Phát triển bền vững hoạt động kinh doanh khoáng sản

Nội dung text: Phát triển bền vững hoạt động kinh doanh khoáng sản

1. PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG HOẠT ĐỘNG KINH DOANH KHOÁNG SẢN SUSTAINABLE DEVELOPMENT ACTIVITIES MINERAL BUSINESS ThS. Nguyễn Thị Thu Thủy Trường Đại học Hải Phòng ThS. Phương Hữu Từng Trường Đại học Nội Vụ Tóm tắt: Phát triển bền vững là một phương thức phát triển tổng hợp đa ngành, liên ngành, thành chương trình hành động với nhiều tiêu chí ngày càng được cụ thể và rõ nét. Phát triển bền vững, mang tính tất yếu của quá trình phát triển. Một hoạt động kinh doanh theo hướng phát triển bền vững là hoạt động đó phải đảm bảo hiệu quả kinh tế, đồng thời phải đảm bảo các mục tiêu về xã hội và góp phần bảo vệ môi trường. Hoạt động kinh doanh khoáng sản bao gồm nhiều hình thức như khai thác, chế biến, tiêu thụ trong nước và xuất khẩu. Tuy nhiên, hoạt động kinh doanh này nước ta trong thời gian qua còn nhiều bất cập, đã và đang dẫn dến nguy cơ lệch hướng phát triển kinh tế nhanh gắn liền với bền vững mà Đảng ta đã chỉ ra. Bài viết này sẽ phân tích đánh giá các tác động đến kinh tế, xã hội và môi trường của hoạt động kinh doanh khoáng sản ở nước ta. Trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp góp phần hướng các hoạt động kinh doanh khoáng sản theo các yêu cầu của phát triển bền vững. Từ khóa: Phát triển bền vững; Kinh tế; Xã hội; Môi trường; Kinh doanh; Khoáng sản. Abbtract: Sustainable development is one method of synthesis developed multidisciplinary, interdisciplinary, the program of the day with multiple criteria được as specific and clear. Sustainable development, nature is essential and noble objective of development process. A business in the direction of sustainable development is to ensure the economic efficiency, and to ensure the goals of society as well as contribute to environmental protection. Minerals business activities include several forms, such as exploiting, processing, domestic consumption and exporting. However, this business of our country in recent years remains many problems, has led to the risk of diversion of rapid economic development associated with sustainability according to our Communist Party direction. This article will analyze the impact on economic, social and environmental of minerals business in our country. On that basis, we propose some solutions for the minerals business to the requirements of sustainable development. Keywords: Sustainable Development; Economy; Society; Environment; Business; Mineral. 1. Đặt vấn đề Đối với Việt Nam, ngành công nghiệp khoáng sản là một trong những ngành công nghiệp lâu đời nhất, thu hút một lực lượng lớn lao động và hàng năm đóng góp không nhỏ vào tổng kim ngạch xuất khẩu, cũng như cung ứng nguồn nguyên nhiên liệu là đầu 1011
2. vào quan trọng cho các ngành công nghiệp sản xuất khác và chủ động tạo ra thị trường nội địa cho chính sản phẩm của mình bằng việc phát triển các dự án khoáng sản phục vụ cho nền kinh tế. Tuy nhiên, ngành khoáng sản Việt Nam đang đứng trước những thách thức lớn do tăng trưởng thiếu bền vững; quá tập trung vào thúc đẩy tăng sản lượng xuất khẩu khoáng sản mà bỏ qua sự phát triển ổn định, hiệu quả dẫn đến nguy cơ phải nhập khẩu khoáng sản trong thời gian tới. Điều này đặc biệt nghiêm trọng hơn khi Việt Nam đã và đang hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới, các ngành công nghiệp sẽ bị thiếu hụt đi một trong những nguồn nhiên liệu cơ bản để phát triển sản xuất, đồng thời, ngành khoáng sản Việt Nam sẽ đứng trước nguy cơ khai thác quá mức dẫn đến cạn kiệt nguồn tài nguyên, hủy hoại môi trường. Do vậy, vấn đề đặt ra có những giải pháp nào cho hoạt động khoáng sản phát triển theo hướng bền vững là yêu cầu bức thiết đặt ra hiện nay. 2. Nội dung nghiên cứu 2.1. Cơ sở lý luận - Khái niệm về phát triển bền vững: Thuật ngữ “phát triển bền vững” được giới thiệu lần đầu tiên bởi Hiệp hội Bảo tồn Thiên nhiên và Tài nguyên Thiên nhiên quốc tế (IUCN). Họ cho rằng, “Sự phát triển của nhân loại không thể chỉ chú trọng tới phát triển kinh tế mà còn phải tôn trọng những nhu cầu tất yếu của xã hội và sự tác động đến môi trường sinh thái học”. Để là rõ hơn khái niệm trên, Ủy ban Thế giới về môi trường và phát triển (WCED, 1987) đã đưa ra khái niệm phát triển bền vững là “Sự phát triển có thể đáp ứng được những nhu cầu hiện tại mà không ảnh hưởng, tổn hại đến những khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai ” đây là khái niệm được xem là phổ biến nhất khi nhấn mạnh đến tính công bằng giữa các thế hệ trong quá trình phát triển. Tại Việt Nam, trong Luật bảo vệ môi trường năm 2014, quan điểm phát triển bền vững được thể hiện như sau: “Phát triển bền vững là phát triển đáp ứng được nhu cầu của thế hệ hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu đó của các thế hệ tương lai trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, bảo đảm tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường” [6]. Như vậy với khái niệm này cách tiếp cận được thừa nhận rộng rãi hiện nay về phát triển bền vững dựa trên ba trụ cột: kinh tế, xã hội và môi trường; đối với ngành khoáng sản sẽ vận dụng vấn đề trên cho phù hợp với đặc thù của ngành. - Khái niệm về kinh doanh khoáng sản: Theo Nghị định 77/2016/NĐ-CP quy định về “Sửa đổi, bổ sung một số quy định về điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực mua bán hàng hóa quốc tế, hóa chất, vật liệu nổ công nghiệp, phân bón, kinh doanh khí, kinh doanh thực phẩm thuộc phạm vi quản lý nhà nước của bộ công thương” [2], đưa ra khái niệm về kinh doanh khoáng sản: Kinh doanh khoáng sản là hoạt động thương mại về khoáng sản, bao gồm các hoạt động mua, bán trên thị trường trong nước, xuất khẩu, nhập khẩu, tạm nhập-tái xuất, chuyển khẩu, dịch vụ quá cảnh, thực hiện hợp đồng gia công sản phẩm khoáng sản cho thương nhân nước ngoài hoặc đặt gia công khoáng sản tại nước ngoài. 1012
3. 2.2. Thực trạng phát triển bền vững hoạt động kinh doanh khoáng sản 2.2.1. Hoạt động kinh doanh khoáng sản và hiệu quả kinh tế Nước ta có chủng loại khoáng sản phong phú nhưng trữ lượng không lớn, phần lớn khoáng sản có quy mô vừa và nhỏ, phân bố rải rác, một số loại khoáng sản có trữ lượng tầm cỡ thế giới thì nhu cầu tiêu dùng trong nước và xuất khẩu hạn chế , hiệu quả kinh tế thấp. Mặc dù chưa phát triển mạnh nhưng thời gian qua, ngành công nghiệp khai khoáng đã có đóng góp đáng kể cho ngân sách quốc gia, tạo điều kiện cho các ngành kinh tế khác phát triển. Năm 1995, ngành khai khoáng đóng góp 4,81% trong thu thập quốc dân (GDP), nhưng từ năm 2000 đến nay tỷ trọng đó đã tăng lên khoảng 9,65% - 10,59% trong thu thập quốc dân. Tuy nhiên, hiệu quả kinh tế của ngành khai khoáng chưa tương xứng với vốn đầu tư hiệu quả đóng góp vào tăng trưởng GDP (tỷ số giữa đóng góp vào GDP của ngành khai khoáng/tổng đầu tư cho khai khoáng) không cao, thấp hơn một số ngành kinh tế và lĩnh vực khác. Cụ thể là tổng vốn đầu tư cho ngành khai khoáng từ năm 2005 đến 2008 đứng vị trí thứ 5/18 ngành và lĩnh vực, nhưng hiệu quả đóng góp cho nền kinh tế chỉ đứng thứ đứng thứ 8 so với các ngành kinh tế và lĩnh vực khác [12]. Một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả kinh tế của ngành khai khoáng là quy mô, năng lực của các cơ sở kinh doanh còn hạn chế, công nghệ khai thác chế biến, lạc hậu, không thu hồi được các khoáng sản đi kèm. Tổn thất tài nguyên trong quá trình khai thác than hầm lò là 40%-60%; khai thác apatit 26% - 43%; quặng kim loại 15%-30%; vật liệu xây dựng 15%-20%; và dầu khí là 50%-60%. Tổn thất trong khai thác than tại Quảng Ninh theo số liệu báo cáo của TKV vào khoảng 7,3- 7,7% đối với khai thác lộ thiên và khoảng 28-31% trong khai thác hầm lò. Đa số các mỏ nhỏ hiện nay chỉ thu được những phần giàu nhất, bỏ đi toàn bộ các quặng nghèo và khoáng sản đi cùng, dẫn đến không thể tận thu được. Trong khai hác vàng, độ thu hồi quặng vàng trong chế biến (tổng thu hồi) hiện chỉ đạt khoảng 30%-40% [5]. Các sản phẩm chế biến còn nghèo nàn, công nghiệp chế biến sâu chưa được phát triển, năng suất và hệ số thu hồi thấp, chất lượng sản phẩm chưa cao, phần lớn sản phẩm chỉ đạt tiêu chuẩn xuất khẩu ở mức trung bình, giá trị thương mại không cao.Việc đầu tư xây dựng các cơ sở chế biến còn mất cân đối, tiêu tốn nhiều tiền bạc, năng lượng, hiệu quả kinh tế thấp. Tổn thất trong quá trình chế biến thường khá cao, một lượng lớn khoáng sản bị thải ra khỏi dây chuyền chế biến có giá trị kinh tế cao nhưng chưa được tận dụng, gây lãng phí tài nguyên khoáng sản của đất nước. Các khoảng sản sau khi chế biến được sử dụng cho các ngành công nghiệp hoặc xuất khẩu. Do nhiều hạn chế nên việc sử dụng trong nước còn chiếm tỷ trọng nhỏ (trừ một số mặt hàng như than, khí ), tuy nhiên do hạn chế về công nghệ, nguồn vốn đầu tư nên việc sử dụng trong nước cũng lãng phí, hiệu quả kinh tế sử dụng thấp. Chẳng hạn, nhà máy điện Na Dương công suất 100 MW sử dụng hàng năm 500.000 tấn than nâu có hàm lượng lưu huỳnh cao (3-5%) đã làm mất từ 15.000 đến 25.000 tấn lưu huỳnh mỗi năm. Hiệu suất sử dụng nguồn năng lượng trong các nhà máy điện đốt than, dầu của Việt Nam chỉ đạt từ 28 - 30% (thấp hơn so với các nước phát triển khoảng 10%); hiệu suất các lò hơi công nghiệp đạt khoảng 60% (thấp hơn trung bình thế giới khoảng 20%) [5]. 1013
4. Một lượng lớn khoáng sản nước ta được xuất khẩu, bao gồm than đá, dầu thô, quặng và các khoáng sản khác. Theo số liệu thống kê, trong những năm gần đây kim ngạch xuất khẩu của nhóm nguyên liệu và khoáng sản là trên 11 tỷ USD, chẳng hạn năm 2011 là 11,220 tỷ USD và năm 2012 là 11,690 tỷ USD; đến năm 2016 xuất khẩu khoáng sản giảm 28,8% so với cùng kỳ của năm 2015. Theo báo cáo của Bộ Công Thương, 6 tháng đầu năm 2016, kim ngạch xuất khẩu nhóm hàng nhiên liệu và khoáng sản ước đạt 1,65 tỷ USD, chiếm khoảng 8% trong tổng KNXK, giảm tới 39,4% so với cùng kỳ. Quặng và khoáng sản là mặt hàng duy nhất trong nhóm hàng nhiên liệu-khoáng sản có kim ngạch xuất khẩu tăng so với cùng kỳ, mức tăng đạt đến 35,1%. Tuy nhiên, điều đáng chú ý, kim ngạch tăng là do lượng xuất khẩu tăng mạnh, tăng tới 228,5% bù đắp phần giảm do giá giảm 58,9%. Nhìn chung. Việc xuất khẩu khoáng sản nước ta đạt hiệu quả kinh tế thấp, do chỉ chế biến thô nên giá bán không cao. Hơn nữa, do lượng hàng xuất khẩu giảm liên tục từ nhiều năm qua, điều này phù hợp với chủ trương giảm xuất khẩu khoáng sản thô và việc dành lượng dầu thô khai thác để phục vụ sản xuất xăng dầu trong nước. Việc giảm lượng hàng xuất khẩu song song với giảm giá đã khiến kim ngạch xuất khẩu mặt hàng này sụt giảm mạnh và chỉ còn đóng góp khoảng 2% trong tổng kim ngạch xuất khẩu. Việc các doanh nghiệp thi nhau khai thác tài nguyên để bán ra nước ngoài đã tạo ra hiện tượng “chảy máu khoáng sản” góp phần làm trầm trọng thêm nguy cơ phát triển chệch hướng bền vững. 2.2.2. Hoạt động kinh doanh khoáng sản và sự tác động về mặt xã hội Về lý thuyết, một số người cho rằng khai thác và xuất khẩu khoáng sản sẽ góp phần giải quyết công ăn việc làm cho người dân, làm tăng nguồn thu ngân sách và tạo nguồn chi cho phúc lợi xã hội, góp phần xóa đối giảm nghèo Theo nghĩa đó, hoạt động kinh doanh khoáng sản có tác động tích cực cho phát triển bền vững.Tuy nhiên, thực tế lại thấy rằng, trên thế giới ở các nước đang phát triển nhưng giàu tài nguyên khoáng sản ở châu Phi như Nigeria, Congo, Sudan lại luôn phải đối mặt với tình trạng đói nghèo và khủng hoảng; trong khi đó các nước nghèo khoáng sản như Nhật Bản, Hàn Quốc hay Singapore lại bứt phá trở thành những nền kinh tế lớn trên thế giới. Ở nước ta một số nghiên cứu đã chỉ ra rằng, việc khai thác xuất khẩu khoáng sản không góp phần cho việc xóa đói giảm nghèo mà còn có tác động ngược lại. Số liệu thống kê cho thấy, vào các giai đoạn 2000-2002 và 2004-2006; và 2011-2014 ngành khai thác mỏ giảm tốc độ tăng trưởng. Trong khi đó, tốc độ giảm nghèo ở Việt Nam luôn đạt được một cách ổn định. Ngành khai thác khoáng sản thu hút thêm hàng năm một số lượng lao động không lớn (ngành này chiếm một tỷ trọng vốn đầu tư lớn nhưng chỉ tạo ra 0,93% tổng số việc làm). Do hạn chế về trình độ và kỹ năng lao động, nên chỉ một lượng nhỏ lao động được làm việc trong các hoạt động khai thác khoáng sản [10]. Đối với các mỏ khai thác ở quy mô lớn có thể thu hút một số lượng lớn lao động trực tiếp và gián tiếp. Tuy nhiên, do phụ thuộc vào nguồn tài nguyên không tái tạo, công nghiệp khai khoáng không có tính bền vững và ổn định. Việc đóng cửa mỏ sau khi khai thác cạn kiệt sẽ làm một bộ phận lớn dân cư rơi vào tình trạng thất nghiệp và làm tình trạng đói nghèo trong vùng trở nên tồi tệ hơn.Nhiều dự án khai thác khoáng sản quy mô nhỏ đã làm cho người dân bị mất ruộng và mất rừng, mất cơ hội có thu nhập đều đặn từ nông 1014
5. nghiệp lại không có khả năng chuyển đổi sang sinh kế khác đã lâm vào tình trạng khó khăn. Lợi ích của cộng đồng chưa được đảm bảo, hoạt động khoáng sản mới chỉ thể hiện rõ phần lợi ích của doanh nghiệp, một phần lợi ích của nhà nước, còn lợi ích của cộng đồng dân cư địa phương nơi có hoạt động khoáng sản hầu như chưa thực hiện được. Người dân vùng mỏ phải hứng chịu hậu quả về môi trường và những áp lực do hoạt động khoáng sản gây ra như cơ sở hạ tầng xuống cấp, dân số gia tăng Sức khoẻ cộng đồng không đảm bảo, do bị ô nhiễm nên tỷ lệ các bệnh ở hệ hô hấp của dân cư lân cận khai trường, khu chế biến chiếm tỷ lệ khá cao. Việc chia sẻ hợp lý giữa doanh nghiệp, nhà nước và cộng đồng đã làm nảy sinh mâu thuẫn và xung đột xã hội. Nhiều nơi các mâu thuẫn này đã trở nên gay gắt, điển hình như ở các vùng khai thác vàng, đá quí, khai thác than ở Quảng Ninh, khai thác titan ở các tỉnh ven biển Miền Trung. Ngoài ra, do những hạn chế về công tác quản lý nhà nước, nên việc cấp phép khai thác và xuất khẩu, việc thực hiện các cam kết giữa doanh nghiệp và cộng đồng dân cư trong khai thác xuất khẩu khoáng sản khoáng sản là một trong những nguyên nhân dẫn đến các tệ nạn tham nhũng đã và đang trở thành một vấn đề nổi cộm ở nước ta hiện nay. 2.2.3. Hoạt động kinh doanh khoáng sản và những tác động đối với môi trường Khai thác khoáng sản dù dưới bất cứ hình thức nào cũng dẫn đến những tác động tiêu cực đối với môi trường, yếu tố chính gây tác động đến môi trường là khai trường của các mỏ, bãi thải, khí độc hại, bụi và nước thải. Hoạt động khai thác khoáng sản, kể cả quy mô nhỏ cũng có thể gây suy thoái môi trường những khu vực rộng lớn. Việc khai thác và chế biến khoáng sản thường tạo ra khối lượng chất thải lớn, trong đó có một số chất thải nguy hiểm; gây ô nhiễm không khí và nguồn nước. Nguồn nước thải của hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản không được xử lý thường có tính axít, có chứa kim loại nặng, khoáng chất Nếu nguồn nước này thải trực tiếp ra hệ thống sông suối gây ô nhiễm nguồn nước, bồi lấp sông suối Hoạt động khoáng sản làm ô nhiễm môi trường do bụi. Kết quả kiểm tra hoạt động khai thác khoáng sản trên địa bàn một số tỉnh cho thấy, tại tất cả các khâu sản xuất của dây chuyền công nghệ khai thác và chế biến đều gây ra hàm lượng bụi vượt tiêu chuẩn cho phép phép từ 30 đến 100 lần; riêng tỷ lệ hạt bụi chiếm từ 41,6 - 83,3 mg/m3 không khí và có hàm lượng SiO2 từ 3% - 12%, đặc biệt ở các mỏ than, mỏ đá. Đối với chất thải rắn và chất thải nguy hại, khai thác 1 tấn than bằng công nghệ lộ thiên thải ra khoảng 4 - 6 m3 đất đá thải, cá biệt có khi lên đến 7 - 8 m3; khai thác hầm lò thải khoảng 2 m3/tấn than; tuyển than thải 0,3 m3/tấn than (Theo báo cáo của TKV, khối lượng bốc đất đá khai thác than tại Quảng Ninh hàng năm khoảng 200 - 216 triệu m3). Khai thác mỏ cũng đồng nghĩa với việc phải đánh đổi phá huỷ nhiều cảnh quan môi trường trên đất như thảm thực vật rừng gắn với phong cảnh thiên nhiên, đa dạng sinh học; cảnh quan vùng ven biển. Thay đổi địa hình diễn ra nhiều nhất ở các khu vực có khai thác lộ thiên. Chất thải rắn, không sử dụng được cho các mục đích khác, đã tạo nên trên bề mặt đất địa hình mấp mô, xen kẽ giữa các hố sâu và các đống đất, đá phá huỷ nhiều ha rừng tự nhiên, rừng ngập mặn ven biển, ảnh hưởng đến vùng danh lam thắng cảnh, các bãi đổ thải đã tạo nên những khu đồi cao nhân tạo 200 - 300 m. Khai thác sa khoáng titan ven biển 1015
6. miền Trung phá huỷ cảnh quan, rừng phòng hộ, đê cát tự nhiên ven biển. Đặc biệt ở những khu vực khai thác “thổ phỉ”, khai thác vàng, đá quý tình hình còn diễn ra phức tạp và ảnh hưởng đến địa hình và cảnh quan rất nhiều. Những thay đổi về địa hình dẫn đến những biến đổi về điều kiện thuỷ văn, các yếu tố của dòng chảy trong khu mỏ như: thay đổi khả năng thu, thoát nước, hướng và vận tốc dòng chảy mặt, chế độ thuỷ văn của các dòng chảy như mực nước, lưu lượng, Việc đổ đất đá thải tạo tiền đề cho mưa lũ bồi lấp các sông suối, các thung lũng và đồng ruộng phía chân bãi thải và các khu vực lân cận. Khi có mưa lớn thường gây ra các dòng bùn di chuyển xuống vùng thấp, vùng đất canh tác, gây sự cố môi trường. Hoạt động khoáng sản đã gây ra tranh chấp tài nguyên (đất, rừng, nguồn nước) và phải lựa chọn sự đánh đổi với phát triển các ngành kinh tế khác như nuôi trồng thủy sản; nông nghiệp; lâm nghiệp; du lịch; bảo tồn di tích văn hoá, lịch sử và cảnh quan môi trường; xây dựng công trình kinh tế xã hội. Hoạt động khai thác khoáng đã phá huỷ hàng nghìn ha rừng nhiệt đới có tính đa dạng sinh học cao; đất đai, thổ nhưỡng bị biến dạng môi trường đất đai, nguồn nước ở vùng khai thác bị suy thoái, ô nhiễm nghiêm trọng. Nhiều vùng khoáng sản bị đào, khai thác trái phép không được hoàn thổ đã gây hậu quả xấu đến môi trường nước, môi trường đất, gây ảnh hưởng đến việc canh tác nông nghiệp của nhân dân trong vùng, làm cho mùa màng bị giảm năng suất. Như vậy, bên cạnh những lợi ích nhất định, hoạt động kinh doanh khoáng sản nước ta thời gian qua đã bộc lộ nhiều hạn chế trên tất cả các khía cạnh kinh tế xã hội và môi trường. Về khía cạnh kinh tế, hiệu quả của việc khai thác, chế biến xuất khẩu còn thấp. Về mặt xã hội, hoạt động kinh doanh khoáng sản không góp phần xóa đói giảm nghèo mà còn làm nảy sinh các xung đột xã hội trong việc phân chia lợi ích giữa doanh nghiệp và cộng đồng dân cư. Về khía cạnh bảo vệ môi trường, các hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản đã tác động tiêu cực đến cảnh quan và hình thái môi trường; tích tụ hoặc phát tán chất thải rắn; làm ô nhiễm nước, ô nhiễm không khí, ô nhiễm đất; làm ảnh hưởng đến đa dạng sinh học tác động xấu đến phát triển kinh tế - xã hội. 2.3. Nguyên nhân hạn chế và giải pháp khắc phục phát triển bền vững hoạt động kinh doanh khoáng sản 2.3.1. Nguyên nhân hạn chế Nguyên nhân của những yếu kém trên đây xuất phát từ những hạn chế của các chủ thể là các cơ quan quản lý nhà nước, các doanh nghiệp kinh doanh khoáng sản và cộng đồng dân cư. a. Đối với các cơ quan quản lý nhà nước + Về việc hoạch đính chính sách Năng lực xây dựng chính sách pháp luật còn hạn chế. Luật Khoáng sản (LKS) năm 2010 chưa bảo đảm tính đồng bộ với các Luật liên quan, nhiều vấn đề còn chồng chéo và không thống nhất. Nhiều nội dung quan trọng có ý nghĩa quyết định tới hiệu quả của hoạt động khoáng sản chưa có vị trí và nội dung cân xứng trong LKS. Các hình thức về quyền sở hữu như, quyền của nhà nước, quyền của tổ chức, cá nhân được thăm dò khai thác chưa cụ thể nên dẫn đến quản lý chồng chéo, kém hiệu quả. 1016
7. Chức năng quản lý nhà nước về TNKS vừa bị chồng chéo, vừa bị gián đoạn dẫn đến tình trạng buông lỏng công tác quản lý. Lợi ích của các bên liên quan đến hoạt động khoáng sản (địa tô TNKS và lợi nhuận hoạt động khoáng sản) chưa có quy định cụ thể. Phí BVMT và ký quỹ phục hồi môi trường quy định chưa phù hợp. Chính sách tài chính không ổn định và không sát với thực tế làm giảm hiệu lực và tính thực thi của LKS. Hệ thống văn bản dưới luật ban hành chậm, thiếu đồng bộ, thậm chí mâu thuẫn lẫn nhau. + Về tổ chức thực hiện Tư duy nhận thức về phát triển bền vững của các cán bộ quản lý còn hạn chế, mang nặng tính lợi ích kinh tế, chưa thực sự chú trọng yếu tố phát triển bền vững. Năng lực của các cơ quan chức năng còn yếu, tiến độ lập, thẩm định và phê duyệt các chiến lược, các quy hoạch khoáng sản triển khai chậm và chưa đáp ứng yêu cầu thực tế, thiếu tính khả thi. Quản lý cấp phép hoạt động khoáng sản chưa chặt chẽ, cơ chế xin - cho vẫn tồn tại ngay trong hoạt động quản lý hành chính về cấp phép hoạt động khoáng sản. Việc cấp phép thiếu đồng bộ giữa giấy phép khai thác chế biến gây nên sự mất cân đối trong sản xuất và chế biến. Có nhiều trường hợp cấp phép cho cả những nhà đầu tư trái nghề, không đủ năng lực chuyên môn và tài chính. Chính quyền địa phương một số nơi không thực hiện được đầy đủ chức năng quản lý để tình trạng khai thác trái phép xảy ra, vi phạm BVMT và không có giải pháp giải quyết dứt điểm. b. Đối với các tổ chức, cá nhân hoạt động khoáng sản Các tổ chức, cá nhân hoạt động kinh doanh khoáng sản vì lợi ích kinh tế trước mắt chỉ chú trọng đầu tư cho khai thác để xuất khẩu thô thu hồi vốn nhanh, chưa quan tâm đầu tư chế biến, xem nhẹ trách nhiệm bảo vệ môi trường (BVMT) và quyền lợi người dân vùng mỏ. Việc tuân thủ pháp luật, tuân thủ quy định, tiêu chuẩn về kỹ thuật, BVMT của các doanh nghiệp còn tuỳ tiện, chưa thực hiện đầy đủ những nội dung quy định trong dự án đầu tư và đánh giá tác động môi trường (ĐTM). Một số tổ chức, cá nhân sau khi được cấp phép khai thác đã thuê hoặc liên kết với các đơn vị khác khai thác, tạo nên sự trốn tránh trách nhiệm gây thất thoát, lãng phí tài nguyên quốc gia, huỷ hoại cảnh quan và môi trường. Chưa chú trọng đúng mức đến việc cải tạo phục hồi môi trường, do vậy việc cải tạo và phục hồi môi trường thực hiện được không đáng kể, mới chỉ mang tính cải tạo lại mặt bằng, trồng cây lâm nghiệp nhưng tỷ lệ cây sống thấp và phát triển kém, chưa thực hiện đúng nghĩa phục hồi môi trường. c. Đối với cộng đồng và các tổ chức xã hội vùng khai khoáng Nhận thức của cộng đồng về pháp luật còn thấp, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến BVMT, quyền lợi người dân vùng có khai thác khoáng sản Các tổ chức xã hội trong hệ thống Mặt trận tổ quốc Việt Nam tại vùng mỏ ít được tham gia giám sát hoặc chưa thực hiện đầy đủ vai trò giám sát việc thi hành pháp luật về khoáng sản. 2.3.2. Một số giải pháp khắc phục hoạt động kinh doanh khoáng sản theo hướng phát triển bền vững Thứ nhất, bổ sung và hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động khai khoáng: Cần điều chỉnh sửa đổi Luật khoáng sản trên quan điểm phát triển bền vững, việc quản lý khai thác sử dụng TNKS phải hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả, hài hoà vấn đề môi trường, giải quyết mâu thuẫn giữa nhu cầu phát triển và bảo vệ môi trường; đồng thời không tạo ra những 1017
8. nguy cơ dẫn đến mâu thuẫn, xung đột xã hội, ô nhiễm môi trường và ảnh hưởng đến sức khoẻ cộng đồng. Quán triệt quan điểm xem tài nguyên khoáng sản như là tài sản hay vốn dự trữ của quốc gia, việc khai thác sử dụng nguồn dự trữ này là chi tiêu vào vốn. Việc khai thác sử dụng chỉ được tiến hành khi cần thiết, trước khi quyết định khai thác cần phải lượng hoá được tổng các chi phí khai thác, chế biến trên quan điểm hiệu quả tổng hợp trên tất cả các mặt kinh tế, xã hội và môi trường sinh thái. Nhanh chóng rà soát nhằm điều chỉnh, bổ sung Luật khoáng sản và các Luật liên quan khác, hạn chế mâu thuẫn chồng chéo giữa các luật và giữa luật và các văn bản dưới luật. Cần đổi mới tổ chức quản lý nhà nước và làm rõ ranh giới trách nhiệm/thẩm quyền của các bên liên quan. Trên cơ sở quy định của Luật khoáng sản và Luật dầu khí, cần xây dựng chính sách quốc gia hoặc chiến lược quốc gia về quản lý sử dụng tài nguyên khoáng sản làm cơ sở cho việc xây dựng chiến lược, quy hoạch quản lý đối với từng loại khoáng sản một cách hợp lý, có hiệu quả phù hợp với từng thời kỳ. Thứ hai, quy định chi tiết quyền sở hữu về tài nguyên khoáng sản theo các giai đoạn cụ thể: (i) Trước khi cấp phép thăm dò thì khu vực mỏ thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước làm đại diện thống nhất quản lý; (ii) Sau khi cấp phép khai thác cho tổ chức kinh tế thì mỏ thuộc sở hữu của tổ chức đó trong thời hạn cấp phép. Tuy nhiên thủ tục cấp phép phải được thực hiện trên cơ sở định giá TNKS làm căn cứ để đấu giá cấp phép khai thác. Đối với một số khoáng sản có tính chiến lược, vùng lãnh thổ đặc thù cần có những quy định riêng. Thứ ba, tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước về khoáng sản: thông qua việc điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý nhà nước theo hướng gọn nhẹ, tập trung về một đầu mối. Theo Dự thảo Luật khoáng sản (lần 3), thống nhất giao cho Bộ TN&MT chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về khoáng sản trên phạm vi cả nước, các Bộ ngành khác chịu trách nhiệm phối hợp về lĩnh vực liên quan. Bộ TN&MT chịu trách nhiệm về điều tra địa chất, khảo sát thăm dò tiềm năng trữ lượng khoáng sản tổng thể để đưa vào quản lý. Trên cơ sở chiến lược hay chính sách quốc gia về tài nguyên khoáng sản, Bộ TN&MT chịu trách nhiệm phân định các vùng dự trữ quốc gia (để dự trữ, vùng cấm khai thác) và các mỏ, các vùng được đưa vào khai thác và bàn giao trữ lượng các mỏ được khai thác cho Bộ Công thương. Bộ Công thương quản lý cấp phép khai thác theo hình thức đấu thầu (hoặc chỉ định thầu đối với loại khoáng sản chiến lược) theo dự án khai thác - chế biến dựa trên quy hoạch, kế hoạch khai thác theo nhu cầu nguyên nhiên liệu của nền kinh tế. Đối với UBND cấp tỉnh, cần có lộ trình nâng cao năng lực quản lý cho địa phương và từng bước thực hiện phân quyền cấp phép và quản lý hoạt động khoáng sản cho địa phương (trừ các mỏ khoáng sản chiến lược và phân bố liên tỉnh). Thứ tư, thực hiện tốt các chính sách về quản lý tài nguyên khoáng sản: thực hiện định giá tài nguyên và tổ chức đầu thầu khai thác khoáng sản. Hạn chế tối đa (hoặc bỏ hẳn) việc phân cấp và cấp giấy phép khai thác khoáng sản tràn lan ở cấp tỉnh như thời gian vừa qua. Bổ sung các điều kiện, cam kết về chế biến trước khi cấp giấy phép khai thác, khắc phục hiện tượng khai thác tràn lan, nhưng không thực hiện được mục đích chế biến sâu. Đối với tổ chức, cá nhân không thực hiện hoạt động khai thác nhưng có nhu cầu thực hiện hoạt động chế biến khoán sản thì phải xin giấy phép chế biến. 1018
9. Để nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên khoáng sản cần xây dựng chiến lược, quy hoạch và chính sách phát triển từng loại khoáng sản đảm bảo tính đồng bộ từ khâu thăm dò, khai thác đến chế biến. Tăng cường đầu tư chế biến sâu, có chính sách buộc các ngành, các cơ sở sản xuất trong nước sử dụng nguyên liệu khoáng sản tiết kiệm và đạt hiệu quả cao nhất; đồng thời cần có qui định về chế biến quặng nhập khẩu. Xây dựng các trung tâm dự trữ khoáng sản nhằm dự trữ để chờ đầu tư chế biến sâu. Các trung tâm này nên đặt ở các địa phương có nguồn tài nguyên lớn về khoáng sản. Có chính sách khuyến khích đầu tư đổi mới công nghệ, thiết bị khai thác chế biến; khuyến khích hỗ trợ đối với khai thác tận thu ở khu vực khó khăn, phức tạp nhằm nâng cao hệ số thu hồi trong quá trình khai thác chế biến. Ban hành quy định cấm xuất khẩu thô và tinh quặng như hiện nay. Không dùng từ “hạn chế” như quy định hiện hành gây khó khăn cho việc thi hành tạo điều kiện tham nhũng. Thứ năm, tăng cường việc gắn kết giữa khai thác chế biến khoáng sản với bảo vệ môi trường: cần quy định cụ thể trong Luật khoáng sản các vấn đề liên quan đến BVMT. Nội dung chính cần quy định là (i) Trách nhiệm các bên; (ii) Trình tự, thủ tục lập và thực hiện ĐMC, ĐTM; (iii) Quan trắc và giám sát môi trường; (iii) Thu phí và sử dụng phí BVMT, các loại phí môi trường phải tuân thủ theo Luật BVMT; (iv) Ký quỹ và sử dụng quỹ phục hồi môi trường); (v) Quy định về đền bù, xử lý vi phạm khi xảy ra sự cố môi trường và quy định về môi trường. Nhằm gắn kết giữa khai thác chế biến khoáng sản với quyền lợi nhân dân vùng có khoáng sản khai thác cần có quy định cụ thể trong Luật khoáng sản. Những nội dung chính cần đề cập là (i) Quy định trách nhiệm và quyền lợi của cộng đồng địa phương trong hoạt động khoáng sản trên địa bàn; (ii) Quy định quyền của cộng đồng tham gia ý kiến, giám sát thực hiện các giải pháp BVMT và thực hiện phương án hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội từ nguồn thu hoạt động khoáng sản; (iii) Quy định chế độ khuyến khích và bắt buộc các tổ chức, cá nhân hoạt động khoáng sản tham gia hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội cho địa phương và cộng đồng. 3. Kết luận Nước ta có chủng loại khoáng sản phong phú nhưng trữ lượng không lớn, phần lớn khoáng sản có quy mô vừa và nhỏ, phân bố rải rác, một số loại khoáng sản có trữ lượng tầm cỡ thế giới thì nhu cầu tiêu dùng trong nước và xuất khẩu hạn chế, hiệu quả kinh tế chưa cao. Bên cạnh đó các lợi ích về mặt xã hội như lợi ích của cộng đồng chưa được đảm bảo, hoạt động khoáng sản mới chỉ thể hiện rõ phần lợi ích của doanh nghiệp, một phần lợi ích của nhà nước, còn lợi ích của cộng đồng dân cư địa phương nơi có hoạt động khoáng sản hầu như chưa thực hiện được. Khai thác khoáng sản dù dưới bất cứ hình thức nào cũng dẫn đến những tác động tiêu cực đối với môi trường, yếu tố chính gây tác động đến môi trường là khai trường của các mỏ, bãi thải, khí độc hại, bụi và nước thải. Từ những phân tích trên tác giả đưa ra một số giải pháp khắc phục về cơ chế, chính sách về hoạt động kinh doanh khoáng sản theo hướng tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước về khoáng sản thông qua việc điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý nhà nước theo hướng gọn nhẹ, tập trung về một đầu mối. Có chính sách khuyến khích đầu 1019
10. tư đổi mới công nghệ, thiết bị khai thác chế biến; khuyến khích hỗ trợ đối với khai thác tận thu ở khu vực khó khăn, phức tạp nhằm nâng cao hệ số thu hồi trong quá trình khai thác chế biến. Để tăng cường việc gắn kết giữa khai thác chế biến khoáng sản với bảo vệ môi trường cần quy định cụ thể trong Luật khoáng sản các vấn đề liên quan đến BVMT. Gắn kết giữa khai thác chế biến khoáng sản với quyền lợi nhân dân vùng có khoáng sản khai thác cần có quy định cụ thể trong Luật khoáng sản nhằm kinh doanh khoáng sản theo hướng phát triển bền vững được Đảng và Nhà nước định hướng trong thời gian vừa qua. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Chính phủ (2012), Về việc tăng cường công tác quản lý Nhà nước đối với hoạt động thăm dò, khai thác, chế biến và xuất khẩu khoáng sản; số 02/CT-TTg, ngày 09/01/2012. 2. Chính phủ (2016), Sửa đổi, bổ sung một số quy định về điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực mua bán hàng hóa quốc tế, hóa chất, vật liệu nổ công nghiệp, phân bón, kinh doanh khí, kinh doanh thực phẩm thuộc phạm vi quản lý nhà nước của bộ công thương, Nghị định 76/2016/NĐ-CP, ngày 01/07/2016. 3. Cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam (2010), Kỷ yếu Hội thảo "Quản lý tài sản tài nguyên khoáng sản", Hà Nội. 4. Phan Thị Thanh Bình (2016), “Phát triển bền vững ở Việt Nam: Tiêu chí đánh giá và định hướng phát triển”. Tạp chí Cộng Sản, Hà Nội. 5. Lưu Đức Hải (2013), “ Lãng phí tài nguyên trong khai thác chế biến và sử dụng khoáng sản ở Việt Nam và giải pháp giảm thiểu”, Tạp chí Môi trường, Hà Nội. 6. Quốc hội (2014), Luật bảo vệ môi trường, Luật số 55/2014/QH2013, ngày 23/06/2014. 7. Nguyễn Thành Sơn (2012), Thực trạng chính sách và đề xuất định hướng quản lý, sử dụng bền vững khoáng sản Việt Nam; Báo cáo hội thảo "Quản lý khai thác khoáng sản", Hà Nội. 8. Mai Thanh (2013), “Xuất khẩu khoáng sản: Ngành kinh tế kém bền vững” Báo Công thương, Hà Nội. 9. Trung tâm Môi trường Công nghiệp (2013), “Khai thác khoáng sản và tác động môi trường” , Hà Nội. 10. Trung tâm Con người và Thiên nhiên (2013), “ Khai thác khoáng sản và giảm nghèo: Mối quan hệ trái chiều và một số vấn đề chính sách ”, Hà Nội. 11. Văn Hào (2013), “ Khai thác và sử dụng tài nguyên khoáng sản bền vững”, Báo Tài nguyên và Môi trường, Hà Nội. 12. Viện Tư vấn phát triển, (2010). “Thực trạng về quản lý khai thác và sử dụng tài nguyên khoáng sản Việt Nam ”, Hà Nội 13. Nguyễn Khắc Vinh (2013),” Tài nguyên khoáng sản Việt Nam - thực trạng và một số kiến nghị”, Hà Nội. 1020