Bài giảng Quy hoạch và chính sách nghề cá

74 trang Gia Huy 20/05/2022 1310

Download

Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Bài giảng Quy hoạch và chính sách nghề cá", để tải tài liệu gốc về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên

Tài liệu đính kèm:

bai_giang_quy_hoach_va_chinh_sach_nghe_ca.pdf

Nội dung text: Bài giảng Quy hoạch và chính sách nghề cá

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NHA TRANG VIỆN KH&CN KHAI THÁC THỦY SẢN BÀI GIẢNG QUY HOẠCH VÀ CHÍNH SÁCH NGHỀ CÁ Cán bộ biên soạn: 1. Trần Đức Phú 2. Tô Văn Phương Khánh Hòa, tháng 9 năm 2016
MỤC LỤC MỤC LỤC 2 CHƯƠNG I: KHÁ I NIÊṂ CHUNG 3 1.1. Khái niêṃ về quy hoac̣ h 3 1.2. Cá c yếu tố liên quan đến quy hoac̣ h nghề cá 3 1.3. Nội dung chính quy hoạch nghề cá 14 CHƯƠNG 2: CÔNG TÁC QUẢN LÝ KHAI THÁC THỦY SẢN 15 2.1. Tầm quan trọng 15 2.2. Nội dung công tác quản lý 16 2.3. Các biện pháp quản lý khai thác thuỷ sản 30 2.3.1. Điều tiết khai thác 30 2.3.2. Biện pháp hạn chế tiếp cận nguồn lợi 34 2.3.3. Quản lý mối quan hệ giữa các bên 37 2.3.4. Đồng quản lý nghề cá và quản lý dựa vào cộng đồng 39 CHƯƠNG 3: MÔṬ SỐ CHÍNH SÁ CH NGHỀ CÁ VIÊṬ NAM 49 3.1. Quy hoac̣ h tổng thể phá t triển thủ y sản đến năm 2020, tầm nhıǹ 2030 51 3.2. Một số chính sách phát triển thủy sản (Nghị định 67) 56 3.3. Đề án tổ chức lại sản xuất khai thác thủy sản 62 3.4. Đề án cơ cấu ngành thủy sản theo hướng nâng cao giá trị gia tăng 64 CHƯƠNG 4: MÔ HÌNH LẬP KẾ HOẠCH NGHỀ CÁ 66 4.1. Vai trò củ a giá tri Ṃ EY trong chı́nh sá ch nghề cá 66 4.2. Mô hình tăng trưởng logistic Schaefer 67 4.3. Hàm sản lượng khai thác 68 4.4. Tăng trưở ng logistic Schaefer với sản lượng khai thác 68 4.5. Hàm chi phı́ khai thá c 68 4.6. Bài tâp̣ thưc̣ hành về xây dưṇ g mô hıǹ h 69 TÀ I LIÊỤ THAM KHẢ O 74 2
CHƯƠNG I: KHÁ I NIÊṂ CHUNG 1.1. KHÁI NIÊṂ VỀ QUY HOAC̣ H Quy hoạch là quá trình sắp xếp, bố trí các đối tượng quy hoạch vào một không gian nhất định nhằm đạt được mục tiêu của kế hoạch đề ra. Quy hoac̣ h là viêc̣ ta điṇ h hướ ng, suy nghı ̃ trướ c (dưạ trên cơ sở khoa hoc̣ và thưc̣ tiêñ ) để lâp̣ ra kế hoac̣ h phát triển, kế hoac̣ h quản lý trong ngắn, trung và dài haṇ . Đối vớ i nghề cá, quy hoac̣ h nghề cá hướ ng đến phát triển bền vững nghề cá theo nhiều hướ ng và yếu tố khác nhau. Có hai kiểu quy hoac̣ h: Quy hoac̣ h áp đăṭ (top-down): là kiểu quy hoac̣ h do cơ quan quản lý (thườ ng ở cấp trung ương/tı̉nh) chı̉ đaọ công tác quy hoac̣ h nghề cá dưạ trên những hiểu biết và chı ̉ tiêu nghề cá đề ra để đaṭ muc̣ tiêu phát triển chung. Quy hoac̣ h có sư ̣ tham gia (bottom-up/participatory): là kiểu quy hoac̣ h dưạ trên nhiều thành phần, các bên liên quan nghề cá như cơ quan quản lý, nhà khoa hoc̣ , nhà hoac̣ h điṇ h sách, các bên liên quan khác và côṇ g đồng ngư dân taị điạ phương. Môṭ số khá i niêṃ khá c: Quy hoac̣ h là viêc̣ bố trı,́ sắp xếp toàn bô ̣theo môṭ trı̀nh tư ̣ hơp̣ lý trong từ ng thời gian, làm cơ sở cho viêc̣ lâp̣ kế hoac̣ h dài haṇ . Vı́ du:̣ quy hoac̣ h các khu kinh tế, quy hoac̣ h các khu bến neo đâụ tàu thuyền, quy hoac̣ h vùng nuôi trồng thủy sản Theo Wikipedia “Planning (also called forethought) is the process of thinking about and organizing the activities required to achieve a desired goal ” Taị sao phải lâp̣ kế hoac̣ h, thưc̣ hiêṇ quy hoac̣ h - Quy hoac̣ h và lâp̣ kế hoac̣ h cung cấp cho nhà quản lý điṇ h hướng phát triển, biết đươc̣ phải làm những gı̀ và làm như thế nào. - Khi có kế hoac̣ h cu ̣thể, se ̃ giảm đươc̣ sư ̣không chắc chắn, giảm rủi ro và những tác đôṇ g tiêu cưc̣ có thể xảy ra. - Có kế hoac̣ h, quy hoac̣ h cu ̣thể đươc̣ coi như môṭ công cu ̣hay bô ̣tiêu chuẩn để kiểm soát vı ̀ muc̣ đı́ch quy hoac̣ h đươc̣ taọ ra, se ̃ giúp kiểm soát đươc̣ viêc̣ triển khai kế hoac̣ h có hiêụ quả? 1.2. CÁ C YẾ U TỐ LIÊN QUAN ĐẾ N QUY HOAC̣ H NGHỀ CÁ 1.2.1. Cường lực khai thác Cường lực khai thác được hiểu đơn giản là “khả năng của một con tàu hay đội tàu để đánh bắt được cá” . Bên cạnh đó, nó bao gồm cả “khả năng của các thiết bị khai 3
thác và các phương pháp khai thác để đánh bắt cá”, bao gồm các thiết bị khai thác có chi phí đầu tư thấp như lưới rê, ngư cụ bẫy và các thiết bị dụ cá khác. Khai thác hợp lý nguồn lợi thủy sản được hiểu là ta sử dụng quy mô ngư cụ phù hợp để khai thác sản lượng hợp lý mà không làm ảnh hưởng bất lợi đến sự sinh sản, sinh trưởng và bổ sung (recruitment) NLTS trong tương lai. Có nhiều công trình đưa ra các kết quả nghiên cứu về cường lực khai thác hợp lý (được hiểu là cường lực khai thác sản lượng bền vững tối đa) và sản lượng khai thác hợp lý (sản lượng bền vững tối đa) ở nhiều nghề cá khác nhau trên thế giới Hoặc, Cường lực khai thác có thể hiểu là toàn bộ sự cố gắng của con người thể hiện qua số lượng ngư cụ, phương tiện, thời gian khai thác nhằm mục đích đánh bắt nhiều nhất sản lượng thuỷ sản trong thuỷ vực. Cường lực khai thác là: - Số lượng tàu thuyền hoạt động khai thác trong vùng biển. - Số lượng ngư cụ tham gia khai thác trong một thuỷ vực. - Tổng công suất tàu thuyền tham gia khai thác thuỷ sản. - Thời gian ngư cụ và tàu thuyền hoạt động trên vùng biển nào đó trong một đơn vị thời gian. Hình 1: Tàu thuyền khai thác Cường lực khai thác càng lớn, càng ảnh hưởng đến sự sinh sản và phát triển của các đàn cá. Vì thế, cần có các quy định cụ thể nhằm hạn chế sự gia tăng cường lực. Tuy nhiên, để quản lý được cường lực khai thác chúng ta cần phải làm một chuỗi công việc phức tạp như đánh giá đúng tiềm năng nguồn lợi thủy sản hiện có, xác định số lượng tàu thuyền khai thác phù hợp với mức nguồn lợi, số lượng và chủng loại ngư cụ khai thác trong vùng biển, thời gian cho mỗi tàu được phép khai thác Vấn đề này cơ bản đã được các nước có nghề cá phát triển giải quyết triệt để, nhưng ở các nước đang phát triển và kém phát triển chưa được giải quyết. 1.2.2. Đối tượng khai thác 4
Đối tượng khai thác có yếu tố quan trọng cần được quan tâm trong quản lý khai thác thủy sản. Tuỳ thuộc vào từng loài, các nhà quản lý có thể xác định tiêu chuẩn về kích thước hoặc khối lượng khai thác tối ưu; xây dựng khung pháp lý về bảo vệ và bảo tồn có hiệu quả. Bởi vì đối tượng khai thác liên quan mật thiết với ngư cụ, công nghệ khai thác, Chính vì vậy, nếu quản lý được đối tượng khai thác tức là quản lý được các tác động khác có ảnh hưởng trực tiếp đến nguồn lợi. Ở vùng nước nhiệt đới, nguồn lợi thuỷ sản tập trung đa loài đặc biệt là đàn cá đáy nhưng trữ lượng từng đàn cá lại nhỏ. Tính chất đa loài càng lớn càng khó để thiết lập được tiêu chuẩn kích cỡ khai thác phù hợp, bởi lẽ trong một hệ sinh thái như vậy có rất nhiều loài sống và kích cỡ của các loài đó lại khác nhau. Do đó, khi khai thác đối tượng này thì ảnh hưởng đến đối tượng khác và người ta gọi các loài đó là đối tượng khai thác không có mục tiêu hay gọi là cá tạp. Tùy thuộc vào điều kiện tự nhiên và nguồn lợi tại từng vùng biển khác nhau mà tỷ lệ cá tạp cho phép lẫn vào sản lượng khai thác cũng khác nhau. Chẳng hạn, ủy ban nghề cá Đại Tây Dương quy định lượng cá nhỏ bị đánh bắt cho phép là 5-20%; Ủỷ ban quốc tế nghề cá Đông nam Đại Tây dương là 10-20%, Ủy ban cá ngừ Đại Tây dương là 15% Hình 2: Khai thác loài cá Cod ở Iceland Ở các vùng ôn đới, tính đa dạng sinh học thường không cao (ít loài cá) nhưng trữ lượng các loài lại rất lớn. Do đó, việc thiết lập kích thước cho phép khai thác đối với từng thành phần loài dễ dàng hơn và việc quản lý dựa vào tiêu chuẩn này cũng dễ dàng hơn. Điều đó cũng nói lên rằng, sự tác động không mong muốn đối với việc khai thác một đối tượng cá trong hệ sinh thái cũng nhỏ hơn rất nhiều so với vùng biển nhiệt đới. 1.2.3. Ngư cụ khai thác Ngư cụ khai thác tác động rất lớn đến nguồn lợi và môi trường sống của các loài thủy sinh nói chung và các loài thủy sản nói riêng. Đến nay, một số loại ngư cụ khai thác mang tính hủy diệt hoặc có ảnh hưởng không chỉ đến đối tượng khai thác mà cả ngư trường khai thác được hạn chế hoặc cấm khai thác (như chất độc, chất nổ, lưới kéo ). Bên cạnh đó, kích thước ngư cụ, kích thước mắt lưới nơi tập trung cá, số lượng 5
ngư cụ cũng đã được tính toán và được đưa vào quy chuẩn (ví dụ, lưới rê trôi khai thác cá ở Nam Thái Bình Dương không được dài hơn 2,5km, số lưỡi câu không quá 300(Nauy), lưới kéo không dài quá 210m (Nauy), Bẫy không quá 20 chiếc (Nauy) ). Hình 3: Ngư cụ kéo Hình 4: Ngư cụ vây Căn cứ vào nguồn lợi hiện có và năng lực khai thác (tàu thuyền hoặc số ngư cụ hoạt động) các nhà quản lý tính toán để điều chỉnh số lượng hợp lý phù hợp với từng vùng biển, từng loại đối tượng khai thác từ đó có thể tăng hoặc giảm số lượng giấy phép hiện có của ngư dân. Bên cạnh đó, nhà quản lý cũng tính toán và đưa ra đề xuất về ngư cụ khai thác liên quan đến ngư trường khai thác trong vùng biển. Do đó, một số ngư cụ chỉ cho phép khai thác trong vùng biển này mà không được phép khai thác trong các vùng biển khác. Ví dụ, ở Trung Quốc lưới kéo đáy bị cấm khai thác trong tất cả các vùng biển thuộc chủ quyền Trung Hoa. Tóm lại, ngư cụ khai thác liên quan đến công tác quản lý khai thác ở các đặc trưng khác nhau như: loại ngư cụ khai thác, số lượng ngư cụ hoạt động trên vùng biển, kích thước và kết cấu ngư cụ 1.2.4. Mùa vụ khai thác Để quản lý khai thác thủy sản có hiệu quả người ta rất quan tâm đến mùa vụ khai thác. Tùy thuộc vào điều kiện sinh thái, sinh lý và môi trường mà người ta tính toán để quy định mùa vụ khai thác sao cho hợp lý. Nghĩa là mùa vụ khai thác được thiết lập trên cơ sở phải đảm bảo để nguồn lợi thủy sản có điều kiện sinh sản, sinh trưởng và phát triển để bổ sung sinh khối vào đàn cá. Mục tiêu của việc quản lý theo mùa vụ khai thác là tránh khai thác cá bố mẹ và cá chưa trưởng thành. Nếu không đạt được mục tiêu quản lý này, đàn cá sẽ bị suy vong do thiếu đàn cá bố mẹ để sinh sản và thiếu đàn cá con để phát triển và bổ sung vào đàn cá. 6
Hình 5: Mùa vụ khai thác ở vùng biển Ảp rập season-uae/ Ở các nước có nghề cá phát triển, thường kết hợp quản lý mùa vụ khai thác và ngư trường khai thác (chủ yếu là các vùng biển ven bờ, bãi đẻ, bãi rạn ) và thường cấm khai thác ở các vùng biển này vào mùa cá sinh sản. 1.2.5. Ngư trường khai thác Ngư trường khai thác là nơi có các quần thể cá (hay hải sản khác) tập trung tương đối ổn định, việc tiến hành khai thác tại đây luôn đạt sản lượng cao. Sự xuất hiện các quần thể cá tại ngư trường thường mang tính mùa vụ, với chu kỳ dài ngắn khác nhau tùy thuộc các yếu tố sinh thái tự nhiên. Các ngư trường thường đựơc gọi tên theo địa danh gần chúng nhất, thường là tên các đảo hoặc cửa sông. Bãi cá khai thác là vùng nước có những điều kiện sinh thái thích hợp, là nơi hội tụ đàn cá để sinh đẻ hay để kiếm mồi. Tùy theo quần thể cá, các bãi cá được chia thành bãi cá đáy hoặc bãi cá nổi. Mỗi ngư trường thường gồm nhiều bãi cá. Trong thực tế đôi khi khái niệm bãi cá được dùng chỉ ngư trường. Do đó, việc quản lý ngư trường khai thác là khả năng sống còn của ngành khai thác thủy sản. Ở các nước có nghề cá phát triển mạnh quản lý ngư trường thông qua biện pháp đồng quản lý hoặc quản lý cộng đồng. Đồng thời có lực lượng cảnh sát biển thực hiện tuần tra hoạt động của các tàu khai thác cá. Ở hầu hết các nước trên thế giới, ngư trường được phân vùng để khai thác và quản lý một cách có hiệu quả nhất. Đồng thời thiết lập các khu bảo tồn, vùng hạn chế khai thác, cấm khai thác hoặc cấm khai thác có thời hạn trong năm. 7
Hình 6: Bản đồ dự báo ngư trường cá ngừ đại dương Tuỳ thuộc vào từng ngư trường và đặc tính của nguồn lợi thuỷ sản sinh sống, đi qua, di cư đến sinh sản hoặc tìm thức ăn các nhà quản lý có thể thiết lập thời gian khai thác hợp lý, để vừa khai thác có hiệu quả nguồn lợi thuỷ sản mà vẫn không ảnh hưởng đến môi trường và kinh tế. Trong trường hợp này, người ta thường tính toán số lượng ngư cụ, loại ngư cụ, và cường lực khai thác hợp lý để sử dụng đồng thời cùng với các biện pháp quản lý khác. Tuy nhiên, về phía nhà quản lý cũng phải có sự giám sát chặt chẽ quá trình khai thác của ngư dân. Ở Việt Nam, mặc dù đã phân vùng ngư trường nhưng việc quản lý còn lỏng lẻo nên chưa thực sự mang lại hiệu quả khai thác, bảo vệ tốt nhất nguồn lợi hải sản hiện có và nâng cao hiệu quả sản xuất cho ngư dân không chỉ bây giờ và cả trong tương lai. Việc quản lý ngư trường của nhà nước và cộng đồng ở nước ta còn bộc lộ nhiều yếu kém. Nên tình trạng khai thác bừa bãi, xâm hại các vùng cấm, thậm chí cả khu bảo tồn vẫn còn diễn ra. Điều đó thể hiện tính chất quản lý cộng đồng còn yếu kém, mặt khác khả năng kiểm soát của đội tàu kiểm ngư cũng chưa đủ mạnh để ngăn chặn và xử lý tình trạng khai thác trái phép đó. Dựa vào đặc điểm về vị trí địa lý và địa hình, vùng biển Việt Nam được chia làm 4 ngư trường khai thác chính: ngư trường vịnh Bắc bộ, ngư trường miền Trung, ngư trường Đông Nam bộ và ngư trường Tây Nam bộ. Chế độ gió mùa đã tạo nên sự thay đổi cơ bản điều kiện hải dương sinh học, làm cho sự phân bố cá mang tính chất mùa vụ rõ ràng (khafa.org.vn). Nếu việc quản lý ngư trường khai thác không được thực hiện tốt sẽ để lại hậu quả khôn lường cho tương lai và đặc biệt vô cùng nguy hại đến cộng đồng dân cư ven biển. 8
Theo tài liệu nghiên cứu về "đặc điểm nguồn lợi cá biển Việt Nam, trữ lượng và khả năng khai thác", cho biết-vùng biển nước ta có 15 ngư trường khai thác chính. Hầu hết các ngư trường này nằm dọc theo các vùng nước ven bờ, gần các đảo, có độ sâu dưới 200 mét.  Một số thông tin về đối tượng, mùa vụ, ngư trường ở vùng biển Việt Nam: Theo tài liệu nghiên cứu về "đặc điểm nguồn lợi cá biển Việt Nam, trữ lượng và khả năng khai thác", cho biết, vùng biển nước ta có 15 ngư trường khai thác chính. Hầu hết các ngư trường này nằm dọc theo các vùng nước ven bờ, gần các đảo, có độ sâu dưới 200 mét. Ở vùng Vịnh Bắc Bộ có 3 ngư trường (NT), mùa vụ khai thác chính từ tháng 6 đến tháng 8 gồm: NT1- nằm ở khu vực xung quanh đảo Bạch Long Vĩ, có độ sâu 50 mét nước, với các loài cá chiếm ưu thế chính là cá nục sồ, cá tráp. NT2- nằm giữa Vịnh Bắc Bộ, có độ sâu 50 mét. Đối tượng đánh bắt chính là cá tráp, cá nục sồ, cá phèn khoai, cá phèn hai sọc, cá lượng. NT3- nằm ở phía nam Vịnh, vùng xung quanh đảo Hòn Mê, Hòn Mát có độ sâu khoảng 20 mét nước. Với các loài cá chính là cá phèn, cá mối thường, cá lượng và cá khế. Vùng biển miền Trung có 5 ngư trường, mùa khai thác chính từ tháng 4 đến tháng 7, gồm: NT4- quanh đảo Hòn Gió (Thuận An) có độ sâu 45-70 mét, với các loài cá có sản lượng lớn là cá lượng, cá phèn, cá mối thường, cá háo và cá bạch điều. NT5- nằm ở đông bắc đảo Cù Lao Chàm, với độ sâu dao động từ 100 đến 300 mét (rộng hơn 1.300 hải lý vuông), đáy bùn cát. Các loài cá đánh bắt chủ yếu là cá mối thường, cá ngân, cá phèn. NT6- nằm ở tây bắc Đà Nẵng (kéo dài theo hướng đông nam-tây bắc), có độ sâu 50-200 mét. Với các loài cá chủ yếu đánh bắt được là cá tráp, cá đù bạc, cá ngân, cá mối thường và cá lượng. NT7- vùng gò nổi 125, ngoài khơi vùng biển Đà Nẵng, có độ sâu 215 mét, đáy trầm tích hữu cơ, với các loài cá đánh bắt chủ yếu là cá đỏ môi, cá hố đầu nhỏ. NT8- vùng gò nổi Marges-seamouth, nằm theo hướng tây bắc-đông nam, ngoài khơi Quy Nhơn. Có độ sâu 290-350 mét nước và độ dốc gò nổi 20-30, rất thích hợp với nghề kéo lưới đáy. Vùng biển Nam Bộ có 5 ngư trường, gồm: NT9- vùng gò nổi ngoài khơi tỉnh Phan Rang, có độ sâu 280 mét, với đối tượng đánh bắt chính là cá đỏ môi, chiếm 62% tổng sản lượng các loài cá đánh bắt tại ngư trường này. NT10- nằm phía đông Phan Thiết, mùa vụ đánh bắt chính từ tháng 12 đến tháng 2 năm sau. Có loài cá mối vạch (có thể đánh bắt được chúng quanh năm), cá trác đuôi dài, cá nục sồ, cá mối thường. NT11- nằm ở phía nam Cù Lao Thu, có độ sâu 50-200 mét. Mùa khô (từ tháng 11 đến tháng 3 năm sau) là mùa đánh bắt chính, nhưng có thể khai thác quanh năm vẫn được (vào khoảng tháng 4 đến tháng 7 năng suất giảm). Các loài đánh bắt chính là cá mối vạch, cá trác ngắn, cá mối thường, cá hồng và cá phèn khoai. NT12- nằm quanh khu vực đảo Côn 9
Sơn, đáy cát mịn và vỏ sò. Có độ sâu 25-40 mét. Mùa khai thác chính là giai đoạn giao thời giữa thu sang đông, với các loài cá đánh bắt được là cá nục sồ, cá hồng, cá mối thường, cá chỉ vàng, cá phèn, cá lượng. NT13- nằm ở cửa sông Hậu, có độ sâu 10-12 mét, có thể khai thác quanh năm. Mật độ cá tập trung cao nhất là khu vực cửa sông Hậu. Có cá sạo, cá nhụ, cá trích, cá khế, cá đù nanh, cá hồng đỏ. Vùng Vịnh Thái Lan có hai ngư trường, gồm: NT14- nằm ở vùng ven bờ biển tây nam Việt Nam. Chỉ sâu khoảng 10-15 mét, có thể đánh bắt với năng suất cao quanh năm. Có các loài cá chính là cá liệt (chiếm 70% sản lượng đánh bắt hàng năm), cá chỉ vàng, cá hồng, họ cá căng, cá lượng. NT15- nằm phía tây nam đảo Phú Quốc, sâu 10- 15 mét, cũng có thể khai thác quanh năm với sản lượng cao. Ở đây có các loài cá chủ yếu là cá liệt (chiếm 25-30%), cá chỉ vàng, cá hồng, họ cá căng và cá cơm (rimf.org.vn) 1.2.6. Các yếu tố kinh tế, văn hoá – xã hội a. Văn hoá và xã hội Nhìn từ một góc độ, việc con người tham gia hoạt động nghề cá là sự tác động đối với nguồn lợi thủy sản. Ngược lại, có thể xem nguồn lợi là nguồn dự trữ nếu được quản lý tốt sẽ đem lại lợi ích kinh tế và xã hội đáng kể cho con người. Chiều hướng kinh tế xã hội phản ảnh tác động của nghề cá đối với con người là rất quan trọng và làm thế nào để tối ưu hoá lợi ích cho các bên hoặc các nhóm người sống phụ thuộc vào thuỷ sản. Trong nhóm có cùng lợi ích, phải kể đến những người sử dụng khoa học công nghệ để khai thác, chế biến và thương mại thủy sản. Bên cạnh đó, ngành thuỷ sản cũng tạo ra và giải quyết số lượng công việc đáng kể cho người lao động trên khắp thế giới. Đối với nhóm cùng lợi ích chung này, cũng có thể tính đến người tiêu dùng, nhóm hoạt động bên ngoài và các nhóm khác có thể chịu ảnh hưởng gián tiếp bởi quyết định quản lý. Nghề cá giải trí có tầm quan trọng về văn hoá - xã hội ở một số nước phát triển. Nghiên cứu của ông Michael Kelly, chuyên gia nghề cá biển Hoa Kỳ cho thấy, năm 2005 đã có hơn 17 triệu người tham gia vào nghề cá giải trí và khai thác được hơn 135.000 tấn cá, bên cạnh các lợi ích về kinh tế mà nghề cá giải trí đem lại, thì nguồn lợi thủy sản cũng phải chịu nhiều áp lực. Do đó, các cơ quan đại diện của nhóm này có thể được coi là thuộc nhóm có cùng lợi ích trong một số trường hợp. Quy hoạch nghề cá đòi hỏi phải hiểu được nhiều yếu tố quan trọng cấu thành các chiều hướng Văn hoá - kinh tế - xã hội trong hệ thống quản lý. Chiều hướng xã hội gồm rất nhiều thể loại trong hoạt động của con người. Đầu tiên là quan hệ qua lại giữa mọi người hoặc các nhóm có liên quan với nhau và liên quan đến nguồn lợi thủy sản mà họ sử dụng hoặc phụ thuộc. Các mối quan hệ này có mối trung gian, đó là hình thức văn hoá, thói quen, phong tục, công cụ trao đổi, động lực của cơ quan, cá nhân hoặc nhóm. Hơn nữa, nghề cá là hoạt động kinh tế chính và chiều hướng kinh tế gồm doanh thu, chi 10
phí ở các mức rất khác nhau do mức độ khai thác và động lực thúc đẩy của thị trường khác nhau. Các điều kiện về xã hội có sự thay đổi nhất định theo thời gian và không gian. Những thay đổi có thể thực hiện được ở nhiều mức: thay đổi lâu dài theo thời gian; thay đổi thường xuyên theo mùa vụ; thay đổi hàng tháng hoặc hàng ngày theo thời tiết; công việc; cung và cầu; các điều kiện khác Những thay đổi này sẽ tác động qua lại giữa phương pháp quản lý những người bị ảnh hưởng bởi cơ chế quản lý. Ngược lại, thái độ của mọi người đối với cơ chế này và khả năng tồn tại của nó chịu ảnh hưởng bởi điều kiện xã hội, ngay cả trong các xã hội truyền thống, khi mà nhịp độ thay đổi dường như chậm hơn. Do đó, cần quan tâm xem xét các yếu tố này trong hệ thống xã hội và hình thức khai thác thủy sản. Một số biến thể xã hội ở trạng thái có tính định lượng có thể được tính toán phân tích và làm mẫu. Tuy nhiên, các biến thể khác cũng có liên quan đến ý nghĩa, giá trị và tổ chức trong đời sống xã hội của nhóm có cùng lợi ích. Điều này khó có thể xác định được và khó có thể định lượng, vì đó thường là kết quả của sự kết hợp các yếu tố như văn hoá mà con người cư xử và lịch sử phát triển của nó. Ví dụ, về biến thể định tính là: động cơ thúc đẩy của các cá nhân, hành vi đánh cá, chiến lược và nhận thức được tính đến tính chất rủi ro, tình trạng và ảnh hưởng chính trị đối với một nhóm hoặc một cộng đồng, nhận thức về tính hợp pháp của các hoạt động quản lý và cách tiếp cận thông tin. Kiến thức về biến thể định tính và định lượng là nền tảng để đánh giá tính thích hợp giữa sự lựa chọn trong quản lý và tình hình xã hội. Bước 1: Xác định các biến thể thích hợp với chiều hướng xã hội là xác định và lựa chọn các nhóm xã hội riêng rẽ, những người liên quan đến nguồn lợi, sử dụng nguồn lợi và lợi ích có được từ việc sử dụng này. Bước 2: Phân tích mối quan hệ tác động qua lại giữa các nhóm và đánh giá tác động mà các phương pháp quản lý khác nhau có thể đem lại. Việc xếp nhóm xã hội thường rất khác nhau phụ thuộc vào đơn vị sản xuất. Trong các tình huống khác nhau, kỹ năng chuyên môn, mối quan hệ họ hàng, độ tuổi hoặc nhóm dân tộc thiểu số, tất cả đều có thể có vai trò nhất định khi xác định thành phần của đơn vị sản xuất và mối quan hệ kinh tế xã hội giữa các thành viên trong đơn vị. Việc xem xét này không nên quá kỹ càng nếu hệ thống quản lý được chấp nhận. b. Bối cảnh kinh tế Các biến thể kinh tế - xã hội có mối quan hệ gần gũi với nhau, bất kỳ quyết định quản lý nào cũng có thể ảnh hưởng đến sự phân phối thu nhập, sự giàu nghèo, số lượng và hình thức việc làm, phân quyền sử dụng, thành phần và sự liên quan của các nhóm có cùng lợi ích chung và các phân nhóm. Khái quát hơn, các nhóm có cùng lợi ích chung có thái độ cả tiêu cực và tích cực đối với cơ chế quản lý và sẽ bị ảnh hưởng bởi các quyết 11
định và hành động quản lý. Hành động quản lý khai thác thủy sản có thể có tác động hơn nữa đối với sự đóng góp của nghề cá vào các vấn đề quan trọng như an ninh lương thực, thu nhập ngoại hối, trợ cấp các phúc lợi và các chi phí khác. Trong quản lý nghề cá yếu tố kinh tế - xã hội có thể mâu thuẫn với nhau. Trường hợp đó cần chú ý tìm kiếm sự trùng hợp lớn nhất của các mục tiêu kinh tế và xã hội trong kế hoạch quản lý. Nếu không đạt được một mức độ tương thích tối thiểu sẽ ảnh hưởng đến khả năng chấp nhận và thi hành kế hoạch quản lý. Sự trùng hợp càng đơn giản bao nhiêu thì có thể có được một nghề cá đơn giản bấy nhiêu. Yếu tố xã hội có thể bao gồm việc truyền kiến thức, tuyển dụng đội ngũ thuỷ thủ, các kế hoạch đầu tư và tuyển dụng, tính đoàn kết, các nghĩa vụ tương hỗ và quyền gắn kết các cá nhân trong các điều kiện xã hội khác nhau. Các yếu tố này thường phụ thuộc vào độ tuổi, giới tính, lịch sử gia đình, niềm tin và thói quen. Ngoài ra, trong nghề cá quy mô nhỏ, sự liên lạc giữa các nhóm người sử dụng có cùng lợi ích, các nhà chính trị và nhà quản lý có xu hướng chỉ dựa vào thể chế và quá trình xã hội. Khi xem xét nghề cá quy mô nhỏ, nghề cá thủ công và sinh kế cần đặc biệt chú ý tới điều kiện xã hội, nhận thức cụ thể của các thành viên tham gia. Vấn đề lớn nhất để có được sự trùng hợp trong các mục tiêu có thể xảy ra với nghề cá hỗn hợp (giữa công nghệ và loài) và các mục tiêu kinh tế - xã hội và sinh học. Mục tiêu hàng đầu của ngành thủy sản là nhận thấy tiềm năng của ngành được tính hàng năm bằng tổng lợi nhuận kinh tế ròng của các nhà sản xuất lẫn người tiêu dùng, kể cả khoản tiền thuê mướn có thể chưa được tính đến. Trong điều kiện tối ưu, thị trường thường thúc đẩy tính hiệu quả kinh tế. Tuy nhiên, điều kiện tối ưu thường không có nhiều trong ngành thủy sản. Do đó cần quan tâm khi đề cập đến tác động của yếu tố bên ngoài, mức giá chênh lệch có thể dẫn tới việc khai thác quá mức vì mục đích kinh tế. Đây thường là nguyên nhân chính dẫn tới tình hình tài chính kém hiệu quả, gây ra sự lãng phí do đó cần có biện pháp quản lý phù hợp. Nếu không có cơ chế quản lý phù hợp, ngư dân sẽ không đủ khả năng (hoặc năng lực) và thông tin để tính toán tác động của các hành động của họ đối với những người khác trong thời gian ngắn và lâu dài. Điều này tạo ra xu hướng tình trạng mở rộng cường lực khai thác vượt quá điểm năng suất kinh tế tối đa. Việc khai thác quá mức thể hiện trong việc phân bổ đầu vào dư thừa (kể cả các nghề cá công nghiệp), đầu tư quá mức và năng lực khai thác dư thừa khi mà nguồn lợi thủy sản đang dần dần cạn kiệt. Cuối cùng, hiệu quả nghề cá đạt đến ngưỡng mà chi phí đánh cá lớn hơn giá trị của sản lượng. Điều này thường xảy ra trong bối cảnh sản lượng khai thác, giá cả thị trường và chi phí sản xuất liên tục biến động, có thể dẫn đến sự suy giảm về đầu tư và nguồn lợi. Do vậy, cần có bện pháp ngăn chặn và khi cần thiết có thể cắt giảm tình trạng dư thừa năng lực khai thác để duy trì năng khai thác phù hợp khả năng phát triển của nguồn lợi thủy sản. 12
Việc bóp méo giá cả có thể dẫn tới sự đầu tư qúa mức dẫn đến lãng phí về kinh tế và thường làm tăng hạn chế trong quản lý. Trong số đó, nhà nước trợ cấp dưới hình thức đầu tư vào một số yếu tố đầu vào quan trọng như nhiên liệu và có nhiều hình thức miễn thuế, hạ giá thành khác nhau. Điều này làm ảnh hưởng chung đến nền kinh tế của đất nước và cộng đồng cư dân sống phụ thuộc vào nguồn lợi thuỷ sản. Ngành thủy sản thường chịu ảnh hưởng của yếu tố bên ngoài, nhất là yếu tố gắn với tình trạng của nguồn lợi và hình thức khai thác. Yếu tố này có thể do người sử dụng nguồn lợi tạo ra đối với người hoặc nhóm người sử dụng khác, chẳng hạn sự tranh chấp trong hoạt động khai thác giữa tàu lớn và tàu nhỏ, giữa ngư cụ vận động và ngư cụ cố định v.v. Yếu tố bên ngoài này có thể tạo ra sự thay đổi đáng kể trong hành vi đánh cá và chiến lược của các nhóm có cùng lợi ích. Điều này có thể làm tăng tranh chấp và tăng chi phí nên hiệu quả kinh tế giảm xuống. Hiệu quả kinh tế của nghề cá chịu tác động mạnh của tình hình kinh tế. Nếu không kết hợp các yếu tố vĩ mô và tính toán các yếu tố bên ngoài xuất phát từ ngoài ngành thủy sản có thể làm suy yếu nền tảng quản lý và lại khuyến khích tranh chấp phát triển. Bên cạnh đó, ngành thủy sản phải chịu ảnh hưởng của tỷ giá trao đổi ngoại tệ, quy định về kinh doanh và những thay đổi của các chính sách tài chính. Ngoài ra, ngành thuỷ sản địa phương thường cạnh tranh với các ngành khác khi sử dụng nguồn lợi. Do tác động các yếu tố bên ngoài tác động đến nguồn lợi thuỷ sản của các ngành kinh tế khác gây ra, chẳng hạn sự suy thoái môi trường thuỷ sản do tác động ngành vận tải biển, các ngành kinh tế khác Bên cạnh đó, còn có sự tranh chấp của những người sử dụng nguồn lợi thuỷ sản, giữa ngành thuỷ sản và ngoài ngành thuỷ sản, chẳng hạn tranh chấp giữa ngành du lịch và nghề cá ven bờ của ngành thuỷ sản về sử dụng nguồn lợi thuỷ sản ven bờ. Do đó, nhiệm vụ quan trọng của các cơ quan quản lý thuỷ sản là phải đánh giá được các tranh chấp hiện tại và tiềm năng để giảm thiểu các tranh chấp đó và đạt được hiệu quả tối ưu từ nguồn lợi. Chính vì vậy, công tác đối thoại và hợp tác lâu dài giữa các ngành, các cơ quan liên quan là rất cần thiết, chẳng hạn đối thoại giữa các cơ quan quản lý thủy sản với bộ kế hoạch và tài chính v.v. Việc đối thoại và trao đổi thông tin như vậy sẽ làm cho ngành thủy sản có thể tận dụng hoặc đưa ra các phương án thay đổi phù hợp với những thay đổi về kinh tế và các chính sách liên quan. Trong nghề cá quốc tế, việc tính toán chi phí và lợi nhuận cần áp dụng một phương pháp tính chẳng hạn như chi phí và lợi nhuận gắn với hoạt động hợp tác cần thiết để quản lý nghề cá quốc tế. Hạn chế kinh tế đối với quản lý ngoài một lãnh thổ (ví dụ, những thành viên không ký thoả thuận hợp tác sẽ thấy có lợi nếu tránh được sự quản lý và thi hành các chiến lược, kế hoạch quản lý đã thoả thuận như: chi phí cho các quan sát viên, thay đổi ngư cụ, chi phí thực thi ). Việc không tuân thủ như vậy sẽ tạo ra chi phí bên ngoài đối với thành viên tham gia ký kết (như giảm sản lượng khai thác toàn 13
cầu của các thành viên ký kết sẽ dẫn đến việc thay thế tàu thuyền và mất đi một phần doanh thu thuần). Một khó khăn khác của nghề cá quốc tế là có nhiều lợi ích quốc gia khác nhau, nhiều mục đích khác nhau dẫn đến tranh chấp (như tỷ lệ giảm giá, chi phí sản xuất, sở thích của người tiêu dùng và giá cả hàng thủy sản ở thị trường nội địa ). 1.3. NỘI DUNG CHÍNH QUY HOẠCH NGHỀ CÁ Để quy hoạch một lĩnh vực nào đó về nghề cá (quy hoạch khu vực nuôi trồng thủy sản, quy hoạch vùng khai thác thủy sản, quy hoạch cảng cá/bến cá, quy hoạch phát triển nghề cá một khu vực, địa phương ) một cách hiệu quả, cần thiết xem xét và tính đến các yếu tố sau: 1.3.1. Tính cấp thiết Là nội dung đóng vai trò quan trọng trong khi trình bày bất kỳ một chủ đề cụ thể nào đó. Khi xây dựng và hình thành bản quy hoạch nghề cá, trước tiên phải phân tích và nhấn mạnh một cách thuyết phục, khoa học, rõ ràng và cụ thể các luận cứ, luận chứng đảm bảo rằng đề án, dự án quy hoạch nghề cá là cần thiết và cấp bách phải xây dựng, triển khai ngay mà không phải là xây dựng đề án dự án khác, nếu không sẽ ảnh hưởng đến sự phát triển của nghề cá trong tương lai ví dụ: để phát triển bền vững nghề cá, Nhà nước xây dựng Quy hoạch tổng thể phát triển phát triển nghề khai thác thủy sản đến đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 1.3.2. Các căn cứ, cơ sở lập quy hoạch Căn cứ và cơ sở lập quy hoạch là các yếu tố được xem là cơ sở để đánh giá xem xây dựng đề án quy hoạch là cần thiết? Khi bản quy hoạch được cho là cần thiết được xây dựng thì các căn cứ pháp lý, cơ sở lý luận và thực tiễn, lý luận cần được đề cập và phân tích rõ ràng và khoa học. Một bản đề án quy hoạch phân tích rõ ràng các căn cứ, cơ sở lập quy hoạch sẽ khả thi khi thực hiện thành công. 1.3.3. Phạm vi, nội dung quy hoạch Phạm vi quy hoạch là khuôn khổ giới hạn trong một hoạt động, một vấn đề cần quy hoạch. Phạm vi quy hoạch tính đến cả yếu tố không gian, thời gian, nội dung Đối với lĩnh vực nghề cá, phạm vi quy hoạch rộng ở tầm vĩ mô, đến hẹp ở tầm vi mô ứng với nội dung quy hoạch cần đề cập. Phạm vi rộng thì nội dung quy hoạch càng chung, lớn và vĩ mô và ngược lại. 1.3.4. Phương pháp quy hoạch Là hệ thống các quan điểm quy hoạch, nguyên tắc quy hoạch dựa trên nền tảng khoa học lý luận và thực tiễn. Phương pháp quy hoạch nghề cá thường tiếp cận vào từng lĩnh vực cụ thể: phương pháp quy hoạch chung, phương pháp quy hoạch khai thác thủy sản; nuôi trồng thủy sản, chế biến và tiêu thụ sản phẩm thủy sản 14
1.3.5. Sản phẩm của quy hoạch Sản phẩm/sản phẩm đầu ra của quy hoạch là bản báo cáo tổng thể những kết quả/mục tiêu hay định hướng chiến lược có thể đạt được nếu triển khai đồng bộ các giải pháp, biện pháp phù hợp. Sản phẩm quy hoạch nghề cá là báo cáo tổng thể kết quả về khu vực, phạm vi quy hoạch; số lượng tàu thuyền, sản lượng khai thác từng giai đoạn, nhà máy chế biến, diện tích nuôi 1.3.6. Đánh giá thực trạng Để quy hoạch nghề cá được khoa học, rõ ràng, toàn diện và khả thi thì nội dung đánh giá thực trạng là rất quan trọng. Đánh giá thực trạng đề cập đến thực trạng chung về nghề cá; thực trạng về hoạt động, hiện trạng, cơ sở vật chất, hạ tầng về khai thác, chế biến, nuôi trồng thủy sản trong một giai đoạn thời gian. Từ đánh giá thực trạng, nhà quy hoạch có căn cứ đề xuất giải pháp thực hiện khả thi. 1.3.7. Dự báo các nhân tố ảnh hưởng, tác động Là sự tiên đoán có căn cứ khoa học, lý luận và thực tiễn về các nhân tố có thể ảnh hưởng hoặc/và tác động đến yếu tố cần quy hoạch. Trong nghề cá, cần phải dự báo về: i) khả năng nhu cầu tiêu thụ sản phẩm thủy sản (cung cầu thủy sản trên thế giới và Việt Nam; ii) khoa học công nghệ trong lĩnh vực quy hoạch (công nghệ khai thác, chế biến, nuôi ); iii) nguồn lợi, môi trường hệ sinh thái thủy sinh (đặc biệt là tác động của biến đổi khí hậu) 1.3.8. Các giải pháp thực hiện quy hoạch và đánh giá hiệu quả của dự án Bản quy hoạch nghề cá hoàn chỉnh khi và chỉ khi có hệ thống các giải pháp thực hiện khả thi (giải pháp về cơ chế, cơ sở vật chất, KHCN, đầu tư, bảo vệ NLTS, đào tạo, tổ chức quản lý ) CHƯƠNG 2: CÔNG TÁC QUẢN LÝ KHAI THÁC THỦY SẢN 2.1. TẦM QUAN TRỌNG Theo Sổ tay hướ ng dâñ kỹ thuâṭ của FAO: What Is Fisheries Management? There is no clear and generally accepted definition of fisheries management. We do not wish to get embroiled in a debate about exactly what fisheries management is and isn’t, but use here the working definition used in the Technical Guidelines to provide a summary of the task of fisheries management: “The integrated process of information gathering, analysis, planning, consultation, decision-making, allocation of resources and formulation and 15
implementation, with enforcement as necessary, of regulations or rules which govern fisheries activities in order to ensure the continued productivity of the resources and the accomplishment of other fisheries objectives” Công tác quản lý khai thác thuỷ sản có tầm quan trọng rất lớn không chỉ với sự phát triển của nghề cá mà còn cả về mặt kinh tế, xã hội, môi trường, sinh học, sinh thái được thể hiện qua một số nội dung sau: - Quản lý khai thác nhằm giúp nghề cá phát triển ổn định và bền vững theo các mục tiêu xác định; - Bảo tồn và bảo vệ nguồn tài nguyên sống của biển; - Bảo vệ môi trường sống của thuỷ sản; - Bảo vệ đa dạng sinh học và sinh thái; - Ổn định hiệu quả sản xuất; - Phân phối công bằng quyền khai thác; - Giải quyết việc làm cho người lao động; - Giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực khai thác; - Duy trì và cung cấp nguồn thực phẩm đáng kể cho loài người; - Duy trì và phát triển ngành du lịch, giải trí 2.2. NỘI DUNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ 2.2.1. Mô hình hóa nội dung công tác quản lý Hình 2.1: Mô hình hóa nội dung công tác quản lý khai thác thủy sản 16
2.2.2. Thông tin nghề cá 1. Yêu cầu về thông tin trong quản lý khai thác thuỷ sản Thu thấp số liệu và thông tin nghề cá rất quan trọng cho công tác quản lý khai thác thủy sản và được thực hiện thường xuyên. Các số liệu thu thập được cần phân tích chính xác và phổ biến đến nơi cần sử dụng và phải được sử dụng hợp lý. Có 3 cấp độ về thông tin nghề cá: Cấp độ 1: Xây dựng chính sách nghề cá; Cấp độ 2: Xây dựng kế hoạch quản lý nghề cá; Cấp độ 3: Xác định cơ chế hoạt động quản lý để thực hiện các chính sách và kế hoạch nghề cá. Tuy có sự trùng nhau về dữ liệu ở 3 cấp độ nhưng mức độ yêu cầu dữ liệu hoàn toàn khác nhau. Mặt khác, yêu cầu dữ liệu đầu vào cũng có sự khác nhau giữa nghề cá thủ công và nghề cá thương mại. 2. Tiêu chuẩn hoá việc thu thập thông tin Để thuận lợi cho việc phân tích, xử lý và sử dụng số liệu thì cần thiết phải tiêu chuẩn hoá dữ liệu thu thập và phương pháp thu thập. Việc tiêu chuẩn hoá không chỉ thực hiện ở địa phương, quốc gia hay khu vực mà phải mang tính toàn cầu bởi vì nhiều loại nguồn lợi thuỷ sản không chỉ sống ở một khu vực nhất định mà chúng có khả năng di cư trên phạm vi toàn cầu. Do đó, để xây dựng chương trình quản lý nghề cá cần thiết phải có sự hợp tác của nhiều quốc gia và được thực hiện bởi các đại diện và trao quyền cho các uỷ ban nghề cá quốc tế. Tuy nhiên, căn cứ vào điều kiện thực tế cần phải nghiên cứu và triển khai phù hợp với từng khu vực cũng như từng quốc gia trong khu vực đó. Nhiều nguồn lợi thủy sản, chủ yếu là cá biển, không chỉ phân bố duy nhất ở một vùng biển của một nước mà nó phân bổ ở ranh giới của nhiều quốc gia. Do đó, muốn đạt được các mục tiêu quản lý cần giao quyền quản lý các đàn cá này cho các uỷ ban quốc tế và các uỷ ban này phải xây dựng hệ thống tiêu chuẩn cho việc thu thập số liệu và các loại số liệu cần thu thập. Như vậy, các cơ quan quản lý thuỷ sản khu vực và quốc gia rất thuận lợi cho việc hợp tác, trao đổi dữ liệu với các uỷ ban nghề cá quốc tế. Bên cạnh đó, các cơ quan này cũng phải thống nhất về phương pháp thu thập, phân loại số liệu và số lượng mẫu khảo sát. Việc chuẩn hoá thu thập thông tin yêu cầu các bên hợp tác phải thống nhất định kỳ về yêu cầu số liệu, phương pháp thu thập số liệu, lượng thông tin cần thu thập và đánh giá kiểu mẫu trong từng phạm vi khác nhau. Bên cạnh đó, việc đào tạo nhân viên thu thập số liệu theo một chương trình chung là rất cần thiết. Muốn vậy, cần có sự hợp tác rộng rãi đối với các nước có biển trong việc đào tạo nhân lực - người thu thập số liệu phục vụ cho công tác quản lý nguồn lợi thủy sản. Các loại số liệu cần thiết để xây dựng chính sách nghề cá bao gồm: 17
a. Số liệu liên quan đến nguồn lợi thủy sản: + Sản lượng khai thác đưa vào bờ gần đây của nghề khai thác thủy sản; + Sản lượng tiềm năng của nghề cá; + Sự khác nhau hàng năm của sản lượng và xu hướng dài hạn về năng suất của nguồn lợi; + Chi tiết về hạn chế của môi trường, môi trường nhạy cảm. b. Số liệu liên quan đến đặc điểm nghề cá + Các loại nghề khai thác, đặc điểm ngư cụ của từng đội tàu khai thác; + Số lượng tàu thuyền khai thác của từng đội tàu hiện tại. + Quy mô và tầm quan trọng của nghề cá giải trí; + Ngư trường khai thác chính và đặc điểm chính của ngư trường (đặc điểm nguồn lợi, hải dương ); + Số lượng và phân bổ các điểm đưa cá vào bờ như cảng cá, bến cá. c. Số liệu liên quan đến kinh tế, xã hội: + Hệ thống quyền lợi của người sử dụng đối với từng nghề khai thác cá và đội tàu; + Các nhóm chính có cùng lợi ích bao gồm giới tính, độ tuổi của từng nhóm có cùng lợi ích và các chính sách liên quan; + Xu hướng ảnh hưởng hoặc có thể ảnh hưởng đến nghề cá, ví dụ thay đổi về vị trí địa lý, chính trị, di cư v.v; + Đặc điểm lao động của nghề cá, đội tàu và nguồn lao động thay thế; + Đóng góp vào nền kinh tế địa phương hoặc quốc gia của nghề cá và đội tàu; + Các chính sách hiện tại và trong tương lai có ảnh hưởng đến nghề cá. d. Số liệu liên quan đến giám sát, kiểm soát và theo dõi: + Thuận lợi, khó khăn trong giám sát, kiểm soát nghề cá và đội tàu khai thác; + Tình hình tài chính và thể chế của những lựa chọn chính sách khác nhau để giám sát và kiểm soát nghề khai thác; + Chi tiết về thoả thuận hiện tại và những mối quan hệ tiềm năng hoặc đồng quản lý với người sử dụng hoặc các nhóm có cùng lợi ích. 3. Độ tin cậy và giá trị của số liệu Các phương pháp thu thập số liệu phục vụ quản lý nghề cá rất khác nhau, phụ thuộc vào bản chất, tình trạng của nghề cá, đội ngũ và trang thiết bị sẵn có, tầm quan trọng về kinh tế và xã hội của nghề cá. Chất lượng và số lượng số liệu thu được của các biện pháp sử dụng có tác động khác nhau đến hiệu quả của công tác quản lý. 18
Độ tin cậy của số liệu rất cần thiết nhằm bảo đảm tính chính xác, đầy đủ và có cơ sở chỉ ra tình trạng hoặc giá trị của nhân tố đang xem xét. Các vấn đề liên quan đến việc thu thập số liệu thủy sản là số liệu không phù hợp, không chính xác. Các loại số liệu khác nhau cần được xác minh bằng những phương pháp khác nhau. Phương pháp xác minh giá trị của số liệu bao gồm: - Lấy mẫu sản lượng của các loài cá; - So sánh số liệu thống kê sản lượng đưa vào bờ có giấy chứng nhận xuất xứ nguồn gốc, số liệu thống kê sản xuất hàng hoá (thủy sản đã qua chế biến) và các nguồn thông tin liên quan khác; - Nhân viên kiểm kê phải kiểm tra tất cả các phương pháp thu thập số liệu; - Phỏng vấn ngư dân để có kênh thông tin tham khảo; - Giám sát các kế hoạch thu số liệu; - Báo cáo từ biển về sản lượng thu được khi đến và rời ngư trường; - Xây dựng và sử dụng hệ thống giám sát tàu thuyền như dùng máy phát sóng để giám sát vị trí, sản lượng và hoạt động của tàu thuyền; - Sử dụng các phương tiện như tàu, máy bay để kiểm tra các tàu sản xuất trên biển; - Đào tạo và giám sát nhân viên tham gia giám sát. Các nhân viên tham gia thu thập số liệu thường là những người trẻ tuổi hoặc ít kinh nghiệm trong hệ thống tổ chức và họ thường phải chấp nhận làm việc ở vùng xa hoặc làm việc như một giám sát viên trên tàu. Do đó, cần thiết phải tổ chức các khoá đào tạo tại chức, ngắn hạn hoặc dài hạn cho các nhân viên này. 4. Phân bổ thời gian thu thập số liệu Cung cấp thông tin và số liệu kịp thời để có được các quyết định và hành động phù hợp là điều thiết yếu trong quản lý khai thác thủy sản. Việc đánh giá nguồn lợi thủy sản và nghề cá, đánh giá những chọn lựa trong quản lý phù hợp, thường xuyên và nhất là ứng phó với những thay đổi lớn. Những điều kiện này chỉ có thể thực hiện có hiệu quả khi các thông tin và số liệu cập nhật đáng tin cậy. Thông thường, dựa vào mùa vụ khai thác cá để thu thập và tính toán khối lượng số liệu cần sử dụng. Tuy nhiên, số liệu thu được càng nhiều độ tin cậy càng cao. Việc thu thập số liệu có chất lượng cao và phù hợp có thể rất phức tạp và tốn kém, cơ quan quản lý thủy sản phải đảm bảo duy trì hệ thống phân tích, thu thập số liệu cần thiết và hoạt động có hiệu quả, thông qua những biện pháp trợ giúp hợp lý. Nếu khoảng cách giữa các điểm lấy mẫu quá lớn, có thể sử dụng các phương tiện hỗ trợ để truyền số liệu như đài, fax, thư điện tử, thiết bị vệ tinh hoặc máy truyền tín hiệu đặt ở các tàu cá thương mại. 19
Để thu thập số liệu một cách đầy đủ và thường xuyên thì việc hợp tác quốc gia và xuyên quốc gia là rất cần thiết. Nên có sự hợp tác giữa các quốc gia có biển để chia sẻ số liệu và chia sẻ kinh phí thực hiện. Thông thường kế hoạch quản lý cần được thiết lập chi tiết, cụ thể và định kỳ 3 đến 5 năm có thể điều chỉnh tùy thuộc điều kiện kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. 5. Yêu cầu bảo mật thông tin nghề cá Bảo mật thông tin về nghề cá là yêu cầu thiết yếu trong quản lý nghề cá, nhằm đảm bảo bí mật mọi thông tin ngư dân cung cấp cho cơ quan quản lý, nhằm tránh được sự cạnh tranh thiếu lành mạnh hoặc để trục lợi. Do vậy, cơ quan quản lý cần có chính sách và chiến lược đảm bảo tính bảo mật về các dữ liệu. Cần xác định được những thông tin cần bảo mật. Cơ quan quản lý nghề cá cần giữ liên lạc với những người cung cấp thông tin để xác định những thông tin nào cần bảo mật. Nếu không làm được điều này, sẽ khó khăn trong việc lấy được thông tin từ các công ty hoặc ngư dân trong tương lai. Việc thiếu thông tin hoặc các vấn đề tương tự sẽ làm mất lòng tin của người cung cấp số liệu đối với cơ quan quản lý thủy sản. Bảo mật thông tin ngư trường khai thác cần được thực hiện cho từng công ty hoặc từng tàu cá cụ thể. Cơ quan quản lý khai thác chỉ được sử dụng thông tin này để phân tích, đánh giá mà không được bán thông tin cho công ty hoặc tàu cá khác. Bảo mật thông tin về thời gian khai thác: Các công ty, xí nghiệp đều có định hướng phát triển riêng. Do đó, các thông tin liên quan đến hoạt động thương mại thuỷ sản cũng cần được bảo mật. Nếu không làm được điều này, ngư dân sẽ lo ngại về những số liệu mà họ cung cấp cho cơ quan quản lý nhằm hỗ trợ quá trình theo dõi và đánh giá nguồn lợi thủy sản và nghề cá sẽ bị lực lượng thi hành sử dụng để khống chế lại họ, điều này cũng gây khó khăn cho việc thu thập thông tin chính xác trong tương lai. 2.2.3. Xây dựng chính sách và kế hoạch quản lý 1. Xây dựng chính sách nghề cá a. Chính sách nghề cá và quy hoạch phát triển. Chính sách và quy hoạch phát triển nghề cá là đường lối dài hạn của một quốc gia hay khu vực nhằm định hướng nghề cá phát triển theo các mục tiêu xác định. Nghề cá và việc sử dụng tối ưu nguồn lợi thủy sản rất quan trọng đối với nền kinh tế của từng địa phương và mỗi quốc gia. Đồng thời nó cũng có mối quan hệ qua lại với các hoạt động kinh tế và xã hội hoặc cạnh tranh để sử dụng chung một nguồn lợi như ở vùng cửa sông hoặc ven bờ. Tình hình kinh tế, chính sách vĩ mô đòi hỏi các hoạt động nghề cá phải tính đến chiến lược quy hoạch phát triển quốc gia. Do đó, các quyết định quy hoạch và chính sách phải tính đến các chi phí, lợi ích và những lựa chọn khi sử dụng nguồn lợi. Các quyết định về chính sách này không đề cập đến chi tiết của hoạt động 20
quản lý nghề cá hàng ngày như các biện pháp quản lý cụ thể, nhưng phải có hướng dẫn về cách sử dụng nguồn lợi và ưu tiên. Đồng thời các chính sách cần phải đề cập đến tiêu chuẩn cho phép khai thác nguồn lợi thủy sản. b. Những vấn đề quan tâm khi xây dựng chính sách nghề cá Muốn xây dựng được chính sách và đưa ra kế hoạch quản lý, cần phải hiểu được vai trò của nghề cá đối với nền kinh tế khu vực, quốc gia hoặc địa phương. Thủy sản thường đem lại lợi ích về kinh tế, giải quyết việc làm, sản xuất lương thực và cả cơ hội giải trí. Bên cạnh đó, còn tạo ra chi phí cho cộng đồng hoặc quốc gia để có thể thực hiện được các yêu cầu về quản lý, việc cung cấp trang thiết bị hoặc trợ cấp, sự can thiệp hoặc ngăn cản các hoạt động khác trong cùng một vùng. Các quyết định đúng đắn về chính sách nghề cá cần có các thông tin cập nhật và chính xác về các yếu tố này. Các số liệu cần thiết để xây dựng chính sách nghề cá có thể được kể đến như sau: - Đặc trưng nghề khai thác thuỷ sản: + Cần hiểu biết toàn diện về tình trạng thủy sản, kể cả các nhóm hoặc đội tàu đánh cá khác nhau, cũng như hiểu rõ về ngư trường mà họ đang sử dụng hoặc sẽ sử dụng. + Cần đặt trong mối quan hệ qua lại tiềm năng về kinh tế, xã hội, kỹ thuật và sinh học giữa các đội tàu của một nghề cá và nhiều nghề cá. Chính sách cần khuyến khích giảm thiểu sự tác động tiêu cực có thể dẫn tới tranh chấp hoặc làm cho một hay nhiều nghề cá hoạt động kém đi. Cần nhìn nhận tác động của hoạt động khai thác cá đối với môi trường và khuyến khích các hoạt động bền vững, không gây ra các thiệt hại mà chúng ta có thể tránh được. Tuy nhiên, chính sách nghề cá có thể thay đổi và điều chỉnh phù hợp với thời gian tùy thuộc điều kiện thực tế. Muốn vậy, cần phải khảo sát và nghiên cứu thường xuyên. Đồng thời phải có thời gian thử nghiệm và rút ra được các bài học từ các chính sách hay mô hình quản lý áp dụng trước đây. - Quan hệ giữa nghề khai thác với điều kiện môi trường và nguồn lợi Khi xây dựng chính sách quản lý nghề cá cần đề cập đến mối quan hệ giữa nghề khai thác với điều kiện môi trường và nguồn lợi, thể hiện qua các nội dung sau: 1. Tính phức tạp trong cơ cấu nghề cá. Tính phức tạp trong cơ cấu nghề cá phụ thuộc vào các loài thuỷ sản, ngư cụ khai thác, quy mô hoạt động và ngư trường, bến cá. Ngoài ra còn phụ thuộc vào loại nghề cá là nghề cá thương mại, nghề cá sinh kế hay nghề cá giải trí. Khi xây dựng chính sách cần nắm được các thông tin về tầm quan trọng tiềm năng, sản lượng tiềm năng, giá trị kinh tế và cơ hội việc làm của từng nghề cá hoặc nguồn lợi. 21
Nếu không nắm được những vấn đề trên, thì khó đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội, do đó sẽ thúc đẩy việc khai thác quá mức. 2. Mối quan hệ giữa nghề khai thác với các loài thuỷ sản khác nhau sống trong một vùng nước. Trong hoạt động nghề cá, thường có mối quan hệ qua lại giữa loại nghề khai thác (ngư cụ khai thác) với các loại nguồn lợi thủy sản sống trong cùng vùng nước, tác động của hoạt động nghề cá với nguồn lợi hoặc cộng đồng sinh vật. Do vậy, cơ quan quản lý thủy sản cần tư vấn cho những nhà hoạch định chính sách về tiềm ẩn của các nghề cá khác để thay đổi chính sách không phù hợp bằng một chính sách sách phù hợp hơn. 3. Sự phụ thuộc của nguồn lợi thuỷ sản vào môi trường sống. Nguồn lợi thủy sản thường phụ thuộc vào môi trường sống, bản chất phụ thuộc này có thể khác nhau trong các vòng đời khác nhau của nguồn lợi. Các quyết định chính sách quốc gia phải đề cập đến môi trường của nguồn lợi rất quan trọng đối với nghề cá, ngay cả khi các chính sách đó không trực tiếp liên quan đến nghề cá, nó cần được xây dựng và tính đến những nghề cá có thể bị ảnh hưởng. 4. Dựa vào kết quả đạt được của nghề cá trong quá khứ. Có thể rút ra những bài học từ những thành công hay thất bại trong quá khứ, cơ quan quản lý nghề cá cần cung cấp cho nhà hoạch định chính sách quá trình diễn biến chính xác của nghề cá để xem xét, đặc biệt nhấn mạnh về các khó khăn đã trải qua, các chiến lược quản lý cũ và hậu quả của nó. 5. Cần phải quan tâm đến vấn đề quản lý tổng hợp vùng ven bờ. Việc quản lý tổng hợp dải ven biển và hợp nhất thủy sản vào quản lý vùng ven bờ hiện nay đang được nhiều nước trên thế giới thừa nhận (Văn bản hướng dẫn kỹ thuật của FAO về nghề cá có trách nhiệm). Các nguyên tắc này được xây dựng với sự nhận thức đầy đủ rằng các vùng nước ven bờ cho phép tàu thuyền ra vào tự do và được sử dụng với nhiều mục đích. Tuy nhiên, trong thực tế nhiều vùng nước ven bờ đang phải chịu nhiều áp lực như: Dân số ngày càng tăng nên tình trạng ô nhiễm, nghề cá sinh kế, hoạt động du lịch và nhiều hoạt động khác cũng gia tăng. Chính vì thế, cơ quan quản lý thủy sản phải có vai trò chủ động khuyến khích và tư vấn các nhà hoạch định, xây dựng chính sách tổng hợp để duy trì và bảo vệ tốt vùng đất - nước ven bờ. - Thông tin về kinh tế và xã hội Con người là một phần thống nhất trong hệ thống nghề cá. Có thể không hiểu được hệ thống nghề cá nếu như không hiểu được các đặc tính văn hoá xã hội và kinh tế của con người và cộng đồng trong cùng một hệ thống. Bất kỳ quyết định quản lý nghề cá nào cũng có thể tác động lên cuộc sống của con người. Mục đích thu thập, phân tích thông tin kinh tế xã hội giúp chúng ta có thể dự đoán trước tình hình, phạm vi của các 22
tác động và đưa ra các quyết định sử dụng tối ưu. Việc thu thập và phân tích số liệu về yếu tố kinh tế, thể chế và xã hội rất cần thiết đối với việc quản lý nghề cá có trách nhiệm. Trong xây dựng chính sách cần có thông tin về kinh tế - xã hội sau: 1. Nhóm có cùng lợi ích, đặc điểm và lợi ích của họ trong nghề cá. 2. Yếu tố kinh tế liên quan đến nghề cá, đặc điểm và sự phụ thuộc vào kinh tế và xã hội của các nhóm người khác trong nghề cá. 3. Chi tiết về chi phí và lợi nhuận từ nghề cá đối với khu vực, quốc gia hoặc địa phương. 4. Nguồn việc làm, thu nhập thay thế cho cộng đồng cư dân ven biển và những người khác tham gia vào nghề cá. 5. Tình trạng thực tế của việc tiếp cận hoặc sở hữu nguồn lợi. 6. Các cơ quan liên quan đến quá trình quản lý nghề cá. 7. Sơ lược về diễn biến lịch sử và vai trò lâu dài của các nhóm có cùng lợi ích trong nghề cá đó. Quá trình thực hiện quản lý nghề cá sẽ bị tác động bởi nền kinh tế địa phương, quốc gia hoặc khu vực, và thông tin về những ảnh hưởng này rất cần thiết để xây dựng chính sách hợp lý và có trách nhiệm. Do đó, cần có thông tin về các yếu tố chính góp phần vào nền kinh tế rộng lớn, các yếu tố chính làm thúc đẩy hoặc cản trở sự phát triển của nền kinh tế này và những ảnh hưởng hoặc ảnh hưởng tiềm năng của bất kỳ sự phát triển nào trong ngành thủy sản. Đặc điểm thể chế, kinh tế và xã hội cũng rất năng động và thường xuyên thay đổi theo thời gian. Do đó, cần phải giảm sát và cung cấp thông tin về xu thế của các yếu tố này, kể cả các vấn đề như thay đổi về nhân khẩu, động thái của con người, xu hướng trên thị trường và các vấn đề chi phí hỗ trợ phát triển chính sách. Nghề cá thường có những tranh chấp giữa các ngành khác nhau hoặc trong một ngành, vai trò quan trọng của chính sách là xác định môi trường thủy sản để giảm thiếu tranh chấp đang có hoặc tranh chấp trong lịch sử và nguyên nhân của tranh chấp đó và tìm các giải pháp khắc phục. - Kiểm tra, giám sát và theo dõi Khi xây dựng chính sách nghề cá, những thành công hay thất bại trong giám sát, kiểm soát và theo dõi hoạt động nghề cá của khu vực, quốc gia hay địa phương rất cần thiết để đánh giá khả năng thành công của các biện pháp tiếp cận dự kiến trong chính sách mới. Chi phí giám sát, kiểm soát và theo dõi của cơ quan quản lý nghề cá có thể rất lớn và cần được xem xét khi xây dựng chính sách. Trong một số trường hợp, giá trị của nghề cá đối với người sử dụng hoặc xã hội có thể không đủ để định giá chi phí của hệ thống kiểm tra, giám sát, theo dõi và có thể cần phải xây dựng các hệ thống ít tốn kém 23
hơn Thực hiện chính sách quản lý mà không khả thi nghĩa là tạo ra sự thiệt hại lớn về uy tín của cơ quan quản lý, và ảnh hưởng của nó sẽ rất lớn đến các nghề cá khác. Ngư dân và các nhóm có cùng lợi ích chỉ ủng hộ pháp luật và các quy định nếu họ thấy là hợp lý. Khi xây dựng chính sách, điều quan trọng là phải tư vấn với tất cả các nhóm có cùng lợi ích, đảm bảo hợp tác và có sự tham gia của họ, để đảm bảo tính hợp pháp. Ngoài ra, hệ thống quản lý cần phải cố gắng tạo ra động lực phù hợp để mọi người thực hiện và có hình thức cưỡng chế đối với những người vi phạm. Để kiểm tra, giám sát và theo dõi được nghề khai thác cần có cơ cấu hợp lý về nhân sự và các trang thiết bị. Vì đây là các nhân tố ảnh hưởng đến chất lượng của việc quản lý. Hơn nữa, việc kiểm tra, kiểm soát và theo dõi là việc làm không chỉ đơn thuần cho một con tàu mà nó là quá trình các hoạt động như: - Quá trình đăng ký hoạt động nghề cá: Xem xét việc đăng ký nghề hoạt động có đúng với việc sử dụng ngư cụ trên con tàu hay không. Tránh tình trạng đăng ký hoạt động nghề này nhưng lại hoạt động khai thác bằng nghề khác. - Quá trình thành lập công ty, hoạt động của công ty: Xem xét công ty này đã từng vi phạm hay gian lận trong quá trình khai thác hay tiêu thụ sản phẩm hay không. Đối với các công ty, hay các tàu đã cố tình vi phạm các điều kiện của cơ quan quản lý đưa ra thì cần có biện pháp theo dõi sát sao hơn - Quá trình sản xuất ngư cụ và các trang thiết bị phục vụ quá trình khai thác: Xem xét ngư cụ có đúng với tiêu chuẩn ngành hay tiêu chuẩn kỹ thuật như chiều dài, kích thước mắt lưới, độ bền - Quá trình khai thác trên biển của các tàu đánh cá: Xem xét việc chấp hành các quy định quản lý khai thác trên biển như: Các vùng cấm khai thác, tuyến khai thác, sản phẩm (cá phân) có được vứt đi hay thu gom để mang vào bờ, có thải các chất như dầu mỡ, chất độc hại, nước sinh hoạt xuống biển hay không - Quá trình tiêu thụ sản phẩm sau khi khai thác: Xem xét quy định về tiêu thụ sản phẩm của các tàu. - Sản lượng khai thác: Sản lượng khai thác có đúng với hạn ngạch của mình hay không, kích thước cá mang về bờ có đủ tiêu chuẩn về kích thước, tỷ lệ cá tạp lẫn vào trong sản lượng khai thác 2. Xây dựng kế hoạch quản lý a. Kế hoạch quản lý Kế hoạch quản lý nghề cá là một sự thoả thuận rõ ràng giữa cơ quan quản lý nghề cá và các bên có cùng lợi ích. Để đạt được các mục tiêu đề ra của kế hoạch quản lý, cần xác định các bên có cùng lợi ích, vai trò, quyền hạn và trách nhiệm của họ, quy định và 24
luật lệ áp dụng. Đồng thời quy định cơ chế tư vấn nhằm đảm bảo việc thi hành các thông tin khác về quản lý thuỷ sản. Nếu chính sách quản lý nghề cá đưa ra đường lối chung để phát triển nghề cá theo các mục tiêu xác định, thì chiến lược và kế hoạch quản lý sẽ được xây dựng chi tiết hơn, cụ thể hơn để thực hiện các chính sách quản lý đó bao gồm: kế hoạch phát triển đối với từng nghề cá cụ thể; từng loại nguồn lợi; các mục tiêu kinh tế - xã hội, sinh học Các mục tiêu của chiến lược và kế hoạch quản lý phải trùng khớp với mục tiêu của chính sách nghề cá. Ngoài ra, kế hoạch quản lý còn nêu cụ thể về các biện pháp quản lý, chi tiết hoạt động kiểm soát, giám sát và theo dõi b. Những vấn đề cần quan tâm khi xây dựng kế hoạch quản lý nghề cá Cần có sự tư vấn thường xuyên giữa cơ quan quản lý và các nhóm sử dụng nguồn lợi thủy sản. Cần đánh giá nguồn lợi và các cách thức mẫu để kiểm tra tác động kinh tế, xã hội và sinh học của các chiến lược khai thác và các lựa chọn trong quản lý khác nhau, các kết quả đó cũng cần được sử dụng để trợ giúp lựa chọn kế hoạch phù hợp. Các số liệu và thông tin thiết yếu phục vụ công tác xây dựng kế hoạch quản lý được tóm tắt như sau: - Đặc trưng nghề khai thác thuỷ sản Xây dựng kế hoạch để quản lý nghề cá đã trải qua nhiều thập kỷ. Nghề cá khai thác một nguồn lợi thủy sản nhất định có thể đơn giản là đội tàu đơn lẻ, hoặc có thể phức tạp hơn là gồm nhiều loại tàu khai thác khác nhau. Kế hoạch quản lý cần xem xét từng loại tàu để đánh giá tác động của đội tàu và cả tác động của kế hoạch quản lý đối với đội tàu khai thác. Điều này đòi hỏi phải thu thập, phân tích số liệu và thông tin về từng đội tàu chẳng hạn như: số tàu hoặc đơn vị khai thác, đặc điểm ngư cụ, sự chọn lọc của ngư cụ, các mùa khai thác, ngư trường khai thác, sự phân bổ nguồn lợi và các đội tàu khác, hỗ trợ thiết bị hàng hải, công nghệ khai thác và các yếu tố khác có liên quan. Cần xây dựng hệ thống lấy mẫu nhằm đảm bảo sản lượng đưa vào bờ và đặc điểm sinh học của sản lượng, cường lực khai thác phải được tính toán chính xác cho từng đội tàu. Nếu có lý do để nghi ngờ sản lượng vứt bỏ do đánh bắt không mong muốn trước khi đưa vào bờ cũng cần được ghi chép lại. Số lượng, thành phần loài và đặc điểm sinh học của các loài phế thải cần được ước tính. Các giám sát viên khai thác là đội ngũ có khả năng ước tính chính xác nhất về các số liệu này. Các số liệu cần thu thập về đặc trưng nghề khai thác thuỷ sản bao gồm: 1. Ngư cụ do các đội tàu khác nhau sử dụng và kiến thức về sự chọn lọc ngư cụ; 2. Số lượng tàu thuyền, lao động khai thác ở mỗi đội tàu; 25
3. Số lượng và vị trí của cảng cá, bến cá và đơn vị khai thác (tàu thuyền, lao động) hoạt động; 4. Tổng cường lực khai thác của từng đội tàu; 5. Khả năng khai thác của các đơn vị khai thác khác nhau; 6. Vùng biển khai thác của một đơn vị khai thác; 7. Đặc điểm chi tiết về thiết bị của từng tàu có thể ảnh hưởng đến hiệu quả khai thác (máy định vị vệ tinh, máy tầm ngư, ra đa ); 8. Sản lượng trong danh mục kích cỡ cá thương mại; 9. Tác động của đội tàu đối với các phương pháp quản lý; 10. Số liệu đầy đủ về sản lượng, về cường độ, ngư trường khai thác, độ sâu khai thác và số liệu khác liên quan đến đặc điểm sản lượng của từng đội tàu. - Quan hệ giữa nghề khai thác với điều kiện môi trường và nguồn lợi Sản lượng tiềm năng của một đàn cá hoặc quần thể cá không chỉ phụ thuộc vào đặc điểm sinh học của đàn cá và môi trường sống của chúng mà còn phụ thuộc vào chiến lược khai thác được áp dụng, đặc biệt là cấu trúc tuổi, thành phần loài và giới tính trong mỗi mẻ lưới, thời gian khai thác dựa vào mức độ trưởng thành và khả năng sinh sản. Các đặc điểm này có thể ảnh hưởng đến lợi nhuận kinh tế, xã hội có được từ nghề cá. Ví dụ, động vật nhỏ hơn có thể có giá cao hơn nhiều so với động vật lớn ở một số thị trường, trong khi đó thường thì người ta áp dụng giá theo cách ngược lại. Khi xây dựng kế hoạch quản lý, cơ quan quản lý với sự tham gia của các nhóm có cùng lợi ích, cần kiểm tra và cung cấp thông tin về khía cạnh sinh học, kinh tế, xã hội của các chiến lược khai thác và sự lựa chọn quản lý. Để đánh giá về sinh học, cần có số liệu về sản lượng và cường lực khai thác theo trình tự thời gian, thành phần kích cỡ sản lượng, giới tính và đặc điểm trưởng thành về tính dục của cá khai thác được. Trường hợp cần phải đánh giá nguồn lợi một cách chính xác mà chỉ sử dụng thông tin về nguồn lợi, thì các ước tính độc lập hoặc các chỉ số về sinh khối theo thời gian lại là số liệu bổ trợ hữu ích về nguồn lợi thủy sản. Nếu giá trị của nguồn lợi được tính theo đó, thì cơ quan quản lý cần thu thập các ước tính độc lập về sinh khối loài hàng năm hoặc hai năm một lần. Nguồn lợi thủy sản và cộng đồng sinh thái chịu ảnh hưởng bởi các loài và cộng đồng sinh thái khác mà chúng có mối quan hệ tương hỗ. Những thay đổi về cấu trúc quần đàn do việc khai thác đem lại cũng có tác động đến các loài hoặc cộng đồng tương hỗ khác. Nếu có thể, cần thu thập các thông tin ngay cả khi lượng thông tin về tình trạng, mối quan hệ của loài cho phép đánh giá được tác động của các kế hoạch quản lý khác nhau đối với các loài hoặc cộng đồng không thuộc mục tiêu. 26
Khi xây dựng kế hoạch quản lý cần xem xét các thông tin về môi trường trong cuộc sống của nguồn lợi thủy sản, đặc biệt đối với nguồn lợi ở vùng nội thuỷ hoặc ở biển khi mà nguồn lợi có một giai đoạn trong vòng đời sống ở vùng ven bờ. Điều này tạo điều kiện cho việc xem xét tác động của các hoạt động khác sử dụng môi trường này trong kế hoạch quản lý. Các số liệu cần thu thập liên quan đến môi trường và nguồn lợi thủy sản bao gồm: 1. Số liệu về sản lượng gồm sản phẩm khai thác chính, sản phẩm phụ, các loại cá bỏ của nghề cá và của đội tàu; 2. Trọng lượng và/hoặc chiều dài của thành phần sản lượng khai thác của từng đội tàu khai thác; 3. Giới tính và tỷ lệ cá trưởng thành của sản lượng khai thác của đội tàu; 4. Thành phần tuổi của sản lượng khai thác của đội tàu; 5. Thời gian và vị trí khai thác đạt sản lượng đó; 6. Ước tính sinh khối của nguồn lợi thủy sản theo từng đàn cá; 7. Kết quả đánh giá nguồn lợi bao gồm sản lượng tiềm năng và tình trạng nguồn lợi theo các chiến lược khai thác khác nhau; 8. Ước tính hàng năm về độ tuổi của nguồn lợi mà nghề cá khai thác được; 9. Thành phần thức ăn có trong dạ dày cá khai thác giúp ta biết được chế độ dinh dưỡng của đối tượng khai thác; 10. Số liệu về lượng thủy sản bị ăn thịt bởi các loài động vật ăn thịt và sở thích của loại động vật này; 11. Các chỉ số về đặc điểm của môi trường bao gồm nhiệt độ mặt nước biển, độ mặn, tình trạng ô nhiễm và chỉ số ô nhiễm v.v. - Thông tin về kinh tế và xã hội Khi xây dựng chính sách và kế hoạch quản lý nghề cá, các yêu cầu về số liệu ở cả hai cấp độ này khá giống nhau. Nếu yêu cầu số liệu về kinh tế - xã hội cho công tác xây dựng chính sách quản lý mang tính chất tổng thể hơn, thì ở cấp độ xây dựng kế hoạch quản lý mang tính chất cụ thể hơn, chi tiết hơn. Tầm quan trọng về kinh tế của ngành thủy sản không chỉ liên quan đến một số người và một số giao dịch trong khai thác và chế biến thủy sản, mà còn là động lực của đầu tư và thị trường. Ngoài ra, cần xem xét các cộng đồng dân cư sống phụ thuộc hoàn toàn vào thủy sản và chịu ảnh hưởng bởi các quyết định và kế hoạch quản lý thuỷ sản. Do đó, cần thu thập, phân tích thông tin cần thiết và dự báo trước các tác động kinh tế đối với hoạt động quản lý thủy sản để sử dụng trong quá trình xây dựng kế hoạch quản lý. Bất kỳ hoạt động nào cũng có thể có các tác động kinh tế khác nhau đối với các 27
nhóm có cùng lợi ích khác nhau, cũng như phân nhóm và nghề cá nói chung. Các tác động này cần được tính toán và xem xét cẩn thận. Các số liệu liên quan đến kinh tế - xã hội cần thu thập và phân tích trong công tác xây dựng kế hoạch quản lý thuỷ sản bao gồm: 1. Số liệu về cơ cấu tàu thuyền trong nghề cá và số lượng từng loại tàu khai thác; 2. Chi tiết về người sử dụng hoặc hệ thống quyền chiếm hữu nguồn lợi của nghề cá; 3. Tổng số ngư dân hoạt động, chi tiết về giới, nhóm tuổi, trình độ văn hóa ; 4. Sự tồn tại và giải pháp giải quyết các tranh chấp giữa các nghề cá hoặc đội tàu; 5. Tổng giá trị khai thác đưa vào bờ của từng đội tàu và các lợi ích khác; 6. Chi tiết về quá trình chế biến sản phẩm trên thị trường, lợi ích từ các hoạt động này mạng lại cho nền kinh tế, đời sống cộng đồng cư dân; 7. Chi tiết về chi phí đánh cá của một đội tàu, chi phí chế biến, công tác thị trường và phân phối sản phẩm; 8. Thoả thuận quốc tế cụ thể hoặc thoả thuận hợp tác về nghề cá thế giới; 9. Chi tiết về dặc điểm kinh tế xã hội của các hoạt động không liên quan đến khai thác cá của quốc gia hoặc địa phương mà có thể không ảnh hưởng đến nghề cá; 10. Thủ tục tham gia tư vấn và quá trình ra quyết định quản lý chung cho cả cộng đồng. Ngoài các số liệu trên, cần xem xét các yếu tố kinh tế của từng nhóm, phân nhóm cùng lợi ích như: 1. Lợi nhuận, gồm khoản tiền thu được từ việc bán cá ở các giai đoạn khác nhau từ khai thác đến chế biến. 2. Chi phí, gồm chi phí cho các hoạt động liên quan đến thu hoạch (xăng dầu, sửa chữa, trả lương cho thủy thủ, khấu hao tài sản, bảo hiểm v.v), các chi phí liên quan đến chế biến (khấu hao tài sản, xăng dầu, điện nước, đóng gói, tiền lương v.v), chi phí ngoại tệ và chi phí cơ hội (“lỗ” do không sử dụng tiền đầu tư vào nghề cá chẳng hạn như lãi suất từ tiền gửi ngân hàng thay vì đầu tư tài chính vào nghề cá). 3. Tiền thuế phải trả do tham gia hoạt động nghề cá, các khoản trợ cấp đối với nghề cá. - Kiểm tra, giám sát và theo dõi Kiểm tra, giám sát và theo dõi (Monitoring, Control and Surveillance – MCS) khai thác thuỷ sản có tác động rất lớn đến sự thành bại trong quản lý nghề cá. Thất bại lớn trong quản lý nghề cá trên phạm vị toàn cầu là do kém năng lực trong thi hành và tuân thủ các quy định của cơ quan quản lý khu vực, quốc gia hoặc địa phương cũng như việc giám sát hành vi và hoạt động của ngư dân. Nghề cá có trách nhiệm đòi hỏi phải có sự 28
kiểm tra, giám sát và theo dõi có hiệu quả, điều đó phụ thuộc vào việc thu thập, so sánh và phân tích chính xác các số liệu và thông tin liên quan đến nghề cá. Nội dung công tác kiểm tra, giám sát và theo dõi gồm: 1. Sử dụng tổng sản lượng khai thác cho phép là cơ chế quản lý đòi hỏi mọi sản lượng đưa vào bờ phải được giám sát và ghi lại số lượng loài trong thời gian thực tế, cần áp dụng các bước phù hợp để ngăn chặn tình trạng vứt bỏ các sản lượng không mong muốn hoặc kém chất lượng hoặc chuyển nhượng không đăng ký ở biển. Cách tiếp cận này đòi hỏi phải có năng lực giám sát và xử lý thông tin tốt. 2. Áp dụng kiểm soát cường lực khai thác tuy ít tốn kém nhưng đòi hỏi phải đăng ký chính xác đội tàu khai thác, có sự giám sát chặt chẽ hoạt động của đội tàu và quá trình hoạt động, kỹ thuật làm tăng tính hiệu quả khai thác và làm tăng cường lực khai thác một cách có hiệu quả. 3. Sử dụng các vùng cấm hoặc mùa cấm khai thác đòi hỏi phải có khả năng đi tuần tra trong mùa cấm hoặc vùng cấm đó nhằm đảm bảo không xảy ra bất kỳ vi phạm nào. Sự kết hợp phù hợp nhất của các biện pháp quản lý phụ thuộc vào tình trạng của nguồn lợi, nghề cá và năng lực của cơ quan quản lý. Do trong thực tế người ta thường kết hợp đồng thời nhiều biện pháp và phải có sự hợp tác, hỗ trợ của các cơ quan khác trong phạm vi cho phép. Chính vì thế, năng lực kiểm tra, giám sát và theo dõi có ảnh hưởng đến chất lượng của công tác quản lý thuỷ sản. Để giải quyết được vấn đề đó, công tác thu thập số liệu đóng vai trò quan trọng và các số liệu về giám sát, kiểm soát và theo dõi cần thu thập bao gồm: - Hệ thống giám sát và theo dõi hiện tại đối với nghề cá và đội tàu; - Điểm mạnh và yếu của hệ thống giám sát và theo dõi; - Tác động (nhân sự, chi phí, lợi nhuận) của các cách tiếp cận để giám sát, kiểm soát và theo dõi; - Luật pháp và các quy định hiện hành đối với nghề cá; - Luật pháp và quy định bổ sung, hoặc điều chỉnh, cần thiết đối với các biện pháp quản lý khai thác thủy sản. Mục đích của vấn đề giám sát: - Giảm sự vi phạm các quy định trong quản lý hoạt động khai thác của ngư dân. - Giảm được khối lượng công việc cho cơ quan quản lý. Công cụ trong giảm sát và theo dõi gồm các máy móc thiết bị hiện đại cung cấp thông tin nhanh, chính xác và đạt hiệu quả kinh tế cao. Tuy nhiên, việc sử dụng thiết bị hiện đại vào quản lý, giám sát phụ thuộc vào tiềm lực kinh tế, trình độ sử dụng của con người ở mỗi địa phương, quốc gia và khu vực. 29
Đối với nghề cá quy mô nhỏ, hướng tiếp cận của nghề cá là thúc đẩy nhận thức của địa phương và xác định những yêu cầu về bảo tồn, quản lý. Thông qua quyền sở hữu nguồn lợi dựa vào cộng đồng và các biện pháp quản lý khác, có thể xây dựng một MCS hợp tác hiệu quả từ trung ương đến địa phương hoặc khu vực. Đối với nghề cá công nghiệp, ngư dân được cơ quan quản lý uỷ quyền khuyến khích tự nguyện chấp hành các quy định về chính sách nghề cá và các kế hoạch, biện pháp quản lý, để làm giảm các yêu cầu về chi phí hoạt động giám sát. Muốn vậy, cần có tác động để ngư dân thay đổi từ cách tiếp nguồn lợi mở trở thành những người có quyền tiếp cận nguồn lợi thuỷ sản một cách hạn chế và có kiểm soát. Trong điều kiện phối hợp như vậy, ngư dân có thể phát triển nguồn lợi thuỷ sản theo hướng mong muốn. 2.3. CÁC BIỆN PHÁP QUẢN LÝ KHAI THÁC THUỶ SẢN Trong thực tiễn hoạt động quản lý nghề cá có nhiều biện pháp khác nhau, mỗi biện pháp đều có những ưu điểm và hạn chế nhất định. Tuỳ theo điều kiện cụ thể của từng quốc gia, khu vực để lựa chọn biện pháp phù hợp. Trong thực tế, người ta thường kết hợp đồng thời nhiều biện pháp nhằm quản lý nghề cá có hiệu quả. Thực tiễn quản lý nghề cá trên thế giới có các biện pháp sau đây: 2.3.1. Điều tiết khai thác 2.3.1.1. Biện pháp kỹ thuật Trong hoạt động nghề cá, bảo đảm sinh khối và sản lượng thuỷ sản ở mức tối ưu, kiểm soát được tỷ lệ chết của cá khi khai thác rất quan trọng. Muốn vậy, cần phải đưa ra các quy định cụ thể về lượng cá, thời gian, kích cỡ, độ tuổi cá được phép khai thác. Có nhiều phương thức quy định về tỷ lệ chết của cá khi khai thác, mỗi phương thức đều có biện pháp thực hiện riêng và tính hiệu quả cũng khác nhau, nó tác động đến ngư dân, tính khả thi của việc kiểm soát, giám sát, theo dõi và các khía cạnh khác trong quản lý thuỷ sản. Thực tiễn hoạt động quản lý thuỷ sản có một số biện pháp chính như sau: 1. Đối với nghề cá nội đồng, đặc biệt là sông và mặt nước nhỏ hơn, thường bổ sung nguồn lợi thuỷ sản xuống nước, nhằm nâng cao sức sản xuất chính và thứ cấp mà không làm thay đổi hệ sinh thái, đa dạng sinh học, tiêu huỷ loài cá ăn thịt hoặc các loài động vật lớn gây hại. Các biện pháp này có thể thực hiện được cho cả nguồn lợi thuỷ sản tự nhiên và nuôi thả. 2. Trong trường hợp loại nguồn lợi thuỷ sản bị khai thác thuộc phạm vi của nhiều cơ quan quản lý như các loài cá di cư xa hoặc di cư xuyên quốc gia, cần nỗ lực để đảm bảo các biện pháp quản lý phải phù hợp với các quyền tài phán khác nhau. Nếu không để ý đến điều này, có thể các nhà quản lý thuỷ sản hoặc người sử dụng sẽ không đạt được mục tiêu của mình. 3. Tổng sinh khối hoặc số lượng thuỷ sản khai thác được trong một thời gian nhất định sẽ phụ thuộc vào mật độ cá ở ngư trường, cường lực khai thác thực hiện trong thời 30
gian đó và hiệu quả khai thác của ngư cụ sử dụng. Mối quan hệ này chỉ ra rằng có nhiều cách tiếp cận có thể áp dụng để quy định tổng sản lượng khai thác cho phép, từ đó tính được tỷ lệ chết của cá khi khai thác. Trong trường hợp này có thể thực hiện các biện pháp sau: a. Có thể áp dụng biện pháp kỹ thuật nhằm quản lý đầu ra (sản lượng khai thác). b. Trực tiếp điều chỉnh cường lực khai thác mà nghề cá có thể áp dụng thông qua biện pháp quản lý đầu vào. c. Trực tiếp điều chỉnh sản lượng có thể đánh bắt của một nghề cá thông qua biện pháp quản lý đầu vào. Tuy nhiên, quản lý sản lượng khai thác gặp rất nhiều khó khăn trong việc theo dõi và giám sát các tàu hoạt động trên biển. 2.3.1.2. Biện pháp quản lý đầu vào Hạn chế các yếu tố đầu vào khai thác hay quản lý đầu vào là việc quản lý các yếu tố tham gia vào hoạt động nghề cá. Quản lý đầu vào được ứng dụng vào thực tiễn sản xuất sớm nhất, bao gồm: a. Quản lý đội tàu khai thác Biện pháp này được thực hiện thông qua việc hạn chế số lượng giấy phép khai thác, thời gian khai thác, đặc điểm ngư cụ 1. Tàu tham gia vào hoạt động nghề cá phải được các cơ quan chức năng cấp phép. Tuỳ thuộc vào tình hình cụ thể của nguồn lợi, số lượng tàu thuyền, năng lực khai thác, nghề đăng ký hoạt động mà cơ quan quản lý sẽ tính toán số lượng giấy phép hợp lý để cấp cho các tàu. Trong quá trình cấp phép, thường kết hợp với các biện pháp khác nhằm có chế tài và bắt buộc các tàu phải thực hiện đúng các quy định đó. Nếu tàu không thực hiện, cơ quan quản lý có thể rút lại giấy phép khai thác. Việc cấp phép được thực hiện hằng năm và tàu không được chuyển nhượng hay bán cho tàu khác. 2. Hạn chế số lượng đơn vị thời gian khai thác là việc quy định số lượng thời gian, khoảng thời gian mà tàu có thể tham gia hoạt động khai thác trên biển. Biện pháp này được ứng dụng nhiều ở các nước có nghề cá phát triển nhằm hạn chế cường lực hay cường độ khai thác quá cao ở một thời điểm nào đó và tạo điều kiện cho các đàn cá sinh trưởng, phát triển, khôi phục quần đàn, khôi phục môi trường sống Trong khoảng thời gian được phép khai thác, nếu tàu không khai thác thì sẽ không tiếp tục khai thác vào thời gian khác trong năm. Cũng như các biện pháp khác, biện pháp này được thực hiện đồng thời với các biện pháp khác như hạn ngạch khai thác, ngư cụ khai thác Để quản lý tốt, điều quan trọng là phải đưa ra giới hạn phù hợp giữa cường lực khai thác và hạn chế về tỷ lệ chết của cá khi khai thác. Tuy nhiên, khi quyền lợi tiếp cận khai thác được đảm bảo, người khai thác sẽ có khuynh hướng điều tiết sản lượng đến mức phù hợp với lợi ích kinh tế của họ. Vì thế, nhà quản lý phải xét đến các yếu tố về kinh tế - xã hội trước khi đưa ra các hạn ngạch. Thực tiễn cho thấy, rất khó để xác định 31
cường lực thực tế mà mỗi đơn vị khai thác sử dụng với các nghề cá có kích cỡ khác nhau, sử dụng ngư cụ, sự trợ giúp của công nghệ kỹ thuật khác nhau. Về lý thuyết, nếu có sẵn số liệu đầy đủ, có thể xem xét tính hiệu quả tương ứng của tàu thuyền và đội tàu bằng cách so sánh sản lượng khai thác trong lịch sử tính theo từng đơn vị cường lực của đội tàu. Tuy nhiên, trong thực tế việc thiếu số liệu hoặc số liệu không chính xác sẽ gây khó khăn cho việc xác định. Ngoài ra, kiểm soát cường lực khai thác có thể tránh được tình trạng đầu tư quá mức dẫn đến dư thừa năng lực khai thác. Điều này sẽ góp phần quan trọng trong việc điều tiết quyền khai thác cho các tàu. Nếu so sánh với biện pháp quản lý sản lượng (đầu ra), thì biện pháp quản lý các yếu tố đầu vào có các ưu điểm sau: 1. Kiểm soát các yếu tố đầu vào dễ thực hiện, ít tốn kém hơn trong việc giám sát và khả thi hơn việc kiểm soát đầu ra, đặc biệt đối với nghề cá đa loài cần quản lý đầu ra (ví dụ, hạn ngạch cụ thể từng tàu, từng nghề hoạt động). 2. Việc báo cáo sai sản lượng không phải là yếu tố nghiêm trọng trong kiểm soát đầu vào, vì ngư dân ít bị tác động về việc cung cấp số liệu sản lượng sai thực tế. 3. Đối với nghề cá đa loài, ít xảy ra tình trạng vứt bỏ sản phẩm phụ (hiệu quả kinh tế thấp), ngư dân không bị khống chế số lượng sản phẩm phụ đưa vào bờ hoặc theo báo cáo. b. Ngư cụ khai thác Trong khai thác thuỷ sản, ngư cụ khai thác trực tiếp tác động đến tính bền vững của nguồn lợi thuỷ sản. Do đó, muốn nghề cá phát triển ổn định và bền vững cần có các biện pháp nhằm hạn chế sự tác động đó. Hạn chế về ngư cụ khai thác được xây dựng nhằm giảm tổng sản lượng khai thác bằng cách giảm tính hiệu quả tiềm năng của ngư dân. Ví dụ, việc cấm ngư cụ lặn có bình khí ở một số nơi đã có tác dụng. Hạn chế ngư cụ có tầm quan trọng trong việc sử dụng tối ưu nguồn lợi thuỷ sản. Tuy nhiên kinh nghiệm cho thấy, không chỉ áp dụng việc hạn chế ngư cụ để có thể đảm bảo tính bền vững mà phải kết hợp đồng thời nhiều biện pháp khác cùng hỗ trợ. Việc nâng cao tính hiệu quả của ngư cụ thường làm chi phí đầu tư trong khai thác tăng lên, do đó có thể làm gia tăng áp lực phải đánh bắt được nhiều sản lượng hơn để duy trì thu nhập. Hạn chế ngư cụ có xu hướng áp dụng theo từng loài cụ thể. Ví dụ, kích cỡ mắt lưới quy định để khai thác cá thể trưởng thành của loài thuỷ sản cỡ nhỏ có thể đánh bắt được cá chưa trưởng thành của các loài có kích cỡ lớn hơn. Khi cần thiết, nên sử dụng thiết bị phụ trợ như thiết bị giảm sản phẩm phụ (BRDs), thiết bị thoát rùa biển (TEDs) và lưới có thể là một bộ phận không thể tách rời trong quản lý thuỷ sản có trách nhiệm, khi mà sản lượng phụ hoặc việc khai thác quá mức hoặc các loài có nguy cơ tuyệt chủng vẫn còn tồn tại hoặc việc đánh bắt có tác động xấu đến quần đàn thuỷ sản. 32
Ngoài ra, cần cấm các ngư cụ khai thác có tính huỷ diệt cao hoặc hạn chế sự xâm nhập của các công nghệ mới nhằm các mục đích sau: 1. Tránh gia tăng cường lực khai thác. 2. Tránh tác động không mong muốn đối với kích cỡ thuỷ sản phi thương mại, loài thuỷ sản hoặc môi trường sống của chúng. 3. Tránh sự xâm nhập các công nghệ khai thác mới mà các công nghệ khai thác này có thể làm thay đổi về phân bổ quyền khai thác hiện có, đặc biệt khi có sự tham gia của các thành viên mới. 2.3.1.3. Biện pháp quản lý đầu ra (sản lượng khai thác) Biện pháp hạn chế sản lượng khai thác hay còn gọi là quản lý hạn ngạch, được sử dụng khá phố biến ở các nước có nghề cá quy mô lớn và hiện nay đang mở rộng phạm vi áp dụng. Về lý thuyết, biện pháp này cho phép ước tính và thực hiện khai thác sản lượng tối ưu của một đàn cá và thường gắn với việc ấn định tổng sản lượng khai thác cho phép (Total Allawable Catch - TAC) cho mỗi quốc gia, nghề cá thậm chí đối với từng tàu riêng biệt. Thông thường, cơ quan quản lý thuỷ sản quốc tế tính toán và phân chia hạn ngạch cho từng quốc gia, sau đó các quốc gia này chia thành các hạn ngạch nhỏ hơn cho đội tàu, công ty khai thác hoặc ngư dân. Khi sử dụng biện pháp này có thể xoá bỏ yêu cầu dự đoán năng suất khai thác của tất cả các đơn vị trong nghề cá, và yêu cầu giám sát những thay đổi trong hiệu suất khai thác. Tuy nhiên, những đánh giá này vẫn cần thiết, đôi khi hỗ trợ thêm quá trình sửa đổi năng suất của đội tàu, nhằm xem xét và cải tiến công nghệ. Nếu không sửa đổi, có thể làm gia tăng năng lực khai thác dẫn đến tình trạng dư thừa năng lực. Điều này sẽ gây nhiều tốn thất cho nghề cá quốc gia, địa phương hay từng cá nhân riêng biệt. Cũng như các biện pháp khác, biện pháp quản lý này cũng có những thuận lợi và khó khăn nhất định, nên người ta khuyến khích sử dụng đồng thời nhiều biện pháp. Thuận lợi: 1. Đơn giản trong việc giám sát nên tránh được rắc rối khi làm việc với ngư dân; 2. Dễ thực hiện ở những nơi có quy mô nghề cá lớn. Khó khăn: 1. Khó áp dụng đối với nghề cá quy mô nhỏ; 2. Gây ra tình trạng bán sản phẩm cho các tàu không áp dụng hạn ngạch khai thác, vứt bỏ sản phẩm có giá trị kinh tế thấp; 3. Gây áp lực lớn cho các đối tượng khai thác có giá trị kinh tế cao; 4. Gây ra sự cạnh tranh giữa các ngư dân nhằm chạy đua để đạt được sự phân chia về TAC cao. 33
5. Gây ra động lực thúc đẩy ngư dân báo cáo sai về sản lượng khai thác của mình. Để hạn chế được vấn đề này, cơ quan quản lý phải giám sát chặt chẽ sản lượng của từng thành viên khai thác và tổng sản lượng chung của quốc gia hay khu vực. Muốn làm được điều này, cần phải có hệ thống giám sát toàn diện, chính xác và như vậy kéo theo chi phí giám sát sẽ tăng lên đáng kể. 6. TAC riêng lẻ thường được quy định đối với từng đàn cá đơn lẻ. Với nghề cá đa loài, sẽ gặp khó khăn trong việc giám sát lượng cá không có mục tiêu hoặc nguồn lợi không phải là đối tượng khai thác khác. 2.3.2. Biện pháp hạn chế tiếp cận nguồn lợi 2.3.2.1. Hạn chế tiếp cận ngư trường khai thác Trong công tác quản lý, người ta còn thiết lập và đưa ra các biện pháp nhằm hạn chế khai thác đối với một số ngư trường. Biện pháp này nhằm bảo vệ nhóm các loài hoặc quần đàn thuỷ sản chẳng hạn cá bố mẹ, cá con và môi trường sống của chúng. Tương tự như việc hạn chế sử dụng ngư cụ, chúng có thể sử dụng để điều tiết tổng tỷ lệ chết của cá khi khai thác không vượt quá mức bền vững của nguồn lợi hoặc những hạn chế về thời gian và không gian không làm tăng cường lực khai thác ở các vùng khác. Các vùng nước bị hạn chế hoặc cấm khai thác là những khu vực thường tập trung nhiều cá bố mẹ, cá con (vào mùa sinh sản) hoặc có tính đa dạng sinh học cao. Tuỳ theo đặc tính tự nhiên, nguồn lợi mà người ta có thể thiết lập vùng hạn chế khai thác gần hay xa bờ. Vùng bảo tồn biển có vai trò quan trọng trong khai thác bền vững. Đặc biệt đối với các loài sống trong vùng đó hoặc những loài có cuộc sống ít di cư, vùng bảo tồn biển có thể bảo vệ sinh khối các loài cá đẻ trên mức cần thiết để bảo đảm số lượng. Vùng bảo tồn biển cũng có vai trò quan trọng trong việc bảo tồn môi trường sống hoặc vòng đời nhạy cảm của thuỷ sản. Cơ quan quản lý thuỷ sản cần đảm bảo vị trí và phạm vi vùng bảo tồn biển phải đạt được các mục để ra. Bên cạnh đó, phải thiết lập hệ thống kiểm soát, giám sát và theo dõi hợp lý để thực hiện có hiệu quả. Ngoài vai trò bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản, việc hạn chế ngư trường khai thác có thể được áp dụng nhằm giảm thiểu hoặc xoá bỏ tranh chấp giữa các thành phần của hệ thống nghề cá (ví dụ, nghề cá thủ công, nghề cá thương mại, tàu cá nước ngoài) hoặc giữa các nghề cá và những người sử dụng khác. Bằng cách phân chia hợp lý ngư dân hoặc các nhóm có cùng lợi ích với khoảng thời gian và ngư trường hợp lý dựa vào tình trạng khai thác, có thể làm giảm sự va chạm giữa các nhóm này và cũng làm giảm khả năng tranh chấp giữa ngư dân với các hoạt động có liên quan khác. Việc phân chia như thế sẽ tác động đến lợi ích của ngư dân nên có thể nảy sinh mâu thuẫn nếu như không phân bổ công bằng, hợp lý giữa những người sử dụng. 34
2.3.2.2. Biện pháp hạn chế sử dụng nguồn lợi a. Các vấn đề về sử dụng nguồn lợi mở Thực tiễn về hoạt động nghề cá cho thấy, hệ thống tiếp cận nguồn lợi mở (sử dụng nguồn lợi tự do) mà bất kỳ ai cũng có quyền khai thác có thể gây ra hậu quả nghiêm trọng. Nếu không kiểm soát hệ thống này, sẽ dẫn đên tình trạng khai thác quá mức và làm giảm lợi nhuận của mọi thành phần tham gia. Điều này trong thực tế đã xảy ra với nhiều nghề cá áp dụng hệ thống tiếp cận nguồn lợi mở, từ những nghề cá quy mô nhỏ đến nghề cá quy mô lớn ở cả cấp quốc gia và quốc tế, được gọi là “thảm kịch của người dân”. Những nơi kiểm soát được tình trạng khai thác quá mức thông qua TAC hoặc hạn chế tổng cường lực khai thác bằng cách quy định thời gian của mùa cấm khai thác, nguồn lợi thuỷ sản có thể được bảo vệ nhưng sự bóp méo về kinh tế và xã hội vẫn xảy ra. Nói chung hệ thống tiếp cận nguồn lợi mở điển hình là sự tranh đua khai thác, trong đó các bên tham gia khai thác đều cố gắng khai thác càng nhiều càng tốt, dù theo hoặc bất chấp các quy định. Theo quy định chung, sự cạnh tranh khai thác dẫn đến những đặc điểm như mùa vụ khai thác bị rút ngắn lại, sản phẩm kém chất lượng, thu hoạch vượt mức, năng suất chế biến vượt mức, chi phí tăng và gây tác hại xấu về kinh tế xã hội. Đặc biệt, chi phí lâu dài và tốn kém của tình trạng này khiến xã hội phải tính đến việc trợ cấp, xây dựng kế hoạch về tỷ lệ thất nghiệp, phục hồi các ngành công nghiệp sau khi bị sụp đổ nhằm khuyến khích đưa các đội tàu đi khai thác ở nước ngoài. Những điều này cần được xem xét trong tình hình nghề cá thế giới, bao gồm một tỷ lệ rất cao nguồn lợi thuỷ sản bị khai thác quá mức và lợi nhuận thấp (thường là rất thấp). Việc tiếp cận nguồn lợi thuỷ sản bị hạn chế được coi là biện pháp cơ bản để hướng tới nghề cá có trách nhiệm và có hiệu quả, gắn liền với các quyền sử dụng và trở thành tiêu chí trong mọi hệ thống điều tiết việc sử dụng nguồn lợi thuỷ sản. b. Hạn chế việc sử dụng nguồn lợi thủy sản Cơ chế về quyền sử dụng nguồn lợi thuỷ sản có thể chia thành bốn loại cơ bản như sau: 1. Tiếp cận mở đối với nguồn lợi; 2. Tiếp cận và sử dụng nguồn lợi theo quy định của Nhà nước; 3. Tiếp cận và sử dụng nguồn lợi theo cộng đồng; 4. Sở hữu tư nhân về nguồn lợi thuỷ sản. Trong thực tế, hầu hết tất cả các nguồn lợi thuộc quyền sở hữu của nhà nước. Để được tham gia vào hoạt động khai thác, các công ty, hợp tác xã hoặc là ngư dân phải đóng phí thông qua thuế tài nguyên hoặc thuế thu nhập. 35
Các đặc điểm cơ bản để xem xét về quyền sở hữu nguồn lợi nhằm hạn chế tiếp cận nguồn lợi như: tình trạng của người được phép khai thác; phương pháp phân bổ ban đầu; Có được nhường quyền chuyển nhượng khai thác hay không; quyền hạn của người được phân quyền khai thác. Để quản lý nghề cá tốt, nhà nước, cơ quan khu vực hoặc cơ quan địa phương có thể giao quyền tiếp cận nguồn lợi thuỷ sản cho cộng đồng, cá nhân, công ty hoặc cho một tàu cá. Nếu xét về mặt xã hội, việc giao quyền tiếp cận nguồn lợi thuỷ sản cho một cộng đồng được thực hiện nhằm đạt được các mục tiêu về chính trị - xã hội. Điều này cực kỳ quan trọng trong việc giải quyết việc làm, tạo thu nhập, hoặc để duy trì mức sống tối thiểu cho người dân. Nếu xét về khía cạnh kinh tế, việc giao quyền khai thác cho các công ty hoặc doanh nghiệp có thể đạt lợi ích kinh tế cao hơn nhưng sẽ làm mất nhiều cơ hội về việc làm và thu nhập cho cộng đồng ngư dân. Thông thường, quyền khai thác được giao cho các tàu cụ thể với hạn ngạch khai thác cụ thể, điều này có ý nghĩa rất lớn vừa giải quyết được việc làm, vừa giảm nạn khai thác quá mức đối với nguồn lợi thuỷ sản. Khi chuyển đổi từ hệ thống tiếp cận nguồn lợi mở sang hạn chế tiếp cận nguồn lợi sẽ gặp nhiều khó khăn và khó khăn lớn nhất chính là việc xác định ai là người được khai thác và ai là người không được khai thác. Giải pháp đối với khó khăn này có thể rút thăm để bảo đảm những người khai thác có trách nhiệm và hiệu quả được phép tiếp tục khai thác hoặc có thể xem nguồn lợi thuỷ sản như một loại hàng hoá và đưa ra bán (bán thông thường hoặc đấu giá). Nếu xét về mặt kinh tế, biện pháp này có thể phù hợp, nhưng nếu xét về mặt xã hội và tính bền vững của nguồn lợi thì có thể phải lựa chọn biện pháp khác. Ngoài ra, trong quá trình lựa chọn và giao quyền khai thác cần phải xem xét các yếu tố như: Cộng đồng cư dân truyền thống, ý thức về nghề cá có trách nhiệm của người dân. Trong mọi trường hợp, để có công bằng khi phân chia nguồn lợi đòi hỏi phải có sự tham gia của các ngư dân và đặc biệt chú ý đến những người làm nghề khai thác truyền thống từ lâu đời, cộng đồng dân cư ven biển dựa vào nghề cá để sinh sống. Trong công tác quản lý cần xem xét đến vấn đề có hay không tồn tại cơ chế chuyển nhượng quyền khai thác. Nhìn chung, nếu tồn tại cơ chế chuyển nhượng quyền khai thác có thể rất khó khăn để thực hiện nghề cá có trách nhiệm vì mục tiêu đặt ra là phải hạn chế quyền tiếp cận mở. Chuyển nhượng về quyền khai thác có thể sẽ tạo ra động lực khuyến khích nghề cá phát triển, tạo ra hiệu quả kinh tế cao hơn vì nó cho phép ngư dân có thêm nhiều cơ hội khai thác thông qua thị trường, tạo điều kiện cho những người mới tham gia vào nghề cá Tuy nhiên, thông qua chuyển nhượng có thể dẫn đến tình trạng độc quyền trong khai thác và điều này không khả thi nếu xét về yếu tố kinh tế - xã hội. Bởi lẽ, nghề cá có thể giải quyết được việc làm cho một số lượng lớn lao động và tạo ra thu nhập cho họ, đặc biệt là nghề cá sinh kế. 36
Thời hạn của quyền được giao đây cũng là vấn đề các nhà quản lý thủy sản phải tính. Nói chung, ưu điểm của việc giao quyền tiếp cận tiếp nguồn lợi là nó khuyến khích tính làm chủ của người sử dụng, làm tăng ý thức phải có trách nhiệm lâu dài đối với nguồn lợi và nghề cá, và khuyến khích người ta đánh cá có trách nhiệm hơn. Điều này là hợp lý nếu người sử dụng có thể chuyển nhượng quyền lợi của mình (đối với nguồn lợi mà người đó có đóng góp cải thiện tình hình) cho những người thừa kế hoặc lấy những đóng góp của mình làm vốn cho người khác. Khía cạnh này được khuyến khích bởi thời hạn của quyền lợi được kéo dài lâu hơn, do đó người sử dụng nhận thức được họ có thể có được lợi nhuận khi hành động có trách nhiệm hoặc phải trả giá cho hành động xấu, đặc biệt đối với tình trạng của nguồn lợi. Quyền lợi lâu dài sẽ khiến người có quyền dễ dàng thu được lợi nhuận. Tuy nhiên, nếu không được chuyển nhượng, quyền sở hữu lâu dài sẽ không khuyến khích nhiều người mới tham gia và có thể nghề cá sẽ không phát triển. Thực tiễn cho thấy, để nghề cá phát triển ổn định và bền vững, thời hạn của quyền khai thác đóng vai trò rất quan trọng và cần khuyến khích biện pháp này phát triển. 2.3.3. Quản lý mối quan hệ giữa các bên Quản lý nghề cá có trách nhiệm gắn với việc đem lại lợi ích cho các bên tham gia nghề cá, các bên này thường có xu hướng cạnh tranh nhau, thậm chí còn tranh chấp. Quản lý nghề cá có trách nhiệm còn có nghĩa là phải phân biệt rằng tính hiệu quả và khả thi của các biện pháp quản lý phụ thuộc chủ yếu vào sự hỗ trợ của các bên tham gia. Trong nhiều trường hợp, cần phải dựa vào nhiều mối liến hệ hoặc cơ chế hợp tác giữa các quốc gia và các bên tham gia để áp dụng trách nhiệm quản lý cùng với cơ cấu của chính quyền. Quản lý mối quan hệ giữa các bên bao trùm nhiều mối quan hệ và nó áp dụng việc chia sẻ trách nhiệm quản lý nghề cá và tính hợp tác giữa cơ quan quản lý nghề cá và cơ quan khác, kể cả cộng đồng như chính quyền địa phương, các tổ chức tư nhân và các bên có liên quan. Do đó, để quản lý mối quan hệ giữa các bên phải có sự phân cấp, phân quyền rõ ràng và thường biểu hiện ở tính hiệu quả và công bằng của cơ quan quản lý hoặc của Nhà nước, gắn liền với năng lực tự quản lý, tự quy định và sự tham gia tích cực của các bên. Khi thực hiện biện pháp quản lý mối quan hệ giữa các bên và phạm vi tự quản lý của các bên tham gia, cần dựa vào bản chất của nghề cá và năng lực của các cơ quan được uỷ quyền trong việc thực thi quyền hạn của mình. Cơ quan quản lý thuỷ sản cũng cần hỗ trợ, kể cả hỗ trợ về hành chính cho các bên được uỷ quyền để thực hiện quản lý. Đối với nghề cá quốc tế, nếu các bên tham gia là các quốc gia thành viên của một tổ chức quản lý nghề cá liên chính phủ, cần hạn chế hơn việc cơ quan quản lý uỷ thác hoặc chia sẻ quyền ra quyết định và trách nhiệm của mình cho các nhóm có cùng lợi ích khác. Tuy nhiên, nhiều hình thức thoả thuận khác nhau cũng tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý mối quan hệ giữa các bên. 37
Các thoả thuận quản lý mối quan hệ giữa các bên có giá trị rất lớn đối với nghề cá quy mô nhỏ (vì đối với nghề cá này, cơ quan quản lý không thể có được cách quản lý có tính hiệu quả kinh tế cao). Những thoả thuận đó phải có sự tham gia rất tích cực của Nhà nước. Một mặt thoả thuận này có thể chính thức công nhận hệ thống quản lý nghề cá cấp địa phương như là hệ thống truyền thống, và sẽ không có sự can thiệp hoặc trợ giúp của nhà nước. Mặt khác, việc uỷ quyền trong các thoả thuận về hợp tác giữa các bên có thể cần có sự hỗ trợ toàn bộ từ phía Nhà nước, từ tài chính đến hành chính để xây dựng, thi hành và giám sát các kế hoạch quản lý. Trong phạm vi này, trách nhiệm và chức năng có thể được uỷ quyền, gồm cả việc lựa chọn biện pháp quản lý phù hợp, chỉ định hoặc đăng ký quyền khai thác và thi hành các quy định về khai thác ở địa phương. Trong quá trình lập kế hoạch quản lý thuỷ sản, cơ quan quản lý có thể uỷ thác trách nhiệm cho các bên và đề ra biện pháp quản lý họ nhằm hướng nghề cá phát triển theo các mục tiêu đã đề ra. Khi được phân quyền như vậy, các bên sẽ thực hiện vai trò quản lý tốt hơn do sẽ có các quyết định chính xác nhờ vào: 1. Độ chính xác về thông tin và số liệu cao; 2. Các quy định có hiệu quả và phù hợp hơn; 3. Nhiều người chấp nhận và tuân thủ theo biện pháp quản lý; 4. Giảm chi phí thực thi; 5. Giảm tranh chấp; 6. Tăng cường cam kết giữa các bên có cùng lợi ích. Tuy nhiên, cần xem xét những khó khăn thường gặp khi quản lý mối quan hệ gữa các bên, đặc biệt là giai đoạn đầu như: 1. Yêu cầu cao hơn về thay đổi thể chế hoặc sửa đổi thể chế hơn là chỉ dựa vào sự quản lý của Nhà nước; 2. Chi phí giao dịch có thể tăng do quá trình thương lượng kéo dài hơn; 3. Rủi ro cao hơn đối với nguồn lợi thuỷ sản nếu những người sử dụng nguồn lợi không được tổ chức hợp lý hoặc không có đủ năng lực thi hành; Việc xây dựng và thực thi các thoả thuận giữa các bên cần tuân theo biện pháp nghiên cứu, hiệp thương, quá trình ra quyết định và cải cách thể chế. Các biện pháp cần phải linh hoạt để phù hợp với mọi tình hình về nguồn lợi và cộng đồng khai thác cụ thể. Các biện pháp này cũng cần được thực hiện từ từ, kết hợp với kiến thức về kinh tế, xã hội và môi trường của các nhóm có cùng lợi ích. Đối với quản lý nghề cá ở địa phương, cần có công cụ pháp lý để xác định rõ vai trò và chức năng của cơ quan địa phương và nhóm quản lý có liên quan (ví dụ, hợp tác xã, uỷ ban của những người sử dụng nguồn lợi, cộng đồng truyền thống). Công cụ này 38
cần phân chia rõ ràng địa phận quản lý hoặc đơn vị quản lý thuỷ sản mà nhóm quản lý sẽ thực hiện các chức năng của mình, lãnh thổ hay địa phận cần trùng hợp với địa phận mà các nhóm có liên quan đang hoạt động. 2.3.4. Đồng quản lý nghề cá và quản lý dựa vào cộng đồng Theo các chuyên gia của Trung tâm quốc tế về quản lý nguồn lợi và sinh vật biển, đồng quản lý (Co-management - CoM) là sự chia sẻ trách nhiệm và quyền hạn giữa cộng đồng địa phương và nhà nước nhằm quản lý nguồn lợi thủy sản hoặc các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác. Một cách đầy đủ hơn, đồng quản lý có thể được định nghĩa như một sự sắp xếp, phối hợp, trong đó cộng đồng của những người sử dụng nguồn lợi địa phương (ngư dân), chính quyền và các bên tham gia khác (chủ thuyền, thương lái cá, đóng thuyền ) và các cơ quan đại diện bên ngoài (các tổ chức phi chính phủ (NGOs), viện nghiên cứu và các trường đại học đều chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm đối với việc quản lý nghề cá. Thông qua việc tư vấn và thương thuyết, các bên tham gia tiến hành một thỏa thuận chính thức về vai trò, trách nhiệm và quyền hạn tương ứng trong việc quản lý. Vì vậy, đồng quản lý còn được gọi là quản lý phối hợp, liên kết, tham gia hoặc đa bên. Có thể mô hình hóa khái niệm đồng quản lý theo sơ đồ sau: NGHỀ CÁ Tổ chức bên ngoài: Chính quyền: - Tổ chức phi chính - Quốc gia phủ (NGOs) - Khu vực - Viện nghiên cứu - Tỉnh - Trường đại học - Huyện/thị - Xã QUẢN LÝ NGHỀ CÁ Các bên tham gia Các bên tham gia liên quan khác: nghề cá: - Du lịch - Chủ tàu - Cảng - Chủ nậu - Công nghiệp - Người cho vay tiền - Kháh sạn - Ngư dân - Dịch vụ lặn - Khác - Khác Hình 2.2: Mô hình đồng quản lý nghề cá (Romeroy & Rivera - Guieb 2008) 39
Nhân tố trung tâm của Đồng quản lý là Quản lý dựa vào cộng đồng (Community Based Management - CBM) là “một qui trình quản lý mà trong đó chính con người được tạo cơ hội và/hoặc chịu trách nhiệm để quản lý những nguồn lợi của chính mình, xác định nhu cầu, nguyện vọng và mục tiêu của mình; đưa ra các quyết định có ảnh hưởng đến bản thân (Sajise, 1995). Quản lý dựa vào cộng đồng bao gồm một số yếu tố như: một nhóm người cùng lợi ích chung, các cơ chế quản lý xung đột công bằng và hiệu quả, quản lý và kiểm soát nguồn lợi sản xuất cho cộng đồng, các hệ thống hoặc cơ chế địa phương về khai thác và sử dụng nguồn lợi hiện có, phân bổ sự tham gia rộng rãi trong việc kiểm soát nguồn lợi trong cộng đồng và chịu trách nhiệm tại địa phương về công tác quản lý. Nói cách khác, CBM là một phương pháp tiếp cận nhấn mạnh vào trách nhiệm và nghĩa vụ và năng lực của cộng đồng liên quan đến việc quản lý nguồn lợi. Đồng quản lý và quản lý dựa trên cơ sở cộng đồng có nhiều sự tương đồng, nhưng khác nhau ở trọng tâm của mỗi chiến lược cụ thể. Sự khác nhau này tập trung vào cấp độ và thời gian của việc tham gia trong quá trình quản lý. - CBM tập trung lấy con người trong cộng động làm trung tâm, trong khi đồng quản lý cũng chú trọng cộng đồng nhưng bổ sung thêm việc sắp xếp phối hợp giữa chính quyền và các bên có liên quan khác. - CoM có phạm vi và qui mô rộng hơn CBM. - Khi CBM được coi như là bộ phần cần thiết của CoM, thì được gọi là đồng quản lý dựa vào cộng đồng (CBCM-Community Based Co-management), trong đó lấy con người làm trung tâm, định hướng cộng đồng và dựa vào sự phối hợp. - CoM có nhiều điểm tương đồng với quản lý tổng hợp vùng bờ (Incorporated Costal Management - ICM) như sự phối hợp các bên tham gia ở nhiều cấp độ khác nhau và vai trò của chính quyền (Christie and White, 1997). 40
Hình 2.3: Đồng quản lý liên kết hệ thống quản lý từ trung ương đến địa phương (Romeroy & Rivera- Guieb 2008) Ưu nhược điểm của Đồng quản lý: Ưu điểm: 1. Một hệ thống rõ ràng, có trách nhiệm; 2. Một hệ thống mang tính tham gia, dân chủ; 3. Hệ thống quản lý tinh tế hơn là tập trung, ít yêu cầu hơn trong việc quản lý và thực thi hành chính dài hạn; 4. Ngư dân chịu trách nhiệm đối với một số chức năng quản lý; 5. Tận dụng tối đa kiến thức vốn có và ý kiến chuyên gia để cung cấp thông tin về cơ sở nguồn lợi và để bổ sung thông tin khoa học quản lý; 6. Cải thiện cương vị quản lý các nguồn lợi nước và ven biển; 7. Quản lý là trách nhiệm đối với các khu vực địa phương; 8. Tạo cho ngư dân có ý thức sở hữu nguồn lợi, khích lệ để họ nhìn nhận nguồn lợi như là một tài sản lâu dài; 9. Các lợi ích và các bên tham gia khác nhau đều cùng nhau mang lại những hiểu biết chung toàn diện hơn về nguồn lợi; 41
10. Cộng đồng liên quan tham gia xây dựng và thực hiện các biện pháp quản lý, hiệu quả thực thi lớn hơn; 11. Tiêu chuẩn hành vi do cộng đồng đưa ra có hiệu quả hơn các bộ máy hành chính, quan liêu; 12. Khả năng hiểu biết và thông tin tăng lên giữa các bên, giảm thiểu sự xung đột, cải thiện mối quan hệ liên kết xã hội và cộng đồng. Nhược điểm: 1. Có thể không phù hợp với một số cộng đồng nghề cá khi họ không bằng lòng hoặc không có khả năng gánh trách nhiệm quản lý; 2. Vai trò lãnh đạo và các cơ quan nghiên cứu phù hợp của địa phương, như các tổ chức ngư dân có thể không tồn tại trong cộng đồng đẻ khởi xướng hoặc gánh vác các công việc về đồng quản lý; 3. Trong ngắn hạn, cần có sự đầu tư ban đầu về thời gian, nguồn nhân lực và tài chính để thiết lập đồng quản lý; 4. Đối với nhiều cá nhân và cộng đồng, sự khích lệ về kinh tế-xã hội và/hoặc chính trị để cam kết trong đồng quản lý có thể chưa có; 5. Các nguy cơ liên quan đến thay đổi các chiến lược quản lý nghề cá có thể quá cao đối với một số cộng đồng và ngư dân; 6. Chi phí cho các cá nhân tham gia vào các chiến lược đồng quản lý (thời gian, tiền bạc) có thể nằm ngoài khả năng tài chính như mong muốn; 7. Sự hoàn thiện về chính trị có thể không có để hỗ trợ đồng quản lý; 8. Sự phiền toái của các cán bộ lãnh đạo chính trị và các quan chức chính quyền về chia sẻ quyền lực; 9. Cộng đồng có thể không đủ năng lực để trở thành một trung tâm quản lý công bằng và hiệu quả; 10. Có thể có sự phá hoại của các nhóm bên ngoài liền kề cộng đồng; 11. Các đặc tính nguồn lợi đặc trưng tại địa phương, như mô hình di cư của cá có thể gây khó khăn hoặc làm cho biện pháp quản lý cộng đồng không thực hiện được; 12. Yêu cầu tạo sự đồng thuận làm kéo dài quá trình ra quyết định và kết quả sẽ kém hơn do có các biện pháp thỏa hiệp; 13. Có những phản ứng cho rằng đồng quản lý quá tốn kém, mất thời gian và nên thay thế bằng các biệp pháp cứng rắn hơn; 14. Luôn có khả năng chia sẽ quyền hạn không đồng đều và không công bằng giữa chính quyền và cộng đồng và rất ít các nhà chính trị sử dụng đồng quản lý vì mục đích của chính mình; 42
Qui trình thực hiện quản lý dựa vào cộng đồng Việc thực hiện quản lý dựa vào cộng đồng có thể được xem xét trên 3 giai đoạn: - “Bắt đầu” hoặc Tiền thực hiện - Thực hiện - “Quay vòng lại” hoặc Sau thực hiện. Cần lưu ý là các giai đoạn này không phải tách rời nhau và là quá trình liên tục và có tính chu kỳ, các giai đoạn có thể chồng chéo lẫn nhau. Một số hoạt động thực hiện có thể kết thúc và chuyển sang giai đoạn sau thực hiện trong khi các hoạt động thực hiện mới khác lại bắt đầu. Trong qui trình này, rất khó có thể nói rằng hoạt động nào là quan trọng hơn. Mỗi tình huống khác nhau cần những cách giải quyết khác nhau. Tuy nhiên, như một nguyên tắc chung, ít nhất cũng cần thực hiện một số hoạt động như tổ chức cộng đồng, giáo dục về môi trường và xây dựng năng lực. Những yếu tố này thực sự là nền tảng của đồng quản lý dựa vào cộng đồng, chúng cung cấp cơ sở cho việc tăng cường quyền hành và sự tham gia. “Bắt đầu” hay Tiền thực hiện Giai đoạn này tiến hành khi ngư dân và các bên tham gia nhận biết các vấn đề về nguồn lợi có thể đe dọa đến sinh kế, thu nhập và/hoặc cấu trúc cộng đồng và xã hội của họ (ví dụ, xuất hiện hiện tượng sản lượng đánh bắt giảm thấp hoặc không có và lặp đi lặp lại). Ngư dân sẽ tự mình cùng với tập thể bắt đầu thảo luận vấn đề và tìm kiếm thông tin, từ đó xây dựng sự đồng thuận về một kế hoạch hành động cụ thể để khởi xướng một qui trình thay đổi và tìm kiếm sự trợ giúp giải quyết. Ngư dân có thể xác định các bên tham gia khác nhau trong cùng chương trình này. Các cơ quan bên ngoài và/hoặc chính quyền có thể tham gia vào quá trình này để giúp cộng đồng bằng cách tổ chức các cuộc họp và cung cấp thông tin để chẩn bị một kế hoạch sơ bộ, cũng có thể chuẩn bị một số đề xuất tài trợ từ bên ngoài đối với chương trình. Giai đoàn này, các mối liên hệ được thiết lập và tăng cường giữa ngư dân, các bên tham gia, các cơ quan bên ngoài và chính quyền. Có thể có một thỏa thuận chính thức hoặc không chính thức về sự hợp tác ở đây. Việc phát triển các mối quan hệ này và mạng lưới hóa các cấp cá thể, nhóm, thể chế là một qui trình liên tục trong thời gian tồn tại của chương trình đồng quản lý. Thực hiện Thực hiện quản lý dựa vào cộng đồng có 4 yếu tố bổ sung và liên kết là: - Quản lý nguồn lợi: 43
Tập hợp các hoạt động nhằm quản lý, bảo vệ, bảo tồn, phục hồi, điều tiết và nâng cao nguồn lợi biển và ven biển. - Sinh kế/phát triển và cộng đồng: Nâng cao thu nhập, cải thiện mức sống và tạo việc làm thông qua việc phát triển sinh kế phụ trợ khác, phát triển kinh tế khu vực bao gồm phát triển công nghiệp và kinh doanh. - Xây dựng năng lực: Liên quan đến việc nâng cao năng lực cho các cá nhân và các tổ chức, các bên, nó liên quan đến quyền hợp pháp và sự tham gia, phát triển vai trò lãnh đạo, giáo dục và đào tạo. - Ủng hộ hoặc mạng lưới hóa hoặc hỗ trợ thể chế: Liên quan đến cơ chế quản lý mâu thuẫn, mối liên hệ giữa các cá nhân và tổ chức, vấn đề ủng hộ, mạng lưới hóa với các cộng đồng và tổ chức khác, các diễn đàn chia sẻ và xây dựng, tăng cường thể chế. Cần hiểu rằng không có yếu tố nào là tồn tại độc lập mà chúng được liên kết bổ sung cho nhau. Ví dụ người ta thường thấy rằng, các giải pháp cho các vấn đề quản lý nghề cá thường nằm bên ngoài nghề cá, vì vậy cần tập trung vào vấn đề phát triển cộng đồng và sinh kế của các hộ gia đình. Có một số hoạt động và can thiệp cụ thể trong giai đoạn thực hiện đồng quản lý dựa vào cộng đồng: - Tham gia và hòa nhập của cộng đồng: Là bước đầu tiên trong việc thực hiện. Những người làm việc tại hiện trường và người tổ chức cộng đồng (COs) được hỗ trợ từ một cơ quan bên ngoài để bắt đầu xác định các bên tham gia chính, những nhóm người và cá nhân này quan tâm đến đồng quản lý và tạo thuận lợi để xây dựng quy trình này. Thường rất khó xác định ai là bên tham gia hợp pháp và mức độ hợp tác trong đồng quản lý mà họ tham gia. Những người làm việc tại hiện trường và những người tổ chức cộng đồng thiết lập mối quan hệ và sự tín nhiệm ban đầu đối với người dân trong cộng đồng, nhằm vào những người tham gia vào dự án và lãnh đạo địa phương tại cùng thời điểm. Những người tổ chức cộng đồng (COs) làm việc với những người địa phương, xác định cấu trúc xã hội và quan hệ chính quyền, gồm cả cấu trúc xã hội và quan hệ chính quyền địa phương, các diễn đàn thảo luận và quản lý, mâu thuẫn, rào cản về thông tin liên lạc do giới tính, tầng lớp và sự tham gia trong việc ra quyết định. Hàng loạt các cuộc họp và thảo luận được tổ chức với những người sử dụng nguồn lợi, các bên tham gia và các quan chức chính quyền để chia sẻ các khái niệm và quy trình đồng quản lý dựa vào cộng đồng, để bắt đầu thông tin liên lạc và sự đồng thuận về 44