Thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP tại Việt Nam hiện nay thực trạng và giải pháp

Nội dung text: Thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP tại Việt Nam hiện nay thực trạng và giải pháp

1. International science conference “International trade - Policies and practices in Vietnam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 THU HƯT ĐẦU TƢ TƢ NHÂN VÀO CÁC DỰ ÁN PPP TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP Attracting private investment in ppp projects in Vietnam today - situation and solutions ThS. Vũ Thị Anh Thƣ Khoa Kinh tế và QTKD, Trường Đại học Hải Phịng TĨM TẮT Trong bối cảnh ngân sách quốc gia của các nƣớc đang phát triển, trong đĩ cĩ Việt Nam cịn eo hẹp, nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) sụt giảm, việc huy động sự tham gia của khu vực tƣ nhân (đặc biệt là nhà đầu tƣ nƣớc ngồi) vào các dự án cơ sở hạ tầng là rất cần thiết, mà phƣơng thức hợp tác cơng – tƣ (PPP) là một hình thức thích hợp, đã cĩ lịch sử phát triển lâu dài ở nhiều quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, thực tiễn thí điểm triển khai các dự án theo hình thức PPP ở Việt Nam đã đạt đƣợc một số kết quả nhất định, song cũng cịn khơng ít trở ngại, khĩ khăn cả về nhận thức, khuơn khổ thể chế và thực tiễn quá trình triển khai. Trong khi đĩ, mơ hình PPP đã xuất hiện khá sớm trên thế giới và thực tiễn áp dụng các phƣơng thức thu hút đầu tƣ tƣ nhân trong dự án PPP cũng vơ cùng phong phú. Từ khĩa: dự án PPP, đầu tƣ tƣ nhân, thu hút đầu tƣ tƣ nhân 530
2. Hội thảo Khoa học quốc gia “Thương mại quốc tế - Chính sách và thực tiễn tại Việt Nam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 ABSTRACT In the context of the national budgets of developing countries, including Vietnam, which are still limited, official development assistance (ODA) declines, the mobilization of private sector participation (especially As a foreign investor) infrastructure projects are essential, and public- private partnership (PPP) is an appropriate form that has a long history of development in many countries. In the world. However, the pilot practice of implementing PPP projects in Vietnam has achieved certain results, but there are also many obstacles and difficulties in both aware- ness, institutional framework and reality. implementation process. Meanwhile, PPP model has appeared quite early in the world and the practice of applying various methods to attract private investment in PPP projects is also extremely rich. Key words: PPP project, private investment, attracting private invest- ment 1. ĐẶT VẤN ĐỀ Trong những năm vừa qua, cơng cuộc đổi mới đã giúp Việt Nam đạt đƣợc nhiều thành tựu to lớn trong phát triển kinh tế - xã hội, bộ mặt đất nƣớc nay đã cĩ sự chuyển biến tích cực. Gĩp phần quan trọng vào sự tăng trƣởng vƣợt bậc đĩ là đƣờng lối chính sách huy động sự tham gia của các thành phần kinh tế, đặc biệt là sự tham gia của thành phần kinh tế tƣ nhân, điều đĩ đã gĩp phần tạo nên động lực mạnh mẽ trong tăng cƣờng đầu tƣ vào xây dựng cơ sở hạ tầng, là nền tảng và động lực cho tăng trƣởng và nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực cơng nghiệp. Nguyên nhân chính phủ cần phải huy động sự tham gia của lực lƣợng kinh tế tƣ nhân là bởi, khơng một chính phủ nào cĩ thể kham nổi tồn bộ việc đầu tƣ cho hệ thống cơ sở hạ tầng, và cũng khơng nhà đầu tƣ tƣ nhân nào cĩ thể làm đƣợc việc này vì đây là lĩnh vực cĩ hiệu quả kinh 531
3. International science conference “International trade - Policies and practices in Vietnam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 tế thấp và nhiều rủi ro, đĩ cũng chính là lý do khiến cho mơ hình hợp tác cơng – tƣ PPP ra đời. Mơ hình này đã bộc lộ nhiều tác động tích cực, đặc biệt trong bối cảnh châu Á nĩi chung và Việt Nam nĩi riêng đang phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ cơng cũng nhƣ cơ sở hạ tầng rất lớn. Mơ hình hợp tác cơng tƣ (PPP) trong việc đầu tƣ nâng cao chất lƣợng các dịch vụ cơng đƣợc coi là hƣớng đi đúng đắn của Việt Nam trong giai đoạn này. Tuy nhiên, trong quá trình áp dụng thực hiện tại Việt Nam, nhiều khĩ khăn và thách thức đã bộc lộ rõ nét do hành lang pháp lý của chúng ta chƣa hồn thiện, cơ chế đảm bảo lợi ích cho các nhà đầu tƣ tham gia dự án cịn nhiều bất cập. Chính vì vậy, cần thiết phải nghiên cứu thực trạng thu hút đầu tƣ tƣ nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam hiện nay để cĩ những căn cứ khoa học, đề xuất những giải pháp phù hợp và hiệu quả. 2. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU Khái quát chung về hình thức đối tác cơng tƣ (PPP) PPP (Public - Private Partner) là việc Nhà nƣớc và Nhà đầu tƣ cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ cơng trên cơ sở Hợp đồng dự án. Với mơ hình PPP, Nhà nƣớc sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tƣ nhân đƣợc khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh tốn theo chất lƣợng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ƣu hĩa hiệu quả đầu tƣ và cung cấp dịch vụ cơng cộng chất lƣợng cao, nĩ sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nƣớc và ngƣời dân. a) Các hình thức thực hiện mơ hình PPP Hiện nay trên thế giới cĩ 05 hình thức phổ biến nhƣ sau: 1. Mơ hình nhƣợng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo đĩ cơ sở hạ tầng đƣợc nhà nƣớc xây dựng và sở hữu nhƣng giao (thƣờng là thơng qua đấu giá) cho tƣ nhân vận hành và khai thác. 532
4. Hội thảo Khoa học quốc gia “Thương mại quốc tế - Chính sách và thực tiễn tại Việt Nam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 2. Mơ hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Design- Build - Finance - Operate), khu vực tƣ nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành cơng trình nhƣng nĩ vẫn thuộc sở hữu nhà nƣớc. 3. Mơ hình xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate - Transfer) là hình thức do cơng ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận hành cơng trình trong một thời gian nhất định sau đĩ chuyển giao tồn bộ cho nhà nƣớc. 4. Mơ hình BTO (xây dựng - chuyển giao - vận hành) là mơ hình sau khi xây dựng xong thì chuyển giao ngay cho nhà nƣớc sỏ hữu nhƣng cơng ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác cơng trình. 5. Mơ hình xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own - Oper- ate) là hình thức cơng ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng cơng trình, sở hữu và vận hành cơng trình. b) Mơ hình PPP tại Việt Nam Ngày 09/11/2017 Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành Quyết định 71/2017/QĐ-TTg quy định thực hiện thí điểm theo hình thức đối tác cơng - tƣ, nội dung chính của quyết định là : 1. Nguyên tắc : - Thu hút đƣợc nguồn vốn đầu tƣ của khu vực tƣ nhân trong và ngồi nƣớc cho phát triển cơ sở hạ tầng và dịch vụ cơng. - Vốn của khu vực tƣ nhân tham gia Dự án đƣợc huy động theo nguyên tắc khơng dẫn đến nợ cơng. - Vốn chủ sở hữu của Nhà đầu tƣ trong Dự án phải đảm bảo tối thiểu bằng 30% phần vốn của khu vực tƣ nhân tham gia Dự án. Vốn vay thƣơng mại (khơng cĩ bảo lãnh của Chính phủ) tới mức tối đa bằng 70% phần vốn của khu vực tƣ nhân. - Cạnh tranh, cơng bằng, minh bạch, hiệu quả kinh tế, phù hợp với pháp luật Việt Nam, theo tập quán và thơng lệ quốc tế. 2. Lĩnh vực thí điểm đầu tƣ theo hình thức đối tác cơng – tƣ : - Đƣờng bộ, cầu đƣờng bộ, hầm đƣờng bộ, bến phà đƣờng bộ. 533
5. International science conference “International trade - Policies and practices in Vietnam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 - Đƣờng sắt, cầu đƣờng sắt, hầm đƣờng sắt. - Giao thơng đơ thị. - Cảng hàng khơng, cảng biển, cảng sơng. - Hệ thống cung cấp nƣớc sạch. - Nhà máy điện. - Y tế (bệnh viện). - Mơi trƣờng (nhà máy xử lý chất thải). - Các Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ cơng khác theo quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ. 3. Một số quy định khác : Trong quyết định cũng quy định cụ thể Tiêu chí lựa chọn Dự án, Chi phí chuẩn bị đầu tƣ, Cơ quan nhà nƣớc cĩ thẩm quyền ký kết và thực hiện Hợp đồng dự án, thành lập Tổ cơng tác liên ngành, Đấu thầu lựa chọn Nhà đầu tƣ, Thƣơng thảo, hồn thiện và ký kết Hợp đồng dự án Những khĩ khăn, thách thức trong việc thu hút đầu tƣ tƣ nhân vào các dự án PPP - Tính bất ổn khĩ đốn của mơi trƣờng đầu tƣ. - Khĩ khăn trong lựa chọn hình thức đầu tƣ PPP - Khả năng thực thi cam kết của chính phủ kém - Thiếu quy định pháp lý cần thiết lƣạ chọn nhà đầu tƣ - Sự biến động khĩ lƣờng của thị trƣờng tài chính- ngân hàng 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU 3.1. Tình hình triển khai mơ hình PPP tại Việt Nam giai đoạn qua 1) Tình hình thực hiện các dự án PPP trƣớc năm 2017 Theo báo cáo của Bộ Kế hoạch Đầu tƣ năm 2012 về tình hình triển khai các dự án đầu tƣ BOT, BTO và BT tại Việt Nam giai đoạn 1994- 2017, tính đến thời điểm 31/12/2017, cĩ 35 tỉnh, thành phố trực thuộc TW và 02 Bộ cĩ dự án đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT. 534
6. Hội thảo Khoa học quốc gia “Thương mại quốc tế - Chính sách và thực tiễn tại Việt Nam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 Tổng số dự án cĩ tất cả 384 dự án đầu tƣ với tổng số vốn đầu tƣ 1.114.663 tỷ đồng đã đƣợc cấp phép và đang kêu gọi đầu tƣ. Trong số đĩ, các địa phƣơng quản lý 342 dự án với tổng số vốn đầu tƣ là 660.832 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 89,1% về số dự án và 59,3% về tổng vốn đầu tƣ. Bộ Giao thơng vận tải quản lý 29 dự án với tổng số vốn đầu tƣ là 88.111 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 7,6% về số dự án và 7,9% về vốn đầu tƣ; Bộ Cơng thƣơng quản lý 13 dự án với tổng số vốn đầu tƣ là 365.720 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 3,4% về số dự án và 32,8% về số vốn đầu tƣ. Phân loại dự án theo hình thức đầu tƣ nhƣ sau: - Dự án BOT: 129 dự án với tổng số vốn đầu tƣ 604.389 tỷ đồng; Dự án BTO: 02 dự án với tổng số vốn đầu tƣ 918 tỷ đồng; - Dự án BT: 211 dự án với tổng số vốn đầu tƣ 324.129 tỷ đồng; - Dự án BT kết hợp BOT: 42 dự án với tổng vốn đầu tƣ 185.227 tỷ đồng Hình 3.1: Tỷ trọng số các sự án phân theo hình thức đầu tƣ (%) Nguồn: (Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP tại Việt Nam, 2016) Xét về số dự án, chủ yếu là dự án đầu tƣ theo hình thức BT, chiếm 54,95%; tiếp đến là dự án theo hình thức BOT, chiếm 33,59%; dự án BT kết hợp BTO chiếm 10,94%; hình thức dự án BTO chỉ chiếm 0,52%. 535
7. International science conference “International trade - Policies and practices in Vietnam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 Hình 3.2: Tỷ trọng vốn đầu tƣ các dự án phân theo hình thức đầu tƣ (%) Nguồn: (Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP tại Việt Nam, 2016) Trong khi đĩ, xét về vốn đầu tƣ, chiếm tỷ trọng chủ yếu trong tổng vốn đầu tƣ là dự án đầu tƣ theo hình thức BOT, chiếm 54,22%; dự án theo hình thức BT tuy chiếm tỷ trọng số dự án nhiều nhất, nhƣng chiếm 29,08% tỷ trọng về vốn; dự án BT kết hợp BTO chiếm 16,62%; hình thức dự án BTO chỉ chiếm 0,08%. 2) Phân theo lĩnh vực đầu tƣ: Xây dựng cơng trình giao thơng: 254 dự án với tổng vốn đầu tƣ 563.114 tỷ đồng; Hình 3.3: Tỷ trọng số dự án phân theo lĩnh vực đầu tƣ (%) và tổng vốn đầu tƣ Nguồn: (Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP tại Việt Nam, 2016) Xây dựng hệ thống cấp nƣớc sạch: 08 dự án với tổng vốn đầu tƣ 4.490 tỷ đồng; Xây dựng hệ thống thu gom, xử lý nƣớc thải, chất thải và cải tạo mơi trƣờng: 50 dự án với tổng vốn đầu tƣ 139.403 tỷ đồng; 536
8. Hội thảo Khoa học quốc gia “Thương mại quốc tế - Chính sách và thực tiễn tại Việt Nam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 Xây dựng nhà máy điện, đƣờng dây tải điện: 13 dự án với tổng vốn đầu tƣ 365.720 tỷ đồng; Xây dựng nhà làm việc, khu cơng nghiệp, khu đơ thị và các dịch vụ cơng cộng khác: 59 dự án với tổng vốn đầu tƣ 41.935 tỷ đồng. 3) Tình hình thực hiện các dự án PPP từ 2017 trở lại đây Chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam giai đoạn 2017 - 2020 với mục tiêu đƣa nƣớc ta trở thành một nƣớc cơng nghiệp hiện đại vào năm 2020, trong đĩ đột phá trọng tâm là xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ với một số cơng trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thơng và hạ tầng đơ thị lớn. Ƣớc tính số vốn cần để đầu tƣ cơ sở hạ tầng vào khoảng 160 - 170 tỷ USD. Tuy nhiên, dự báo nguồn vốn trái phiếu chính phủ và vốn ODA trong khoảng 5 năm tới chỉ đạt khoảng 100 - 110 tỷ USD và Việt Nam cần phải huy động thêm 50 - 60 tỷ USD trong khoảng thời gian cịn lại để đáp ứng nhu cầu đầu tƣ cơ sở hạ tầng (Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, 2012). Quyết định số 71/2017/QĐ-TTg của Thủ tƣớng Chính phủ về Quy chế thí điểm đầu tƣ theo hình thức hợp tác cơng tƣ ban hành ngày 9/11/2017 cĩ hiệu lực từ ngày 15/1/2019 với thời gian thí điểm từ 3 đến 5 năm, đã bƣớc đầu vận dụng mơ hình PPP hiện đại trong thu hút vốn đầu tƣ tƣ nhân. Theo Quyết định số 71/2017/QĐ-TTg, cĩ 8 lĩnh vực đƣợc thực hiện thí điểm PPP là đƣờng bộ, đƣờng hàng khơng, đƣờng sắt, đƣờng sơng, hệ thống xử lý nƣớc thải (lỏng và rắn), điện năng và y tế. Đối với các dự án PPP thì vốn nhà nƣớc tối đa là 30%, cịn lại là của tƣ nhân trong nƣớc hoặc nƣớc ngồi, nhƣng trong 70% cịn lại thì 30% phải là vốn chủ sở hữu, cịn lại thì tƣ nhân đƣợc phép đi vay nhƣng phải đảm bảo khơng đƣợc dẫn đến nợ cơng. Sau hơn 5 năm triển khai thí điểm, sự chậm trễ trong triển khai thí điểm mơ hình hợp tác cơng - tƣ (PPP) đang khiến hình thức đầu tƣ này khơng đạt kỳ vọng nhƣ ban đầu. Theo thống kê kể từ khi quyết định 71 về thí điểm hợp tác đầu tƣ cơng tƣ (PPP) ra đời năm 2017 đã cĩ 38 dự án đƣợc đề xuất, song chƣa dự án nào đƣợc triển khai ngoại trừ Dự án 537
9. International science conference “International trade - Policies and practices in Vietnam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 Dầu Giây - Phan Thiết. Tuy vậy, dự án này vẫn gặp nhiều khĩ khăn vì thiếu sự tham gia của các nhà đầu tƣ tƣ nhân. Một số dự án tiêu biểu khác trong giai đoạn này về quy mơ cĩ thể kể đến: Dự án BOT nhà máy nhiệt điện Mơng Dƣơng 2 năm 2019 với tổng vốn đầu tƣ 1,95 tỷ USD; Dự án BOT nhà máy nhiệt điện Vĩnh Tân 1 năm 2018 với tổng vốn 1,74 tỷ USD và dự án BOT Nhà máy điện Hội Xuân năm 2018 với vốn đầu tƣ 200 triệu USD đƣợc bảo lãnh bởi Cơ quan Bảo lãnh Đầu tƣ Đa biên (MIGA) thuộc Ngân hàng Thế giới. Tiêu biểu trong năm 2018 là dự án sân bay Vân Đồn. Cảng hàng khơng Quốc tế Quảng Ninh hay Sân bay Quốc tế Vân Đồn là một dự án sân bay đang đƣợc xây dựng tại huyện đảo Vân Đồn, Quảng Ninh. Theo Quyết định 1296/QĐ-TTg Phê duyệt quy hoạch KTT Vân Đồn 19/08/2009 của Thủ tƣớng CP; Quyết định 21/QĐ- TTg Phê duyệt QH phát triển GTVT hàng khơng 2020-2030 08/01/2009 và QĐ 576/QĐ- BGTVT Phê duyệt quy hoạch Cảng hàng khơng Quảng Ninh 16/03/2012 thì Sân bay Vân Đồn đƣợc xây dựng với tiêu chuẩn cấp 4E , sân bay quân sự cấp II; cĩ vai trị là cảng hàng khơng nội địa đĩn đƣợc các chuyến bay quốc tế; dùng chung dân dụng và quân sự. 3.2. Cơ chế thu hút đầu tƣ tƣ nhân của Việt Nam 3.2.1 Khung cơ chế chính sách hỗ trợ thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam Nghị quyết số 13-NQ/TW về xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đƣa nƣớc ta cơ bản trở thành nƣớc cơng nghiệp theo hƣớng hiện đại vào năm 2020 đã xác định một trong các giải pháp chủ yếu là thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tƣ nƣớc ngồi tham gia đầu tƣ phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thỏa đáng của nhà đầu tƣ. Đồng thời, mở rộng hình thức Nhà nƣớc và Nhân dân cùng làm, cĩ cơ chế, chính sách phù hợp để thu hút đầu tƣ vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng Ngày 08/6/2012, Chính phủ cĩ Nghị quyết số 16/NQ-CP ban hành Chƣơng trình hành động của Chính phủ triển khai thực hiện Nghị quyết số 13- NQ/TW. Trên cơ sở đĩ, nhằm thực hiện 538
10. Hội thảo Khoa học quốc gia “Thương mại quốc tế - Chính sách và thực tiễn tại Việt Nam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm giai đoạn 2016 - 2020, Đảng đã đề ra giải pháp thu hút đầu tƣ phát triển cơ sở hạ tầng, trong đĩ bao gồm việc hồn thiện pháp luật, cơ chế, chính sách để tạo điều kiện thuận lợi cho các thành phần kinh tế, kể cả đầu tƣ nƣớc ngồi đầu tƣ xây dựng và kinh doanh kết cấu hạ tầng bằng nhiều hình thức, nhất là hợp tác cơng - tƣ (PPP) phù hợp với thơng lệ quốc tế. Tăng cƣờng quản lý, bảo đảm tiến độ, hiệu quả và chất lƣợng cơng trình, chống thất thốt, lãng phí. Thực hiện Nghị quyết của Đảng, tại các Nghị quyết về những nhiệm vụ, giải pháp chỉ đạo điều hành phát triển kinh tế xã - hội từ năm 2013 đến nay, Chính phủ đều nhấn mạnh việc thực hiện nhiệm vụ đa dạng hĩa các hình thức huy động vốn, các hình thức đầu tƣ, trong đĩ đẩy mạnh đầu tƣ theo hình thức PPP để huy động tối đa nguồn lực cho đầu tƣ phát triển kinh tế - xã hội. Tạo đột phá trong thu hút nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân Trong quá trình hồn thiện khung chính sách qua các thời kỳ, việc tiếp thu kinh nghiệm quốc tế và điều chỉnh để phù hợp với thực tiễn triển khai cũng nhƣ bối cảnh chính sách của Việt Nam luơn đƣợc chú trọng. Chính vì thế, Nghị định 15/2015/NĐ-CP và Nghị định 30/2015/NĐ-CP đƣợc đánh giá là cĩ những quy định phù hợp với thơng lệ quốc tế nhƣng cịn chƣa thực thi hiệu quả tại Việt Nam, dẫn đến phải tiếp tục sửa đổi, bổ sung. Việc xây dựng và hồn thiện Nghị định thay thế Nghị định 15/2015/NĐ-CP và Nghị định 30/2015/NĐ-CP hiện vẫn đang đƣợc Chính phủ gấp rút triển khai. Tuy nhiên, đánh giá một cách khách quan, việc sửa đổi 02 Nghị định này chỉ nhằm tháo gỡ kịp thời một số vƣớng mắc chủ yếu để phù hợp với thực tiễn của Việt Nam, mà khơng thể xử lý triệt để đƣợc tất cả các vấn đề do vƣớng các Luật. Do vậy, mặc dù quy định về đầu tƣ theo hình thức PPP đã đƣợc Chính phủ quan tâm, nghiên cứu, ban hành cũng nhƣ sửa đổi, hồn thiện nhiều lần, nhƣng do cấp quy định là Nghị định, bị ràng buộc bởi nhiều Luật nên trong thực thi cịn nhiều vƣớng mắc, thậm chí cịn để lại nhiều hệ lụy phải xử lý. 539
11. International science conference “International trade - Policies and practices in Vietnam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 Nâng cấp quy định về PPP từ cấp Nghị định lên cấp Luật Trƣớc thực tiễn cịn nhiều bất cập trong triển khai các dự án BOT, BT giao thơng và tại một số địa phƣơng, Ủy ban Thƣờng Vụ Quốc hội đã thành lập Đồn giám sát việc thực hiện chính sách pháp luật về đầu tƣ và khai thác các cơng trình giao thơng theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT). Căn cứ Báo cáo kết quả của Đồn giám sát, ngày 21/10/2017, Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 437/NQ-UBTVQH14 về một số nhiệm vụ và giải pháp tiếp tục hồn thiện và đẩy mạnh việc thực hiện chính sách pháp luật về đầu tƣ và khai thác các cơng trình giao thơng theo hình thức hợp đồng BOT. Tại Nghị quyết, Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội yêu cầu Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ tập trung thực hiện một số nhiệm vụ, giải pháp, trong đĩ bao gồm ―Tiếp tục nghiên cứu, hồn thiện pháp luật về đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT đặt trong tổng thể hồn thiện pháp luật về đầu tƣ theo hình thức PPP với định hƣớng nghiên cứu xây dựng, trình Quốc hội ban hành Luật tạo cơ sở pháp lý cao, thống nhất, đồng bộ cho hình thức đầu tƣ này‖. Do đĩ, để chủ trƣơng, quan điểm của Đảng và Chính phủ đi vào thực tiễn một cách hiệu quả, việc nâng cấp quy định về PPP từ cấp Nghị định lên cấp Luật là rất cần thiết, đúng với chỉ đạo của Chính phủ tại Nghị quyết số 01/NQ-CP của Chính phủ năm 2017. 3.2.2. Cơ chế hỗ trợ tài chính của chính phủ trong việc thu hút vốn đầu tư tư nhân vào các dự án PPP Chính phủ bố trí nguồn vốn ngân sách tập trung ở Trung ƣơng dành riêng để sẵn sàng phân bổ cho các dự án PPP đƣợc lựa chọn. Trong giai đoạn 2013-2015, Chính phủ Việt Nam đã dành riêng khoảng 20.000 tỷ VNĐ tƣơng đƣơng gần 1 tỷ USD cho các dự án PPP. Bên cạnh đĩ, hiện tại Việt Nam mới chỉ thiết lập và lên kế hoạch đƣợc hai cơ chế tài chính hỗ trợ thực hiện dự án PPP bao gồm: 540
12. Hội thảo Khoa học quốc gia “Thương mại quốc tế - Chính sách và thực tiễn tại Việt Nam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 Quỹ hỗ trợ phát triển dự án PPP (PDF) Quỹ PDF, quỹ hỗ trợ phát triển dự án PPP, đƣợc thiết lập để các cơ quan chính phủ, các nhà tài trợ dự án sử dụng cấp vốn cho các hoạt động chuẩn bị dự án hợp tác cơng–tƣ nhƣ các nghiên cứu tiền khả thi, các nghiên cứu khả thi hồn thiện cũng nhƣ sự tham gia của các chuyên gia tƣ vấn về giao dịch những ngƣời sẽ xây dựng các thỏa thuận để đấu thầu với khu vực tƣ nhân. Quỹ PDF đƣợc hình thành bởi khoản vay 20 triệu USD của ADB kết hợp khoản vay 8 triệu EUR (và khoản viện trợ 600 nghìn EUR) từ Cơ quan Phát triển Pháp tại Việt Nam (AFD) cũng nguồn ngân sách 2 triệu USD của chính phủ Việt Nam, để hỗ trợ các phát triển một số lƣợng dự án PPP nhất định theo cơ chế ―quay vịng‖. Quỹ bù đắp để đảm bảo tính khả thi của dự án (VGF) Quỹ bù đắp để đảm bảo tính khả thi của dự án, đƣợc hỗ trợ bằng nguồn vốn từ ngân sách Nhà nƣớc (hoặc vốn vay ODA) cĩ chức năng chính là cung cấp phần trợ cấp cho các dự án chƣa hồn tồn cĩ khả năng vay vốn ngân hàng. Quỹ VGF hiện nay vẫn đang trong quá trình hình thành. Nhƣ vậy cĩ thể thấy tuy đã cĩ khung chính sách cụ thể về hỗ trợ tài chính đối với các dự án PPP thơng qua nghị định số 15/2015/NĐ-CP nhƣng việc xây dựng các chƣơng trình hỗ trợ tài chính chuyên biệt phục vụ cho dự án PPP tại Việt Nam vẫn đang cịn chậm trễ và yếu kém. Trong đĩ, quỹ PDF tuy đƣợc lên kế hoạch và nhận đƣợc vốn tài trợ đầy đủ từ ADB và Cơ quan Phát triển Pháp tại Việt Nam vào đầu năm 2013 nhƣng đến nay vẫn chƣa đi vào hoạt động và hỗ trợ đƣợc bất kỳ dự án PPP nào. Điều này dẫn đến việc triển khai thí điểm đầu tƣ theo mơ hình PPP hiện đại ở Việt Nam hiện nay cịn chƣa đƣợc rộng rãi và đạt hiệu quả nhƣ mong muốn. 541
13. International science conference “International trade - Policies and practices in Vietnam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 3.3. Một số đề xuất thu hút đầu tƣ tƣ nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam 1) Về cải cách chính sách - Hồn thiện khuơn khổ pháp lý về PPP: trong dài hạn, việc xây dựng một đạo luật về PPP là cần thiết nhằm luật hĩa các quy định đã đƣợc áp dụng ổn định và khả thi về PPP, nhƣng quan trọng hơn là đạo luật về PPP cho phép quy định những cơ chế đặc thù chỉ áp dụng cho dự án PPP, mà chƣa đƣợc nêu hoặc vƣợt các quy định thơng thƣờng tại Luật Đầu tƣ, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp v.v Luật về PPP cũng sẽ là cơ sở bảo đảm cho quyền và lợi ích của nhà đầu tƣ đƣợc đảm bảo cao nhất, qua đĩ khuyến khích nhiều nhà đầu tƣ tham gia vào lĩnh vực vốn lớn và rủi ro là cơ sở hạ tầng. - Về căn cứ khoa học để quyết định phƣơng án đầu tƣ, phƣơng án chia sẻ lợi ích/rủi ro, cần cĩ quy định bắt buộc nghiên cứu chuyên sâu, phân tích, dự báo, lƣợng hĩa các tác động khi thực hiện dự án PPP, trên cơ sở đĩ quyết định cơ chế chia sẻ lợi ích/rủi ro, cơ chế xác định giá/phí dịch vụ, phƣơng án quản lý, cơ chế giám sát và cơ chế ƣu đãi phù hợp cho từng trƣờng hợp để vừa bảo đảm yêu cầu của Nhà nƣớc vừa bảo đảm lợi ích hợp pháp của nhà đầu tƣ, cĩ nhƣ vậy mới thúc đẩy và hiện thực hĩa đƣợc các dự án PPP. 2) Về vấn đề hỗ trợ tài chính cho các dự án - Quỹ bù đắp để đảm bảo tính khả thi của dự án PPP (VGF) Việc thực hiện quỹ VGF cũng nên đƣợc triển khai dƣới dạng một tổ chức tài chính độc lập trực thuộc Bộ Tài chính hoặc Ngân hàng Phát Triển Việt Nam, với nguồn kinh phí đƣợc phân bổ từ ngân sách hàng năm, đồng thời cần cĩ thêm một khoản vốn quay vịng bổ sung nhằm cung cấp sự an tồn cho các nhà đầu tƣ với việc thể hiện rõ ràng các nguồn tài trợ sẵn cĩ cho việc giải ngân. Quỹ VGF cũng phải chú trọng việc cấp các khoản tài trợ để đảm bảo sự ổn định trong việc phân bổ rủi ro dự kiến nhƣ đã phân tích tại 542
14. Hội thảo Khoa học quốc gia “Thương mại quốc tế - Chính sách và thực tiễn tại Việt Nam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 chƣơng hai và cũng khơng nên giới hạn số tiền tài trợ cho một dự án nhƣ ở các quỹ khác. Quỹ VGF cũng đang đƣợc xúc tiến thành lập tại Việt Nam trong giai đoạn tới, và qua những phân tích trên sẽ cĩ thể là những gợi ý tốt để việc triển khai quỹ VGF ở Việt Nam đƣợc hiệu quả và thành cơng. 3) Chương trình cho vay ưu đãi Đây là chƣơng trình cần thiết với điều kiện Việt Nam hiện nay khi các ngân hàng thƣơng mại cịn chƣa cĩ những sản phẩm cho vay cụ thể phù hợp với mơ hình hợp tác cơng – tƣ cũng nhƣ chính phủ Việt Nam hiện đang nhận đƣợc nhiều nguồn tài trợ ƣu đãi từ Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á cũng nhƣ các khoản viện trợ ODA, qua đĩ cĩ thể cung cấp đƣợc những cơ chế cho vay ƣu đãi thu hút các nhà đầu tƣ tƣ nhân tham gia vào mơ hình PPP. 4) Về cam kết của chính phủ trong thực hiện dự án PPP Nhà nƣớc mua lại dịch vụ bằng cách trả cho tƣ nhân một khoản tiền định kì trong một số năm nhất định nhằm trang trải chi phí vốn và mua sắm cơ bản cho pháp nhân trong dự án. Cụ thể, theo hợp đồng, mỗi năm Chính phủ cĩ thể quyết định khối lƣợng dịch vụ cần mua từ đối tác tƣ nhân với mức đơn giá nhất định. Theo đĩ, Chính phủ trả một khoản tiền cố định hàng năm cho khối lƣợng dịch vụ đƣợc mua. Ngồi định mức này, nếu Chính phủ mua thêm dịch vụ thì cĩ thể trả cho đối tác tƣ nhân mức giá thấp hơn (và cần thƣơng thảo với đối tác tƣ nhân). 4. KẾT LUẬN Hình thức đối tác cơng – tƣ (PPP) đã và đang mang lại lợi ích cho cả nhà nƣớc và ngƣời dân vì tận dụng đƣợc nguồn lực tài chính và quản lý từ tƣ nhân. Tuy vậy, việc thu hút nguồn vốn từ khu vực tƣ nhân cịn gặp nhiều khĩ khăn, do những nguyên nhân từ thể chế chính sách, những nguồn hỗ trợ tài chính từ nhà nƣớc cịn nhiều hạn chế. Nhằm nâng cao hiệu quả thu hút đầu tƣ tƣ nhân, cần cĩ những nghiên cứu chi tiết, cụ 543
15. International science conference “International trade - Policies and practices in Vietnam”, ISBN: 978 - 604 - 67 - 1403 - 3 thể, những căn cứ khoa học, đáng tin cậy để cĩ thể đề xuất đƣợc những biện pháp phù hợp và hiệu quả trong giai đoạn hiện nay. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Klaus Felsinger, Heather Skilling và Kathleen Booth, 2008. Mối quan hệ đối tác Nhà nước – Tư nhân. Bản quyền thuộc Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB). 2. Mai Thị Thu Nguyễn Văn Phúc, Đặng Ngọc Trâm, Nguyễn Đoan Trang Phƣơng, 2013. Hình thức đối tác cơng – tư (PPP):Kinh nghiệm quốc tế và khuơn khổ thể chế tại Việt Nam. Nhà xuất bản Tri Thức. 3. Tổng cục thống kê Việt Nam, www.gso.gov.vn 544