn danh sách ngắn các chữa cháy. IPP và gửi RFP. Dựa vào các thông số sơ tuyển, IPP được lựa chọn vào danh sách ngắn và điền vào RFP nhận được. RFP Sau khi lựa chọn và trước COD, IPP với hỗ trợ của MOIT/EVN xin bao gồm nghiên cứu khả thi công viên điện mặt trời cùng Giấy phép hoạt động điện lực. với phân tích về tích hợp lưới, ESIA và kế hoạch xã hội và môi trường, phân tích địa kỹ thuật, chi tiết về sở hữu đất đai, 20 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
22. 5 VAI TRÒ VÀ TRÁCH NHIỆM 5.1 VAI TRÒ VÀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC BÊN TRONG PHƯƠNG ÁN TẠI TRẠM BIẾN ÁP Vai trò của các cơ quan chính trong phương án tại trạm biến án được nêu ra trong bảng 5.1. BẢNG 5.1. Vai trò và trách nhiệm trong phương án đấu thầu cạnh tranh tại trạm biến áp VAI TRÒ TRÁCH NHIỆM (CÁC) BÊN LIÊN QUAN Ban đấu thầu Ban này sẽ (i) cùng với cố vấn giao dịch lập khung đấu thầu và MOIT và/hoặc EVN chủ trì quá trình này với hỗ trợ của tài liệu mời thầu; và (ii) mời thầu, thực hiện và kết thúc quá trình EVN/MOIT và của PPC nơi có trạm biến áp/công viên lựa chọn IPP. điện mặt trời. Các PPC phải tham gia đầy đủ vì quá trình lựa chọn sẽ dẫn tới việc phê duyệt giấy phép đầu tư. Bên ký PPA Bên ký PPA ký kết PPA với IPP và sẽ chịu trách nhiệm thanh EVN (nhưng cũng có thể thay đổi sau khi có thị trường toán cho điện năng do IPP cung cấp theo mức giá xác định điện đầy đủ – xem Phụ lục 1). trong đấu thầu cạnh tranh. Lựa chọn trạm biến Lựa chọn trạm biến áp phải được thực hiện với tư cách là một EVN/NPT/Tổng công ty điện lực (PCs) với hỗ trợ của áp/lộ ra và công suất phần trong nghiên cứu kỹ thuật rộng hơn về lưới để đảm bảo PPC và MOIT những ràng buộc tối thiểu khi tích hợp VRE và của mặt bằng để đảm bảo xung quanh trạm có đủ mặt bằng phù hợp. Chủ nhà máy điện Chủ nhà máy điện có trách nhiệm tài trợ, xây dựng và vận hành IPP nhà máy điện mặt trời; và trong trường hợp đấu thầu tại trạm biến áp: (ii) xác định mặt bằng; và (iii) bồi thường tái định cư) 5.2 VAI TRÒ VÀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC BÊN TRONG PHƯƠNG ÁN CÔNG VIÊN ĐIỆN MẶT TRỜI Vai trò và trách nhiệm của các bên trong phương án đấu thầu công viên điện mặt trời (bảng 5.2) tương tự như phương án tại trạm biến áp nhưng có một điểm khác về vai trò của IPP trong việc lựa chọn mặt bằng. BẢNG 5.2. Vai trò và trách nhiệm trong phương án đấu thầu công viên điện mặt trời VAI TRÒ TRÁCH NHIỆM (CÁC) BÊN LIÊN QUAN Lựa chọn mặt bằng Lựa chọn mặt bằng cần phù hợp với quy hoạch đất đai và có PCC với hỗ trợ của MOIT và EVN cho công viên điện tác động tối thiểu về môi trường và xã hội. mặt trời Giải phóng mặt bằng Người dân trong khu vực giải phóng mặt bằng phải được bồi PPC hoặc EVN cho công viên điện thường và bên liên quan phải có đầy đủ quyền sở hữu mặt trời Cơ quan quản lý Phát triển kỹ thuật, huy động tài chính và xây dựng hạ tầng Cơ quan nhà nước (PPC hoặc EVN) công viên điện mặt (hàng rào và đường dây truyền tải) và Vận hành và Bảo dưỡng trời (O&M) Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 21
23. 6 KHUNG ĐẤU THẦU Khung đấu thầu cung cấp khuôn khổ mua sắm toàn bộ chương và đề xuất tài chính/giá điện (túi hồ sơ hai) với giá điện chào trình điện mặt trời. Khung này bao gồm (i) các vấn đề cụ thể về cho dự án hợp lệ. mua sắm và (ii) các vấn đề cụ thể về hợp đồng. Cụ thể, khung b. Tiêu chí năng lực. Để đảm bảo sự tham gia của các IPP đã này gồm các chi tiết về các cơ chế đấu thầu, khung mua sắm được chứng minh trong quá trình đấu thầu, hồ sơ dự thầu sẽ và các thỏa thuận hợp đồng, đây sẽ là cơ sở cho các hợp đồng. kiểm tra các IPP về cả năng lực kỹ thuật và năng lực tài chính: Mỗi nhân tố trong đó góp phần vào chương trình đấu thầu bền vững và có thể mở rộng thông qua cân bằng chia sẻ rủi ro giữa – Năng lực kỹ thuật bao gồm kinh nghiệm của IPP trong các bên liên quan trong quá trình đấu thầu và trong suốt vòng phát triển/xây dựng các dự án có công suất tương tự. Cơ đời của tài sản. quan đấu thầu cũng có thể chọn xem xét kinh nghiệm như vậy cho bất kỳ dự án cơ sở hạ tầng nào khác ngoài Các nhân tố này được tích hợp vào các quy định của quốc gia, các dự án điện mặt trời. thường là dưới dạng nghị định của bộ. Chính phủ cần xây dựng – Năng lực tài chính sẽ kiểm tra năng lực đảm bảo tài chính một kế hoạch cấp cao để phân bổ các rủi ro mua sắm và rủi ro dài hạn của IPP (khoản vay và vốn chủ sở hữu). Kinh ng- hợp đồng trong quan hệ đối tác với khu vực tư nhân. Khung đấu hiệm của IPP về đóng tài chính trong các dự án tương tự ở thầu cần xây dựng chi tiết hơn và hoàn thiện cho một giai đoạn các khu vực địa lý tương tự có thể được xem xét cho năng cụ thể của chương trình/dự án khi bắt đầu tiến hành mua sắm. lực tài chính. Các chỉ số tài chính như giá trị tài sản ròng có thể được sử dụng để tính toán năng lực vốn chủ sở hữu của IPP. 6.1 CƠ CHẾ ĐẤU THẦU c. Cơ chế phát hiện giá lặp lại. Quy trình đấu thầu lặp lại thường được thực hiện thời gian thực qua internet giúp giảm đáng kể Dựa vào các đầu vào thị trường và mức độ cạnh tranh, cơ quan về giá mà thường không thể thực hiện được khi đấu thầu tĩnh đấu thầu xác định cơ chế đấu thầu, quá trình này phải được tuân trên giấy. Tuy nhiên, hệ thống này yêu cầu mức độ trưởng thủ khi đấu thầu, các tiêu chí về năng lực để lựa chọn IPP và các thành của thị trường, chuẩn bị và cạnh tranh nếu nó mang tiêu chí để lựa chọn IPP thắng thầu, trong đó có quy định về phát lại kết quả tích cực. Do đó, đối với đấu thầu thí điểm ban đầu, hiện giá lặp lại. khuyến nghị dùng hồ sơ chào thầu tài chính trong phong bì được niêm phong. Quá trình phát hiện giá lặp lại có thể được Các khuyến nghị cho từng khía cạnh được trình bày dưới đây. đưa vào ở các giai đoạn sau sau khi đo lường được mức độ a. Quy trình đấu thầu. Khuyến nghị áp dụng quy trình hai túi hồ quan tâm của các ứng thầu và trưởng thành thị trường. sơ RFQ/RFP khi thực hiện đấu thầu cạnh tranh điện mặt trời d. Lựa chọn đơn vị thắng thầu. Do trọng tâm hiện nay của thí điểm ở Việt Nam. Trong quy trình đấu thầu này, ứng thầu Chính phủ đối với lĩnh vực điện mặt trời là thu hút công nghệ trình nộp RFQ về năng lực của IPP. Sau khi lọt vào danh sách và nguồn vốn quốc tế có chi phí thấp nhất, khuyến nghị chọn ngắn các IPP đủ điều kiện, IPP sẽ nhận được RFP. IPP nộp đề đơn vị thắng thầu dựa trên giá nộp thầu thấp nhất. xuất kỹ thuật (túi hồ sơ một) chứng minh đủ năng lực/hợp lệ 22 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
24. 6.2 KHUNG MUA SẮM Khung hợp đồng xác định cơ chế chia sẻ rủi ro giữa các bên trong hợp đồng. Ở đây thảo luận tập trung vào các điều khoản để cải Khung mua sắm cấp cao thể hiện các quyết định đối với các tiêu thiện khả năng lành mạnh về tài chính của PPA do đó thu hút chí sau: (i) cơ chế thanh toán, (ii) chỉ số giá; và (iii) giá trần. được nguồn tài chính có chi phí thấp, khuyến khích đầu tư quốc tế và kích thích cạnh tranh hơn. a. Cơ chế thanh toán. Khuyến nghị thanh toán dựa vào điện năng, tức là lượng điện đo đếm ròng do dự án điện mặt trời – Thời hạn PPA. Tính tới tuổi thọ tài sản của các nhà máy điện bán ra tính bằng MWh/kWh theo giá điện do IPP chào trong mặt trời và do các nhà máy này cần nhiều chi phí vốn (CAPEX), hồ sơ dự thầu thay vì cơ chế thanh toán dựa vào MW. khuyến nghị sử dụng PPA 25 năm cho các dự án trong phương án đấu thầu. b. Chỉ số trượt giá điện. Cơ cấu giá điện phải gắn với lạm phát, và trong ngắn hạn được gắn với ngoại tệ nhưng trong trung – Thu xếp bao tiêu. Khuyến nghị trong PPA cần có điều khoản hạn sẽ chỉ liên kết một phần với USD hoặc hoàn toàn bằng cho phần sản xuất điện vượt quá số giờ đã nêu. Trong kịch Đồng Việt Nam (phụ thuộc vào thị trường cho vay trong bản đấu thầu cạnh tranh, giảm rủi ro hạn chế này cho các dự nước). án điện mặt trời giúp giảm giá điện mà các đơn vị phát triển sẽ chào trong hồ sơ dự thầu của mình. c. Giá trần. Một số quốc gia đưa ra thông tin này để đảm bảo giá PPA của dự án phù hợp với quốc gia đó, nhưng có thể – Thay đổi luật. Tính tới các yếu tố làm thay đổi quy định tại hiểu đó là tín hiệu giá cho thị trường, khuyến khích các ứng Việt Nam như đưa vào triển khai VWEM, khuyến nghị các IPP thầu đề xuất mức giá trong phạm vi giá trần nhưng không phải được bảo vệ trước những thay đổi luật thông qua thư hỗ cạnh tranh như đáng lẽ phải diễn ra. Mặt khác, nếu mức giá trợ của Chính phủ. Các nhà đầu tư phải được bồi thường cho trần quá thấp, đấu giá có thể không đủ ứng thầu tham gia. những tác động do thay đổi luật gây ra thông qua cơ chế giá Đối với đấu thầu cạnh tranh thí điểm, có thể dùng FIT làm điện bồi thường hoặc thông qua một cơ chế khác phù hợp do giá trần để đảm bảo rằng giá chào thầu cạnh tranh thấp hơn cơ quan có thẩm quyền quy định giá FIT. – Chấm dứt và Trọng tài. Khuyến nghị trong PPA phải có các điều khoản về chấm dứt do sự kiện vỡ nợ của bên bán và bên mua cùng với cơ chế bồi thường chấm dứt tương ứng và điều 6.3 KHUNG HỢP ĐỒNG khoản về trọng tài quốc tế. Khung hợp đồng đưa ra các điều khoản về các vấn đề trong PPA sẽ được ký kết với các IPP đủ điều kiện: (i) thời hạn PPA ; (ii) thu xếp bao tiêu và hạn chế; (Iii) ứng phó với thay đổi luật pháp; và (iv) chấm dứt và trọng tài. Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 23
25. 7 CHIẾN LƯỢC LỢI ÍCH KINH TẾ XÃ HỘI Theo phân tích chuỗi cung cấp thực hiện năm 20182 và được phát điện. Sau giai đoạn thực hiện là O&M, kéo dài theo thời gian trình bày trong Phụ lục 3, mục tiêu 12 GW điện mặt trời trong tuổi thọ của nhà máy. PDP 7 sửa đổi dự kiến mỗi năm sẽ tạo ra 25.000 việc làm toàn thời gian trong phát triển dự án, dịch vụ và vận hành và bảo trì Việc làm tạo ra trong lĩnh vực sản xuất dự kiến sẽ đạt gần 20.000 (O&M) trong giai đoạn đến năm 2030. Việc làm liên quan đến việc làm toàn thời gian đến năm 2030. Hầu hết các việc làm phát triển điện mặt trời tại Việt Nam được tạo ra từ (i) phát triển này được định hướng xuất khẩu và phụ thuộc vào Việt Nam và vận hành các nhà máy điện mặt trời và (ii) sản xuất thiết bị. duy trì thị phần hiện tại của mình trong thị trường điện mặt trời Danh mục đầu tiên bao gồm các việc làm trong phát triển, thiết toàn cầu. Điều này lại phụ thuộc trở lại vào việc quốc gia duy trì kế, xây dựng và vận hành các nhà máy điện mặt trời. Các công được sức hấp dẫn của mình đối với các hang sản xuất tấm năng việc được tạo ra liên quan đến thực hiện dự án chỉ mang tính lượng mặt trời trên thế giới. tạm thời và biến mất khi nhà máy được đưa vào vận hành và HÌNH 7.1. Việc làm dự kiến được tạo ra trong phát triển dự án, dịch vụ và O&M nhờ mục tiêu đạt 12 GW điện mặt trời, 2017-30 (hàng ngàn việc làm toàn thời gian) 30 25 20 15 10 5 0 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024202520262027202820292030 Xây dựng phổ thông O&M phổ phông O&M có tay nghề Xây dựng có tay nghề Thiết kế phổ thông Nguồn: Ngân hàng Thế giới. 2018. Đánh giá chuỗi cung cấp điện mặt trời của Việt Nam 2. Ngân hàng Thế giới. 2018. Đánh giá chuỗi cung cấp điện mặt trời của Việt Nam Chain-Assessment-10May2018 24 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
26. HÌNH 7.2. Việc làm dự kiến được tạo ra trong lĩnh vực sản xuất nhờ mục tiêu đạt 12 GW điện mặt trời, 2017-30 (hàng ngàn việc làm toàn thời gian) 25 20 15 10 5 0 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024202520262027202820292030 Sx mô-đun phổ thông Sx TBQĐ/mô-đun phổ thông Sx thanh silic/TBQĐ phổ thông Sx mô-đun có tay nghề Sx TBQĐ/mô-đun có tay nghề Sx thanh silic/TBQĐ có tay nghề Nguồn: Ngân hàng Thế giới. 2018. Đánh giá chuỗi cung cấp điện mặt trời của Việt Nam Quy hoạch hợp lý với các mục tiêu trung hạn sẽ giúp các quốc mua sắm và xây dựng cũng như vận hành và bảo trì) với các gia tối đa hóa lợi ích kinh tế xã hội do các dự án điện mặt trời công ty trong nước. được thực hiện theo lộ trình bền vững và tích hợp mang lại. c. Nâng cao vị thế của các đơn vị trong nước tham gia và tạo ra Có thể tối đa hóa các lợi ích này theo nhiều cách, như mô tả việc làm tại chỗ trong chuỗi giá trị. Chính phủ có thể lập bản dưới đây: đồ các đơn vị trong nước tham gia cũng như các kỹ năng của a. Cung cấp tầm nhìn trong nước và quốc tế. Để hỗ trợ cho họ, sau đó nhận diện các cách thức để các bên có thể lấp đầy phát triển ngành ở trong nước, Chính phủ có thể (i) thông khoảng trống trong chuỗi giá trị điện mặt trời. Bất kỳ đánh giá báo cho thị trường các điểm chính của chương trình trong về mặt lý thuyết nào cũng có thể được cải thiện thông qua so đó có các mục tiêu phát triển ngành và địa phương, và (ii) sánh các đơn vị trong nước tham gia với các nhà thầu phụ đã đưa các nhà cung cấp trong nước vào chuỗi giá trị điện mặt được chọn từ trước bằng cách chẳng hạn như yêu cầu các trời để họ có thể nhận diện được các cơ hội phù hợp từ đó nhà thầu đã qua sơ tuyển giải thích lý do tại sao họ không có họ có thể tự định vị khi cần. Việc hình thành cụm doanh ý định chọn nhà thầu phụ trong nước, và nếu không thì lý do nghiệp cũng có thể giúp các đơn vị trong nước được hưởng tại sao lại không chọn. Thông tin này sẽ giúp các bên hữu lợi từ chương trình điện mặt trời được triển khai, phổ biến quan của nhà nước thiết kế một chương trình phù hợp để kiến thức đầy đủ về chuỗi giá trị điện mặt trời, phối hợp với nâng cao vị thế của các đơn vị trong nước trong chuỗi giá trị. các tổ chức đào tạo chuyên nghiệp cung cấp những khóa Theo IRENA, nếu nhìn từ góc độ bền vững, cần chú trọng đặc đào tạo liên quan giúp các công ty trong nước có được tầm biệt tới công tác vận hành và bảo trì vì chúng chiếm hơn một nhìn và liên kết với các đối tác quốc tế tham gia trong các nửa số việc làm liên quan đến nhà máy điện mặt trời. quá trình đấu thầu khi có thể. Khi phát triển các công viên điện mặt trời, Chính phủ có thể tính b. Tạo điều kiện đánh giá các cơ hội trong nước. Chính phủ tới các biện pháp đảm bảo cho người dân sinh sống quanh công có thể tiến hành các nghiên cứu bổ sung để đánh giá tiềm viên trở thành người hưởng lợi trực tiếp từ cơ sở hạ tầng mới xây năng của thị trường trong nước trong chuỗi giá trị điện mặt dựng. Một cách để thực hiện điều này là khoản phí thu hàng trời và chia sẻ các nghiên cứu đó với các ứng thầu đã được năm từ công viên điện mặt trời để tài trợ cho các dự án phát triển sơ tuyển để tạo điều kiện cho các ứng thầu khảo sát các hay yêu cầu bắt buộc tuyển dụng các nhân viên địa phương. cơ hội trong nước để tìm đối tác hoặc ký kết hợp đồng phụ. Thực hiện nghiên cứu kinh tế xã hội để đánh giá nhu cầu của Có thể tổ chức các cuộc họp giữa các ứng thầu đã được cộng đồng địa phương sẽ giúp phối hợp với tất cả các bên liên sơ tuyển (và các nhà thầu phụ chủ chốt của họ về kỹ thuật, quan thiết kế các chương trình phù hợp đáp ứng những nhu cầu Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 25
27. này trong phạm vi có thể. Cũng sẽ rất hữu ích nếu lồng ghép giới nghị dành một phần trăm nào đó trong tổng doanh thu của dự trong các chương trình này. án để phát triển kinh tế xã hội mang lại lợi ích cho cộng đồng địa phương. Như trường hợp dự án điện mặt trời Redstone Mặc dù Chính phủ thường hiểu rõ nhu cầu của cộng đồng và 100MW CSP, cam kết đóng 2,5% cho quỹ tín thác cộng đồng. cách thức đáp ứng nhưng chính phủ lại thường thiếu phương Được thành lập dưới hình thức là một tổ chức phi lợi nhuận, tiện tài trợ cho các biện pháp cần thiết để giải quyết các nhu quỹ này sẽ mang lại lợi ích cho các cộng đồng địa phương sinh cầu này. Quy trình đấu thầu có thể bao gồm điều khoản về việc sống quanh khu vực dự án, đặc biệt là phụ nữ (những người IPP tài trợ một tỷ lệ nhỏ trong chi phí vốn (ví dụ: 1 phần trăm) tham gia với tư cách là người nhận ủy thác). Những phân bổ do để chính phủ sử dụng cho phát triển địa phương. Ví dụ, ở Nam quỹ nhận được phải được áp dụng cho các chương trình phát Phi, các dự án được mua sắm trong Chương trình mua sắm triển cộng đồng cụ thể, bao gồm chăm sóc sức khỏe, giáo dục, các đơn vị sản xuất điện năng lượng tái tạo độc lập được đề đào tạo và phát triển. 26 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
28. 8 KẾT LUẬN Để thay thế FIT, Chính phủ Việt Nam đang chuẩn bị chương MW đấu thầu cạnh tranh tại trạm biến áp, (ii) 200 MW công trình đấu thầu cạnh tranh điện mặt trời đầu tiên của mình với viên điện mặt trời nổi và (iii) 500 MW công viên điện mặt trời kế hoạch mở rộng triển khai điện mặt trời ở mức giá mua điện mặt đất. Sau giai đoạn thí điểm, nên đấu thầu khoảng 1–2 cạnh tranh. Với hỗ trợ của Ngân hàng Thế giới, Chính phủ đang GW mỗi năm cho cả hai phương án đấu thầu tại trạm biến thiết kế một chương trình dựa trên chiến lược hiện có được xây áp và công viên điện mặt trời như mô tả trong Phần 2 và dựng từ đóng góp đầu vào của các bộ ngành và của khu vực Phần 4. tư nhân • Khung pháp lý. Các quy định hiện hành của Việt Nam không đưa ra cụ thể một khung toàn diện để lựa chọn cạnh tranh Những khía cạnh chính trong chiến lược cần chính phủ phải các IPP. Do đó, Chính phủ cần có thêm hướng dẫn pháp lý ra quyết định bao gồm: (i) vai trò và trách nhiệm của các bên cho pháp luật hiện hành và quyết định lựa chọn cạnh tranh nhà nước và tư nhân, (ii) liệu có cần phải thay đổi pháp luật và trong thị trường điện sẽ dựa vào luật nào. Theo các cuộc các quy định hiện hành không, (iii) loại phương án triển khai thảo luận rộng rãi với MOIT, MPI và các bộ khác cũng như phù hợp nhất với điều kiện của Việt Nam và (iv) chính phủ sẽ dựa trên đánh giá pháp lý toàn diện, khuyến nghị sử dụng tiếp nhận những rủi ro nào và cung cấp cho IPP các công cụ Luật đầu tư. Thủ tướng Chính phủ cần ban hành Quyết định nào để giảm thiểu rủi ro. Làm rõ những điểm này trước khi lựa để hướng dẫn trên hai khía cạnh: thứ nhất là hợp tác giữa chọn IPP sẽ giúp đẩy nhanh quá trình lựa chọn IPP, giảm nguy MOIT, EVN và chính quyền địa phương (PPC và DPI) trong cơ thất bại khi đấu thầu và mang lại một tầm nhìn dài hạn để quá trình đấu thầu, cụ thể là đánh giá và lựa chọn dự án và triển khai các dự án điện mặt trời. Nhìn từ góc độ IPP, chính phủ các tiêu chí sử dụng cho quá trình đánh giá, vai trò và trách có chiến lược rõ ràng sẽ giúp giảm thiểu những lo ngại của các nhiệm của các cơ quan này và thứ hai là hướng dẫn về các nhà đầu tư tiềm năng về khung pháp lý yếu, quy trình lựa chọn kế hoạch triển khai và khung đấu thầu cấp cao (ví dụ như cơ và các vấn đề phát triển khác. chế thanh toán, cơ cấu giá điện, thời hạn PPA và hỗ trợ tiềm năng của chính phủ). Những điểm liên quan đến các khía cạnh của chiến lược bao Để đảm bảo đưa các dự án này vào PDP không tạo ra gồm: nút thắt cổ chai, Chính phủ cần có cơ chế linh hoạt để phân • Mục tiêu và các mốc thời gian triển khai điện mặt trời. Để bổ dự án trong PDP. Giải pháp tối ưu là không phân bổ công báo hiệu cho các nhà đầu tư tư nhân biết Việt Nam là một nơi suất điện mặt trời trong PDP, tức là nêu một khối lượng công đầu tư tiềm năng dài hạn trong thị trường điện mặt trời toàn suất trong PDP và dành riêng công suất này cho IPP/dự án cầu, Việt Nam cần thiết lập các mục tiêu triển khai điện mặt thắng thầu trong lựa chọn cạnh tranh. trời trong trung hạn với các mốc thời gian rõ ràng. Theo kinh • Kế hoạch triển khai. Sau khi xem xét kỹ lưỡng các phương nghiệm quốc tế, nên triển khai đấu thầu theo định kỳ, chẳng án cạnh tranh khác nhau đã sử dụng trên thế giới và những hạn như cứ sau 12 hoặc 18 tháng, như quy định trong kế thách thức chính Việt Nam đang đối mặt, khuyến nghị triển hoạch phát triển nguồn điện quốc gia chính thức. Việt Nam khai theo hai phương án, đó là (i) đấu thầu cạnh tranh tại có thể thí điểm đấu thầu cạnh tranh vào năm 2020/2021 trạm biến áp và (ii) đấu thầu cạnh tranh công viên điện mặt thông qua ba phương án với tổng công suất 1,2 GW: (i) 500 trời (nổi và mặt đất). Mục đích của các phương án này là Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 27
29. giúp quyết những hạn chế chính Việt Nam đang đối mặt, đó USD hoặc thanh toán hoàn toàn bằng đồng Việt Nam là khả năng sẵn sàng của lưới điện, rủi ro hạn chế và quá (tùy thuộc vào thị trường cho vay trong nước ở thời điểm trình giao đất phức tạp. Cả hai phương án đều nhằm mục đấu thầu); đích giảm các rủi ro phát triển mà IPP nhận thức được, nhờ d. Thời hạn PPA. Thời hạn PPA nên là 25 năm; đó giảm được phí bảo hiểm rủi ro trong chi phí vốn. Kết quả chính là giá điện dự kiến sẽ giảm xuống. e. Thay đổi luật pháp. Cần đưa thư hỗ trợ của Chính phủ khi có sự kiện thay đổi luật vào PPA; và • Vai trò và trách nhiệm. Các cơ quan nhà nước chính tham f. Trọng tài. Khuyến nghị có điều khoản quy định về trọng gia vào lựa chọn đấu thầu cạnh tranh IPP là MOIT, MPI, EVN tài quốc tế để giải quyết tranh chấp. và PPC. • Chiến lược lợi ích kinh tế xã hội. Các bước chính để tối đa • Khung đấu thầu. Các khuyến nghị cốt lõi trong khung đấu hóa lợi ích kinh tế xã hội từ phát triển năng lượng mặt trời như thầu cấp cao là: sau: a. Năng lực của nhà thầu. Sau khi đã đạt năng lực kỹ thuật, a. Cung cấp tầm nhìn trong nước và quốc tế. chỉ dựa vào tiêu chí giá để lựa chọn đơn vị thắng thầu và dự án được trao cho nhà thầu có giá chào thấp nhất ; b. Tạo điều kiện đánh giá các cơ hội trong nước b. Cơ cấu thanh toán. Cơ cấu thanh toán được tính bằng c. Tối đa hóa lợi ích cho cộng đồng địa phương. MWh hoặc kWh chứ không tính bằng MW; d. Quản lý kỳ vọng để đảm bảo kết quả tốt hơn. c. Cấu trúc giá điện. Trong ngắn hạn, cơ cấu giá điện có e. Nâng cao vị thế của các đơn vị trong nước tham gia và tạo thể liên kết với lạm phát và trong ngắn hạn liên kết với ra việc làm tại chỗ trong chuỗi giá trị. USD nhưng trong trung hạn chỉ nên liên kết một phần với 28 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
30. PHỤ LỤC
31. PHỤ LỤC 1 CHƯƠNG TRÌNH CẢI CÁCH NGÀNH ĐIỆN VIỆT NAM Quyết định 63 ban hành tháng 11 năm 2013 đã đề ra lộ trình tái CÁC PHƯƠNG ÁN CẢI THIỆN NGUỒN ĐIỆN DÀI HẠN Ở cơ cấu thị trường điện và thiết lập môi trường cạnh tranh theo VIỆT NAM định hướng thị trường. Mục tiêu của cải cách bao gồm: (i) phát triển thị trường điện cạnh tranh theo phân kỳ và bền vững; (ii) thu Intelligent Energy Systems (IES) phối hợp với SW Advisory hút các nhà đầu tư mới vào ngành điện; (iii) giảm đầu tư và trợ (SWA) và Energy Market Consulting (EMCa) đã đưa ra báo cáo cấp của nhà nước trong ngành điện; (iv) nâng cao hiệu quả của về các phương án cải thiện mức cung cấp đầy đủ nguồn điện ngành điện và đảm bảo cung cấp điện ổn định và đáng tin cậy, trong dài hạn ở Việt Nam, đây là một phần trong tài liệu trình và (v) giảm áp lực tăng giá điện. nộp cho Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) về chương trình cải cách ngành điện ở Việt Nam. Trọng tâm của báo cáo là về các Các giai đoạn phát triển thị trường được coi là một phần của cải thỏa thuận dài hạn. cách bao gồm: Tóm lại, cho đến khi thị trường VWEM trưởng thành, báo cáo đề a. Cấp độ 1: Thị trường phát điện cạnh tranh (Thị trường phát xuất sử dụng cơ cấu dưới đây làm giải pháp tạm thời, trong đó điện cạnh tranh Việt Nam - VCGM). Đặc điểm chính của EPTC (EVN) hoạt động với tư cách là bên giao dịch của IPP thay VCGM là các nhà máy phát điện có thể gia nhập thị trường mặt cho đơn vị phát triển trừ khi đơn vị phát triển chọn tham gia và bán điện cho EVN, là bên mua duy nhất với giá cạnh tranh. giao dịch trực tiếp trong VWEM. b. Cấp độ 2: Thị trường bán buôn điện cạnh tranh (Thị trường bán buôn điện cạnh tranh - VWEM). Đặc điểm chính của Theo báo cáo này, khi VWEM đã trưởng thành, phương án dài VWEM là tất cả các máy phát điện và các công ty phân phối hạn tốt nhất để tham gia vào VWEM là đề nghị tất cả các nhà điện bán buôn sẽ tham gia vào thị trường. Do đó, ngoài EVN, máy phát điện mới (bao gồm cả điện mặt trời) tham gia vào sẽ có những bên mua buôn khác. VWEM. Trong dài hạn, khi thị trường đã trưởng thành, đề xuất sử dụng cơ cấu sau. c. Cấp độ 3: Thị trường bán lẻ điện cạnh tranh. Ở cấp độ này, chia tách các hoạt động của công ty phân phối thành các Ngoài ra, báo cáo khuyến nghị chuyển từ chế độ PPA vật lý hiện hoạt động quản lý và vận hành lưới điện và bán lẻ điện. Người nay sang hợp đồng dựa theo PPA tài chính với cơ chế thanh toán dùng cuối được tự do lựa chọn các nhà cung cấp cho mình. dựa rên Hợp đồng sai khác. Chế độ này sẽ áp dụng cho tất cả Hiện nay, có hai loại nhà máy điện tham gia vào VCGM. Nhà máy các dự án mới ở tất cả các công nghệ bao gồm cả điện mặt trời. điện giao dịch trực tiếp (DTG) được điều độ tập trung và đã có Yêu cầu các đơn vị phát triển dự án phải thu hồi một cách hiệu SPPA. Nhà máy điện giao dịch gián tiếp (ITG) không điều độ tập quả dòng tiền từ thị trường giao ngay và EVN (trước mắt) hoặc trung mà thay vào đó là được lập lịch trước. ITG bao gồm: các các Tổng công ty điện lực (về lâu dài) cho những sai khác so với dự án BOT, nhà máy thủy điện chiến lược đa mục tiêu (SMHP) và giá chào trong giá đấu giá. các trường hợp ngoại lệ khác. Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 31
32. HÌNH A1.1. Thị trường trung gian VWEM spot payment VWEM (Spot Market) long-term spot purchases financial contract (Direct Trader) 1 VWEM financial contract(s)* VWEM (Forward Market) 5 Nguồn: Báo cáo của IES, phần 11.3.2. HÌNH A1.2. Thị trường VWEM trưởng thành spot payment VWEM (SMO) (Direct Trader) 1 long-term financial 2 contracts spot purchases 5 Nguồn: Báo cáo của IES, phần 11.3.2. 32 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
33. KIẾN NGHỊ VỀ CHƯƠNG TRÌNH ĐẤU THẦU CẠNH TRANH hoạt động của VWEM. Hướng dẫn của Thông tư số 45 về hoạt ĐIỆN MẶT TRỜI DÀI HẠN động của VWEM bao gồm cả các dự án năng lượng tái tạo ngoài thủy điện. Theo hướng dẫn này, các dự án năng lượng tái tạo Chuyển dịch từ PPA vật lý hiện nay sang PPA tài chính với Hợp ngoài thủy điện có công suất đặt lớn hơn 30 MW có thể “chọn đồng sai khác ngay cả khi chỉ là một giải pháp tạm thời, cần tham gia” vào VWEM. Trong trường hợp chọn tham gia thì các đánh giá thêm về những vấn đề sau: dự án này phải tuân thủ các yêu cầu về pháp lý và quy định đối với các nhà máy điện tham gia vào VWEM. Đối với các dự án a. Độ sâu của thị trường bán buôn điện. Khối lượng điện năng năng lượng tái tạo ngoài thủy điện khác (chẳng hạn như những được mua thông qua thị trường để đáp ứng nhu cầu và số dự án có công suất đặt dưới 30MW), có thể chọn tham gia gián lượng giao dịch liên quan cho thấy mức độ trưởng thành của tiếp vào VWEM – nghĩa là không cần chào giá trực tiếp và không thị trường. Độ sâu thị trường lớn hơn thể hiện khả năng hiển áp dụng cơ chế biểu giá của VWEM. thị của giá cả thị trường và giảm biến động giá cả do có thay đổi đột ngột về cung hoặc cầu. Bước tiếp theo là bổ sung khung pháp lý để thực hiện, Cục Điều b. Rủi ro tín dụng của bên đối tác: Độ tin cậy về tín nhiệm của tiết điện lực (ERAV) cần xây dựng các hướng dẫn về việc tham Đơn vị vận hành hệ thống và thị trường (SMO) đóng vai trò gia cụ thể là áp dụng cho các dự án điện tái tạo ngoài thủy điện. quan trọng trong thành công đấu giá điện mặt trời. Xếp hạng tín nhiệm SMO sẽ bị ảnh hưởng bởi xếp hạng tín nhiệm của các công ty bán lẻ điện (PC) và các công ty mua bán điện như KHUYẾN NGHỊ TỪ GÓC ĐỘ PHÁP LÝ EVN và các bên tham gia thị trường khác. Như vậy, cho đến khi thị trường trưởng thành, các dự án điện mặt trời và cơ chế Theo mô hình PPA hiện nay cho các dự án điện mặt trời, bên bán đấu thầu được liên kết với thị trường giao ngay VWEM sẽ đòi điện của các dự án điện mặt trời có quyền chọn tham gia vào thị hỏi các đơn vị phát triển phải dựa vào giá thị trường giao ngay trường bán buôn điện như đã nêu trong các quy định hiện hành do SMO hỗ trợ. về thị trường điện cạnh tranh. Nếu chọn tham gia vào VWEM, bên bán điện cần gửi thông báo trước bằng văn bản 120 ngày c. Thu hút nguồn tài chính quốc tế. Các tổ chức tài chính và cho bên mua điện và cho ERAV. Trong trường hợp đó, các bên nhà đầu tư có thể không chấp nhận các PPA dựa trên Hợp tham gia PPA có thể đơn phương chấm dứt PPA hiện có. Cơ chế đồng sai khác thay cho PPA vật lý. Thị trường tài chính, bao này đưa ra làm phương án thay thế cho bên bán điện mặt trời gồm các tổ chức tài chính quốc tế, phải có niềm tin vào các cân nhắc.4 Như vậy, Chính phủ Việt Nam có thể xem xét tiếp tục quy định thị trường của VWEM, do đó thị trường cần phải áp dụng PPA vật lý này cho khung đấu giá mặt trời. thể hiện được sự trưởng thành và độ sâu thị trường như đã thảo luận ở trên. Nếu Chính phủ muốn khuyến khích các nhà phát triển điện mặt Do đó, tổ chức đấu thầu trong thời kỳ chuyển đổi từ PPA vật lý trời tham gia vào VWEM khi thị trường đã trưởng thành, Chính sang hợp đồng sai khác có thể dẫn đến giá điện cao hơn do vì phủ cần cân nhắc vấn đề ưu đãi cho các dự án điện mặt trời và các ứng thầu tính tới yếu tố không chắc chắn về thu nhập liên các dạng năng lượng tái tạo khác ngoài thủy điện. Ngoài việc quan đến hiệu quả hoạt động của VWEM.3 giải quyết rủi ro tín dụng đối tác liên quan tới SMO và những vấn đề khác, Chính phủ có thể xem xét tới việc đưa vào khung hợp Do đó, phù hợp với Quyết định 63, khuyến nghị các dự án điện đồng một cơ chế bảo vệ rõ ràng trước những thay đổi luật pháp. mặt trời cần tiếp tục dựa vào PPA vật lý cho đến khi VWEM Đơn vị phát triển trong những dự án có giá điện cố định được trưởng thành đầy đủ. đảm bảo trong chương trình đấu giá điện mặt trời (cũng như chương trình FIT) muốn biết là Chính phủ và các bên mua điện khác (bên bao tiêu) có chịu những rủi ro do thay đổi pháp luật kể CÁC CÂN NHẮC VỀ PHÁP LÝ từ ngày thực hiện PPA. Cần có đảm bảo cần thiết bằng cách đưa vào PPA hoặc khung pháp lý một quy định cụ thể về thay đổi luật Đối với các giai đoạn tiếp theo của VWEM, MOIT đã ban hành và điều chỉnh thanh toán tiền điện trong thời gian chuyển dịch từ Thông tư số 45/2018/TT-BCT ngày 15 tháng 11 năm 2018, có PPA vật lý trong chương trình đấu giá điện mặt trời sang PPA tài hiệu lực từ ngày 1 tháng 1 năm 2019 (Thông tư 45) hướng dẫn chính trong VWEM. 3. Điều 4.2 và 4.3(b) Thông tư 45. 4. Thông tư 16/2017/TT-BCT của Bộ Công Thương, Phụ lục II, Điều 9.3. Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 33
34. PHỤ LỤC 2 KẾT QUẢ PHÂN TÍCH KHÔNG GIAN ĐỊA LÝ Phụ lục này trình bày kết quả phân tích không gian địa lý trên cao không lớn hơn 2.000 mét, độ dốc dưới 5 độ, mật độ dân số toàn quốc được tiến hành để xác định nơi nguồn điện mặt trời có dưới 400 người trên km2,. Khu vực được bảo vệ phải cách địa thể và cần được phát triển dựa vào cường độ mặt trời, phát triển điểm dự án tối thiểu 1 km và mức độ che phủ đất được phân loại lưới điện, và mức độ đáp ứng về đất đai và mái nhà. dựa trên mục đích sử dụng. Để giảm bớt các hạn chế tiềm tàng trong khu vực dự án, phân tích đã giảm 75% diện tích đất được Phân tích không gian địa lý kết hợp tiềm năng bức xạ mặt trời xác định. Phân tích này sẽ yêu cầu làm việc thêm với các tỉnh của Việt Nam với dữ liệu về sử dụng đất và độ che phủ đất. Nó để xác định được khu vực đất phù hợp nhất cho các dự án điện cũng xem xét các yếu tố như độ cao, độ dốc, mức độ gần các mặt trời tiềm năng. trung tâm đô thị và các khu vực được bảo vệ. Bốn loại đất được xác định phù hợp để phát triển điện mặt trời và được sử dụng Sau đó, phân tích về tính sẵn sàng của mặt bằng được hợp nhất trong phân tích: (i) đất nông nghiệp (cây hàng năm, cây lâu năm với dữ liệu bức xạ mặt trời.5 Ngoài cường độ mặt trời cao là yếu và đất nông nghiệp), (ii) đất lâm nghiệp (sản xuất gỗ), (iii) đất đô tố quyết định quan trọng đến giá cả PPA thấp, dự án cần xây thị và đất đã xây dựng (thành phố, cộng với đất được sử dụng dựng trên những vùng đất khô cằn không lý tưởng cho sử dụng để sản xuất điện hoặc tưới tiêu) và (iv) đất chưa sử dụng (đất nông nghiệp. cằn cỗi, bãi chăn thả). Tiêu chí chính về mặt bằng sẵn có là độ 5. Bộ dữ liệu kết quả từ phân tích không gian địa lý được cung cấp dưới dạng dữ liệu không gian địa lý theo định dạng KMZ. 34 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam
35. CÁC PHÁT HIỆN CHÍNH HÌNH A2.1. Các khu vực có cường độ mặt trời tốt nhất Cường độ bức xạ mặt trời tốt nhất Cường độ mặt trời tốt nhất (>4,4 kWh/m2/ngày) tập trung ở hai tỉnh: Ninh Thuận và Bình Thuận (hình A2.1). Ở Ninh Thuận có sẵn mặt bằng để sản xuất 5 GW và ở Ninh Thuận là 20 GW. Các loại đất sẵn có chủ yếu ở hai tỉnh này là đất chưa sử dụng và đất nông nghiệp. Có bốn trạm biến áp điện lưới với điện áp từ 220 kV đến 500 kV. Hầu hết mặt bằng nằm trong bán kính 20 km của trạm biến áp. Cả hai thành phố thuộc tỉnh, Phan Thiết và Phan Rang- Tháp Chàm đều có nhu cầu phụ tải và đường dây truyền tải chính là trục 500 kV giúp quản lý điều độ tốt với các vùng còn lại của đất nước. Cường độ bức xạ mặt trời rất tốt Cường độ mặt trời rất tốt của Việt Nam (4,2-4,4kWh/m2/ngày) tập trung ở 12 tỉnh (bảng A2.1 và hình A2.2), với tiềm năng hàng đầu 47 GW ở các tỉnh Bình Phước, 24 GW ở Tây Ninh, 14 GW ở Gia Lai, và 14 GW ở Bình Thuận. Đất chủ yếu là đất chưa sử dụng, đất nông nghiệp và rừng sản xuất. Có 18 trạm biến áp có điện áp từ 220 đến 500 kV tại 12 tỉnh trên. Hầu hết mặt bằng nằm trong bán kính 20 km của trạm biến áp. Các thành phố thuộc tỉnh đều có nhu cầu phụ tải, đường dây truyền tải chính là trục 500 kV giúp phép quản lý điều độ tốt hơn HÌNH A2.2. Các khu vực có cường độ mặt trời rất tốt với các vùng còn lại của đất nước. BẢNG A2.1. Các tỉnh và tiềm năng công suất đặt điện mặt trời (GW): tiềm năng rất tốt TÊN TỈNH CÔNG SUẤT (GW) Bình Phước 47,23 Tây Ninh 24,22 Gia Lai 14,65 Bình Thuận 14,19 Đăk Lăk 12,60 Lâm Đồng 6,53 Ninh Thuận 5,52 Khánh Hòa 3,04 Kon Tum 2,64 Bà Rịa- Vũng Tàu 2,16 Đồng Nai 1,50 Bình Dương 1,27 Nguồn: Ngân hàng Thế giới. Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam | 35
36. BẢNGE A2.2. Các tỉnh và tiềm năng công suất đặt điện mặt HÌNH A2.3. Các khu vực có cường độ mặt trời tốt trời (GW): tiềm năng tốt TÊN TỈNH CÔNG SUẤT (GW) Gia Lai 54,69 Đăk Nông 44,60 Đăk Lăk 40,75 Bình Phước 27,80 Đồng Nai 25,05 Bình Dương 22,81 Long An 21,06 Lâm Đồng 20,22 Kon Tum 17,66 Bình Thuận 13,11 Bà Rịa- Vũng Tàu 7,19 Bến Tre 6,91 Trà Vinh 6,34 Khánh Hòa 5,59 Tây Ninh 3,65 Tiền Giang 3,17 Sóc Trăng 3,02 Thành phố Hồ Chí Minh 2,82 Đồng Tháp 1,17 Nguồn: Ngân hàng Thế giới. Cường độ bức xạ mặt trời tốt Cường độ mặt trời tốt (4–4,2 kWh/m2/ngày) có ở 19 tỉnh (bảng Mặc dù chi phí EPC của FSPV hiện tại ước tính cao hơn khoảng A2.2 và hình A2.3), với tiềm năng lớn nhất ở Gia Lai (55GW), 10–20% so với các nhà máy lắp trên mặt đất do ít cạnh tranh Đắk Nông (44GW), và Đắk Lắk (40 GW). Hầu hết đất đai sẵn trong sản xuất thiết bị và cần phải sử dụng cơ cấu neo đắt có là các loại đất chưa sử dụng, đất nông nghiệp và rừng sản tiền, các chi phí gia tăng này được bù đắp một phần từ tăng xuất. Ở 19 tỉnh này có 23 trạm biến áp điện áp từ 220 đến 500 10–12% sản xuất năng lượng nhờ hiệu ứng làm mát và giảm kV. Hầu hết mặt bằng đều nằm trong bán kính 20 km của trạm bụi do nước xung quanh gây ra (Nhóm Ngân hàng Thế giới, biến áp. ESMAP và SERIS, Nơi mặt trời gặp nước: Báo cáo về thị trường điện mặt trời nổi, 2018). Hiệu suất tăng cao nhất ở vùng khí Điện mặt trời nổi hậu nóng như Đông Nam Á, trong đó hiệu ứng làm mát quan Điện mặt trời nổi (FSPV) đang được sử dụng ngày càng nhiều để trọng nhất.6 giảm nhu cầu về đất (1 MWp công suất lắp đặt tại Việt Nam cần khoảng 1,5 ha đất) và thuận lợi vì cùng vị trí với nhà máy thủy điện và từ đó cải thiện điều độ VRE. 6. Nghiên cứu về điện mặt trời nổi của Ngân hàng Thế giới được công bố năm 2019 với tên gọi Nơi mặt trời gặp nước: Báo cáo về điện mặt trời nổi. Báo cáo tóm tắt được công bố năm 2018 (với cùng tiêu đề). 36 | Chiến lược và Khung đấu thầu cạnh tranh dự án điện mặt trời ở Việt Nam