Nghiên cứu đánh giá các quy định pháp luật về phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước giữa Trung Ương và địa phương

Nội dung text: Nghiên cứu đánh giá các quy định pháp luật về phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước giữa Trung Ương và địa phương

1. Hội thảo Khoa học quốc gia “Hệ thống Tài chính – Ngân hàng với sự phát triển kinh tế - xã hội miền Trung – Tây Nguyên trong bối cảnh cách mạng công nghệ”– DCFB 2020 NGHIÊN CỨU ĐÁNH GIÁ CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNG Nguyễn Chí Đức1, Huỳnh Quốc Huy2 1Trường Đại học Sài Gòn 2Văn phòng điều phối chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới – Tỉnh Tiền Giang TÓM TẮT Bài viết nghiên cứu, đánh giá phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) trên hai nội dung chính trong phân cấp NSNN là phân cấp quản lý (PCQL) nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN giữa Trung ương và địa phương. Từ đó bài viết tìm được những tồn tại, hạn chế trong phân cấp quản lý NSNN tác động đến phát triển kinh tế của địa phương và có những kiến nghị, đề xuất có liên quan. Từ khóa: Phân cấp quản lý, Ngân sách nhà nước 1. Lý do nghiên cứu: Mục tiêu cốt lõi của PCQL NSNN là bảo đảm về quyền lợi giữa các cấp chính quyền (CQ), nhưng vẫn phải bảo đảm tính hiệu quả, tính chủ động và sáng tạo trong việc huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính đất nước (Phạm Ngọc Dũng, 2019). Những năm qua, nền tài chính nước ta có được sự ổn định và lành mạnh hóa, tạo điều kiện phát triển kinh tế, xã hội là nhờ việc thực hiện tốt việc PCQL NSNN. Luật NSNN (2015) đã có hiệu lực và đi vào cuộc sống được gần 5 năm, Luật đã có những quy định nhằm gia tăng quyền cho hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong việc quyết định việc PCQL NS cho từng cấp thuộc tỉnh quản lý, phù hợp thực tế của tỉnh. Tuy nhiên thực tế phát triển kinh tế xã hội đất nước và các địa phương luôn luôn thay đổi, đồng thời mỗi địa phương đều có những đặc điểm phát triển riêng (Uông Chu Lưu, 2005), vì vậy việc luôn phải tiến hành đánh giá độ phù hợp sự quy định của pháp luật với thực tiễn là rất cần thiết, cụ thể là đánh giá PCQL NSNN trên hai nội dung chính là PCQL nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN giữa Trung ương và địa phương là rất cần thiết để từ đó mới có những giải pháp hiệu quả trong việc phát triển kinh tế địa phương. 2. Cơ sở lý luận về PCQL NSNN giữa trung ương và địa phương: Nhằm thực thi hoạt động của các cấp CQ thì mỗi cấp CQ phải có nguồn lực tài chính đầy đủ. Chính PCQL NSNN tạo ra nguồn lực tài chính, đồng thời tạo nên tính độc lập và chủ động cho các cấp thực hiện nhiệm vụ của mình. Thực hiện tốt việc PCQL NSNN còn tạo động lực để các cấp CQ tích cực hoạt động phát huy tiềm năng của địa phương để phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội. PCQL NS tạo cho mỗi cấp CQ địa phương sự chủ động trong việc tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính cho các hoạt động quản lý nhà nước được phân cấp, đồng thời tạo điều kiện để CQ trung ương tập trung vào thực hiện chức năng điều hành, xây dựng và hoạch định các kế hoạch, chính sách quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội đất nước (Phạm Ngọc Dũng, 2019). Theo Luật NSNN (2015) PCQL NSNN là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của CQ các cấp trong việc quản lý NSNN phù hợp với PCQL kinh tế - xã hội. Qua khái niệm trên thì PCQL NSNN chính là việc CQ địa phương trong hoạt động quản lý NS mình được CQ trung ương phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định. Hiểu một cách đơn giản trực diện thì PCQL NSNN chính là sự phân giao nhiệm vụ thu, chi của CQ trung ương đến CQ địa phương. Trong phạm vi của nội dung PCQL, tác giả tiến hành đánh giá nội dung về PCQL nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN giữa trung ương và địa phương theo quy định của Luật NSNN (2015). 50
2. Hội thảo Khoa học quốc gia “Hệ thống Tài chính – Ngân hàng với sự phát triển kinh tế - xã hội miền Trung – Tây Nguyên trong bối cảnh cách mạng công nghệ”– DCFB 2020 3. Phân tích các quy định pháp luật về PCQL nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN giữa trung ương và địa phương 3.1 PCQL về nguồn thu: - Về PCQL nguồn thu giữa ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP), Luật NSNN năm 2015 bổ sung, sửa đổi một số nội dung chính quan trọng như sau: Theo Luật NSNN (2015) thì PCQL nguồn thu có một số điểm khác rõ ràng với Luật NSNN (2002) gồm: (i) Khoản thuế thu nhập doanh nghiệp đơn vị hạch toán toàn ngành quy định là khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP; (ii) Quy định rõ toàn bộ tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác phải nộp vào NSNN và PCQL rõ do cơ quan nhà nước thuộc cấp nào thu thì NS cấp đó hưởng; (iii) Phân định cụ thể và rõ ràng đối với các khoản thu từ các hoạt động của các tổ chức kinh tế có vốn nhà nước, nếu cấp nào làm đại diện vốn nhà nước tại các tổ chức kinh tế đó thì NS cấp đó được hưởng. Về số bổ sung cân đối trong thời kỳ ổn định NS, Luật NSNN (2015) quy định cơ quan có thẩm quyền quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối NS từ NS cấp trên cho NS cấp dưới dựa vào khả năng cân đối của NS cấp trên. Trong khi Luật NSNN (2002) quy định số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP được ổn định bằng số tuyệt đối trong suốt thời kỳ ổn định NS, dẫn đến các địa phương có nguồn thu thấp sẽ rất khó khăn. Về số bổ sung có mục tiêu từ NS cấp trên cho NS cấp dưới, để khắc phục tồn tại và đảm bảo tính chủ động của NSĐP, Luật NSNN (2015) quy định cụ thể 04 nhóm nhiệm vụ được NS cấp trên bổ sung có mục tiêu: Thứ 1, khi cấp dưới thực hiện các chính sách, chế độ do cấp trên yêu cầu mà chưa được bố trí trong dự toán NS. Thứ 2, khi cấp trên giao cho cấp dưới thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia và các chương trình, dự án khác của cấp trên. Thứ 3, khi cấp dưới phải chi nhằm khắc phục thiên tai, thảm hoạ, dịch bệnh trên diện rộng vượt quá khả năng cân đối NS. Thứ 4, khi cấp dưới thực hiện một số chương trình lớn quan trọng tác động nhiều đến phát triển kinh tế – xã hội của địa phương thì NS cấp trên sẽ hỗ trợ, mà mức hỗ trợ được xác định cụ thể cho từng chương trình. Tuy nhiên tổng mức hỗ trợ không vượt quá 30% tổng chi đầu tư XDCB của NSTW. Về cơ chế hỗ trợ hụt thu cho NSĐP: Để bảo đảm cơ sở pháp lý trong quá trình tổ chức thực hiện bù hụt thu cho NSĐP do các nguyên nhân khách quan, Luật NSNN (2015) đã bổ sung thêm quy định này để khi tổ chức thực hiện có đủ cơ sở pháp lý, cụ thể như sau: trường hợp NSĐP hụt thu so với dự toán cấp trên giao do nguyên nhân khách quan, sau khi NSĐP tự điều chỉnh các khoản chi và sử dụng NS mà vẫn không bảo đảm thì NS cấp trên sẽ hỗ trợ tùy theo khả năng của NS cấp trên. Về điều chỉnh nguồn thu trong trường hợp thu NS có biến động tăng đột biến trong thời kỳ ổn định NS: Luật NSNN (2015) quy định trong thời kỳ ổn định NS, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hàng năm mà NSĐP được hưởng theo phân cấp để tăng chi thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Trường hợp đặc biệt có phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động làm NSĐP tăng thu lớn thì phải nộp về NS cấp trên. Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định. Về các khoản thu phân chia cho NS xã, thị trấn: HĐND cấp tỉnh được tăng quyền hạn trong việc quyết định việc PCQL nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp NS phù hợp với thực tế của từng địa phương. Luật NSNN (2015) quy định các nguồn thu từ thuế nhà đất, thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh, thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất được phân chia về NS xã, để xã chủ động thực hiện các nhiệm vụ chi của địa phương. Tỷ lệ phân chia cho NS xã thì do HĐND cấp tỉnh quyết định theo thực tế tại từng địa phương. 3.2 Phân cấp quản lý nhiệm vụ chi: - Về PCQL nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP, Luật NSNN (2015) bổ sung, sửa đổi một số nội dung chính quan trọng như sau: Về bội chi NSĐP, đây là nội dung sửa đổi, bổ sung rất quan trọng, Luật NSNN (2015) quy định NS cấp tỉnh được bội chi và bội chi của NS cấp tỉnh được tổng hợp vào bội chi NSNN, do Quốc hội quyết định. Đồng 51
3. Hội thảo Khoa học quốc gia “Hệ thống Tài chính – Ngân hàng với sự phát triển kinh tế - xã hội miền Trung – Tây Nguyên trong bối cảnh cách mạng công nghệ”– DCFB 2020 thời, Luật NSNN (2015) đã quy định khống chế mức giới hạn vay của NSĐP tính trên số thu NSĐP được hưởng theo PCQL nhằm để quản lý chặt chẽ việc vay nợ của NS cấp tỉnh, đảm bảo khả năng trả nợ góp phần làm cho nợ công giữ ở mức an toàn đúng với thông lệ quốc tế, nhưng vẫn khuyến khích các địa phương tăng thu. Trong khi quy định trước đây là khống chế mức huy động trên chi đầu tư XDCB đối với thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh không vượt quá 60% số thu NSĐP được hưởng theo PCQL; đối với các địa phương có số thu NSĐP được hưởng theo PCQL lớn hơn chi thường xuyên của NSĐP không vượt quá 30% thu NS được hưởng theo PCQL; đối với các địa phương có số thu NSĐP được hưởng theo PCQL nhỏ hơn hoặc bằng chi thường xuyên của NSĐP không vượt quá 20% thu NS được hưởng theo PCQL (Luật NSNN, 2002). Về mối quan hệ giữa các cấp NS, Luật NSNN (2015) bổ sung, một số nội dung sau như: Về nguyên tắc không được dùng NS của cấp này hay địa phương này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác hay địa phương khác; Nhưng đối với các trường hợp đặc biệt thì vẫn có thể dùng NS của cấp này hay địa phương này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác hay địa phương khác, và những trường hợp nào thì Luật quy định khá cụ thể: (i) Trong trường hợp khẩn trương thì cấp trên có thể huy động lực lượng NS cấp dưới hỗ trợ cho các địa phương cùng cấp khác do mình quản lý khi xảy ra bất ổn về tình hình an ninh, kinh tế - xã hội; (ii) Khi có những nhiệm vụ có sự kết hợp hay liên quan giữa cấp trên và cấp dưới; (iii) Khi xảy ra thiên tai, thảm hoạ nghiêm trọng thì địa phương có thể sử dụng dự phòng NSĐP để hỗ trợ các địa phương khác khắc phục hậu quả. 4. Những kết quả đạt được: Luật NSNN (2015) ra đời đã đánh dấu một bước phát triển trong việc thiết lập khuôn khổ pháp lý cho việc quản lý NSNN, PCQL NS trong thực tế tôn trọng được nguyên tắc đã đề ra, quy định ngày càng rõ ràng hơn hệ thống thu, chi NSNN; trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan trong quản lý NSNN. Xu hướng PCQL NS đang ngày càng mạnh mẽ, nâng cao vai trò của NSNN với tư cách là một công cụ quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Điều đó thể hiện trong việc PCQL nhiều hơn cho CQ địa phương về nguồn thu và nhiệm vụ chi NS. Với quy định PCQL, Luật NSNN (2015) đã coi thu NS là công tác trọng tâm của CQ địa phương, vì vậy Luật về cơ bản đã tạo nên một động lực để CQ địa phương các cấp quan tâm, chăm lo đầu tư phát triển, tạo môi trường cho sản xuất kinh doanh, đảm bảo thu đúng, thu đủ theo luật định, phấn đấu tăng thu NSNN để tự giải quyết các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Đây chính là yếu tố trọng yếu đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững quốc phòng, an ninh và ổn định chính trị. Luật NSNN (2015) và hệ thống văn bản hướng dẫn đã nâng cao trách nhiệm tài chính của CQ địa phương, quy định các nguyên tắc thu, chi, bổ sung giữa các cấp NS đã khắc phục những hạn chế so với Luật NSNN (2002). Luật NSNN (2015) đã giao cho CQ cấp tỉnh quyền tự chủ ở mức độ hợp lý trong việc xác định các mối quan hệ tài chính NS các cấp ở địa phương đã đóng góp vai trò quan trọng trong việc ban hành khuôn khổ về quản lý tài chính công. 5. Những mặt hạn chế: Ngoài những kết quả đạt được nêu trên, đã góp phần tích cực trong phát triển kinh tế nhưng trong bối cảnh của một nền kinh tế đang chuyển đổi, có nhiều thay đổi, cần điều chỉnh, việc PCQL nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN theo Luật NSNN năm 2015 vẫn còn có những mặt hạn chế nhất định, phần nào chưa phù hợp thực tế địa phương, có một số hạn chế như sau: - Một là, về tương quan thu, chi NSĐP. Nhiệm vụ chi của CQ địa phương tăng đồng nghĩa nguồn thu cũng tăng tương ứng. Tuy nhiên, CQ địa phương còn hạn chế quyền tự chủ về các chính sách thu, mặc dù đây là yếu tố quan trọng trong PCQL tài chính để tăng cường trách nhiệm giải trình và huy động nguồn lực cho chi đầu tư phát triển. Nguồn thu chính của địa phương là thu theo phân cấp và thu bổ sung từ NS cấp trên. Các khoản thu thuế đều do các cơ quan Trung ương thực hiện thu. Qua đó, “thu theo phân cấp” được hiểu là do CQ Trung ương quyết định mức thu, PCQL cho NSĐP hưởng 100% hoặc phân chia theo tỷ lệ (%). Có thể xảy ra mất cân đối của các địa phương do nhiệm vụ chi ngày càng tăng, PCQL nhiệm vụ thu không theo kịp với PCQL nhiệm vụ chi, sẽ kéo theo ảnh hưởng đến phát triển kinh tế địa phương. 52
4. Hội thảo Khoa học quốc gia “Hệ thống Tài chính – Ngân hàng với sự phát triển kinh tế - xã hội miền Trung – Tây Nguyên trong bối cảnh cách mạng công nghệ”– DCFB 2020 Các quy định, định mức tài chính của Trung ương chi phối sự tự chủ của các quyết định NSĐP, ảnh hưởng đến việc phân bổ nguồn lực, chưa đánh giá được nhu cầu thực tế của địa phương, cũng như cung cấp dịch vụ của địa phương. Tương tự, số tăng thu phải dành 50% để cải cách tiền lương và 50% để chi các nhiệm vụ còn lại có thể dẫn đến việc sử dụng nguồn lực chưa hiệu quả, không bố trí đủ cho yêu cầu chi đầu tư phát triển để tăng trưởng kinh tế. - Hai là, Điểm a, Khoản 7 Điều 9 Luật NSNN (2015) qui định trong thời kỳ ổn định NS “không thay đổi tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa các cấp NS”. Quy định này, các địa phương sẽ gặp khó khăn trong điều hành quản lý chung; một số CQ cấp dưới có điều kiện phát triển nhanh về kinh tế, dẫn đến tăng thu NS, nhưng theo quản lý hiện hành thì CQ cấp dưới có tăng thu không phải nộp hoặc không có tỷ lệ thu, nộp NS cấp trên giai đoạn ổn định. CQ cấp trên chỉ giao nhiệm vụ chi khi phát sinh tăng chi, hoặc xử lý giảm thu; không có cơ chế hài hòa lấy của địa phương tăng bổ sung cho địa phương hụt, điều này cũng khó khăn trong điều hành của NS cấp trên, không tạo động lực và cản trở sự tăng trưởng kinh tế hài hòa giữa các địa phương. - Ba là, qui định về bội chi NSĐP, đây là nội dung bổ sung rất quan trọng và thay đổi căn bản, Luật NSNN (2015) quy định NS cấp tỉnh được bội chi và bội chi của NS cấp tỉnh được tổng hợp vào bội chi NSNN, do Quốc hội quyết định. Tuy nhiên hiện nay thủ tục để các địa phương sử dụng được nguồn vốn này từ phân bổ của trung ương là rất khó khăn, phải qua nhiều khâu, nhiều qui trình qua các Bộ, ngành trình Chính phủ, Quốc hội theo Luật qui định. Luật NSNN (2015) đã phân cấp, phân trách nhiệm và phân quyền mạnh về cho địa phương trong quản lý, tiếp nhận các nguồn vốn hỗ trợ đầu tư từ NSTW cho các chương trình, dự án đầu tư có mục tiêu. Đồng thời Luật Đầu tư công (2019) đã đảm bảo thống nhất với Luật NSNN mang nhiều ý nghĩa, dẫn đến các quy trình, trình tự, thủ tục về dự án và kế hoạch đầu tư công được đơn giản hóa, không có sự phân biệt giữa các loại nguồn vốn của NSNN như trước đây. Tuy nhiên, mặc dù đã được điều chỉnh sửa đổi nhưng khi tiếp cận sử dụng các nguồn vốn, đặc biệt là nguồn vốn đầu tư công cũng còn phải thẩm định xét duyệt từ các bộ ngành trung ương có liên quan và cũng qua nhiều trình tự thủ tục nên việc thực hiện còn rườm rà khó khăn ảnh hưởng đến việc thực hiện đầu tư cho tăng trưởng kinh tế địa phương. 4 Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả PCQL nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN giữa trung ương và địa phương Để đạt được hiệu quả trong việc PCQL nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN giữa trung ương và địa phương cho phù hợp tình hình thực tế địa phương, đóng góp vào phát triển kinh tế chung, trong thời gian tới theo tác giả cần tập trung vào 03 giải pháp chính như sau: - Một là, cần tiếp tục nghiên cứu, điều chỉnh các qui định, tạo môi trường pháp lý hiệu quả, thông thoáng hơn trong PCQL NSNN, trong đó có phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi. Việc tạo lập môi trường NS lành mạnh là tiền đề để phát triển các nguồn lực, phân bổ NS một cách hợp lý, đảm bảo công bằng, góp phần tăng trưởng kinh tế bền vững. Trung ương cần tăng cường PCQL NS, đảm bảo tính thống nhất về thể chế của NSNN và vai trò chủ đạo của NSTW, tăng tính chủ động, sáng tạo của các cấp CQ địa phương trong quản lý và sử dụng NSNN nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý kinh tế. Cần tiếp tục nâng cao quyền hạn và trách nhiệm của địa phương trong lĩnh vực PCQL NSNN, tạo cơ hội cho CQ địa phương trong việc khai thác nguồn thu, phân bổ nguồn chi hợp lý. Cần tiếp tục bổ sung, để hoàn thiện một hệ thống PCQL NS đầy đủ và hợp lý hơn, ở đó các cấp CQ địa phương có sự tự chủ, quyền quyết định trong khâu lập dự toán, phân bổ và quyết toán NS theo định hướng quản lý chung, NS cấp trên chỉ tổng hợp NS cấp dưới vào NSNN chung. - Hai là, cần tiếp tục tăng cường phân cấp nguồn thu để lại cho địa phương, đây là nội dung quan trọng trong điều hành vĩ mô phân cấp quản lý NSNN. PCQL nguồn thu liên quan trực tiếp đến khả năng tài chính của mỗi cấp NS, việc lựa chọn nguồn thu phân chia cũng như xác định tỷ lệ phân chia sẽ tác động mạnh đến tính tích cực, chủ động và sự năng động của địa phương trong huy động nguồn thu NS. Do đó, công tác PCQL 53
5. Hội thảo Khoa học quốc gia “Hệ thống Tài chính – Ngân hàng với sự phát triển kinh tế - xã hội miền Trung – Tây Nguyên trong bối cảnh cách mạng công nghệ”– DCFB 2020 nguồn thu cần được cải cách theo hướng nâng cao chất lượng, tính chuyên nghiệp và tính pháp lý, chống thất thu có hiệu quả. Để địa phương có thể tự chủ hơn về NS, cần trao quyền cho CQ địa phương trong việc quyết định và quản lý nguồn thu để địa phương có khả năng tăng và giảm quy mô NSĐP thông qua sử dụng nguồn thu của riêng mình, kể cả về thuế (như thu phí xăng, dầu, thuế bảo vệ môi trường nên để lại cho địa phương 100% ). Việc tăng quyền tự chủ về thu là đòi hỏi khách quan phù hợp với yêu cầu về PCQL NS, là cơ sở để địa phương có quyền nhiều hơn trong việc quyết định và thu các loại phí, lệ phí trong phạm vi của địa phương. Những khoản thu này thường không lớn trong tổng thu NS, không làm ảnh hưởng lớn đến tổng thu NSNN của quốc gia. Nó sẽ khiến cho các địa phương quản lý tốt nguồn thu đặc biệt là chú ý nhiều hơn đến nuôi dưỡng và khai thác nguồn thu sẽ cải thiện được tính hiệu quả về mặt kinh tế. Mặt khác, CQ trung ương vẫn tập trung được các nguồn thu chính và thiết yếu để điều hòa một cách có hiệu quả, và công bằng giữa các vùng miền trong cả nước. Trong quản lý nguồn thu, cần điều chỉnh qui định trong thời kỳ ổn định NS không thay đổi tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa các cấp NS (Điểm a, Khoản 7 Điều 9 Luật NSNN (2015)) vì khi thực hiện quy định này, một số địa phương có thể sẽ gặp khó khăn trong điều hành quản lý chung; như một số địa phương trên địa bàn có điều kiện phát triển nhanh về kinh tế, dẫn đến tăng thu NS, theo quản lý hiện hành thì CQ cấp dưới có tăng thu không nộp hoặc không có tỷ lệ thu, nộp NS cấp trên giai đoạn ổn định. CQ cấp trên chỉ giao nhiệm vụ chi, khi phát sinh tăng chi, hoặc xử lý giảm thu, không có cơ chế hài hòa lấy của địa phương tăng bổ sung cho địa phương hụt, điều này cũng khó khăn trong điều hành của NS cấp trên. Ngoài ra một số khoản thu có thể không ổn định, không đảm bảo cân đối NS CQ cấp dưới theo dự toán đầu năm, từ đó có thể dẫn đến mất cân đối trong thu chi ngân sách. - Ba là, bên cạnh việc tăng cường PCQL nguồn thu, cũng rất cần tăng cường phân cấp nhiệm vụ chi cho CQ địa phương, do khi nhiệm vụ chi tăng đồng nghĩa với nguồn thu cũng tăng tương ứng (như muốn chi cho đầu tư phát triển tăng, thì phải cho phép tăng các khoản thu để lại cho chi đầu tư). Luật nên cho phép CQ địa phương tự chủ ra các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương nhưng phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu phát triển của quốc gia; Đồng thời, CQ trung ương đưa ra khung chi tiêu quy định và cho phép CQ địa phương được quyền quyết định các chế độ, định mức chi tiêu theo khung đó. Ngoài ra để tránh việc một nhiệm vụ chi tiêu công không xác định ranh giới rõ ràng nên phân có nhiều cấp cùng quản lý, từ đó dẫn đến việc không xác định rõ trách nhiệm và sự đùn đẩy giữa các cấp CQ. Vì vậy để tránh hiện tượng này thì nên xây dựng nguyên tắc là giao việc chi tiêu cho cấp CQ nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công mà có hiệu quả nhất. Đối với những nhiệm vụ chi được chia sẻ giữa nhiều cấp, nên phân định ranh giới nhiệm vụ chi của mỗi cấp rõ ràng và khoa học. Đồng thời phải tăng cường trách nhiệm giải trình của mỗi cấp đối với nhiệm vụ được giao. Để các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NS phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương, Nhà nước cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NS cho phù hợp và đồng bộ. Đồng thời cần xác lập mối quan hệ tương quan giữa định mức chi tiêu với định mức phân bổ NS, sao cho định mức chi tiêu trở thành một căn cứ để xác định định mức phân bổ NS. Đối với các định mức chi NS cho dịch vụ công có tính phổ biến tại địa phương, thì cần xây dựng một nguyên tắc chung và các địa phương phải tuân thủ thực hiện nhằm tránh tình trạng việc chi nhiều hay chi ít dựa vào nguồn thu của từng địa phương quyết định mà hoàn toàn không dựa vào nhu cầu chi tiêu thực tế cần thiết. Đồng thời cần tiếp tục mở rộng thẩm quyền của CQ địa phương trong việc ban hành một số định mức chi tiêu có tính đặc thù tùy theo điều kiện cụ thể của địa phương. Trung ương có thể ban hành hướng dẫn về phạm vi và nguyên tắc xác định các định mức chi tiêu này, cho phép địa phương được quyết định mức chi cụ thể. Trong trường hợp cần thiết, Trung ương có thể quy định mức trần để tránh tình trạng địa phương đưa ra định mức quá cao. 54
6. Hội thảo Khoa học quốc gia “Hệ thống Tài chính – Ngân hàng với sự phát triển kinh tế - xã hội miền Trung – Tây Nguyên trong bối cảnh cách mạng công nghệ”– DCFB 2020 TÀI LIỆU THAM KHẢO [1] Luật Đầu tư công. (2019). Luật đầu tư công năm 2019. Luật số: 39/2019/QH14. [2] Luật NSNN. (2002). Luật ngân sách nhà nước năm 2002. Luật số 01/2002/QH11. [3] Luật NSNN. (2015). Luật ngân sách nhà nước năm 2015. Luật số: 83/2015/QH13. [4] Phạm Ngọc Dũng. (2019). Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: Thực trạng và khuyến nghị. Tạp chí Tài chính, kỳ 1 tháng 3/2019. [5] Uông Chu Lưu. (2005). Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước. Tạp chí Dân chủ pháp luật, số chuyên đề 60 năm ngành Tư pháp năm 2005. 55