Nguyên tắc tự do hóa giao dịch vốn trong thời kỳ hội nhập

Nội dung text: Nguyên tắc tự do hóa giao dịch vốn trong thời kỳ hội nhập

1. NGUYÊN TẮC TỰ DO HÓA GIAO DỊCH VỐN TRONG THỜI KỲ HỘI NHẬP ThS. Nguyễn Ngọc Cảnh1 Tóm tắt Sau hơn 20 năm thực hiện chính sách đổi mới và mở cửa nền kinh tế hội nhập với thế giới, các dòng vốn nước ngoài đã trở thành một nguồn vốn quan trọng, góp phần tích cực vào sự phát triển và thành công của công cuộc đổi mới đất nước. Đặc biệt, từ sau khi Việt Nam gia nhập Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), tiếp đó là Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) và tham gia các cam kết song phương, đa phương về hợp tác kinh tế mà gần đây nhất là Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), vấn đề về tự do hóa giao dịch vốn ngày càng được quan tâm, xem xét trên nhiều khía cạnh nhằm khai thác tối đa lợi ích từ quá trình luân chuyển vốn xuyên quốc gia, song vẫn đảm bảo an ninh tài chính tiền tệ của đất nước. Trong phạm vi bài viết này, bên cạnh việc xem xét một số vấn đề cơ bản về tự do hóa giao dịch vốn, bài viết sẽ tổng quát một số chính sách về quản lý giao dịch vốn của Việt Nam hiện nay, đồng thời rà soát các cam kết quốc tế về tự do hóa tài chính mà Việt Nam đã tham gia để có cơ sở đề xuất một số gợi ý chính sách phù hợp về tự do hóa giao dịch vốn trong thời gian tới. Từ khóa: tự do hóa giao dịch vốn, giao dịch vốn, thời kỳ hội nhập 1. Các vấn đề chung về tự do hóa giao dịch vốn 1.1. Khái niệm giao dịch vốn Trước hết, cần làm rõ giao dịch vốn là giao dịch chuyển tiền/chuyển vốn với các hoạt động kinh tế gốc làm phát sinh dòng vốn đó (hoạt động đầu tư, hoạt động vay nợ, ). Tự do hóa giao dịch vốn là sự dỡ bỏ các quy định hạn chế dòng vốn, bao gồm dỡ bỏ hạn chế đối với các giao dịch thanh toán chuyển tiền có liên quan đến giao dịch vốn và chuyển đổi không hạn chế đồng nội tệ trong các giao dịch tài chính quốc tế. Do vậy, chính sách quản lý giao dịch vốn và xây dựng lộ trình tự do hóa giao dịch vốn cần được nhìn nhận trong tổng thể chính sách quản lý hoạt động kinh tế gốc (như quản lý hoạt động đầu tư, vay nợ, ) mà trong đó, chính sách quản lý giao dịch vốn sẽ là một trong nhóm chính sách hỗ trợ nhằm đảm bảo dòng vốn được luân chuyển 1 Vụ trưởng Vụ Quản lý Ngoại hối, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Email: phongvayno@sbv.gov.vn 62
2. phù hợp với mức độ tự do hóa của các hoạt động kinh tế gốc, đảm bảo quyền lợi của chủ thể tham gia giao dịch và tính ổn định của thị trường cũng như cả nền kinh tế. 1.2. Tác động của tự do hóa các giao dịch vốn Các lý thuyết kinh tế và thực tế cho thấy tự do hóa tài chính nói chung và tự do hóa các giao dịch vốn nói riêng mang lại nhiều tác động tích cực cho tổng thể nền kinh tế cũng như hệ thống tài chính của một quốc gia như: (i) tác động tích cực đến việc thu hút đầu tư nước ngoài vào nền kinh tế; (ii) thúc đẩy chuyển giao công nghệ và tri thức qua biên giới quốc gia; (iii) giúp tạo ra một môi trường đầu tư minh bạch, linh hoạt và hiệu quả hơn; (iv) gián tiếp cải thiện hoạt động kinh tế vĩ mô thông qua sự dịch chuyển hiệu quả các dòng vốn. Tuy nhiên, tự do hóa giao dịch vốn cũng có thể mang lại những tác động tiêu cực lên nền kinh tế khi các điều kiện tiền đề để tự do hóa chưa được đảm bảo, ví dụ như tự do hóa giao dịch vốn (i) có thể gắn với những rủi ro kinh tế vĩ mô khi tăng trưởng tín dụng đột ngột làm gia tăng tỷ giá thực, tạo ra áp lực lạm phát và các hệ lụy kèm theo; (ii) gây bất ổn hệ thống tài chính thông qua việc làm tăng giá tài sản trong nền kinh tế; (iii) rủi ro đảo chiều dòng vốn đột ngột. 1.3. Quan điểm của IMF về mức độ tự do hóa giao dịch vốn Một nước được đánh giá có mức độ tự do hóa dòng vốn cao khi nước này: (i) hạn chế tối đa việc sử dụng các biện pháp hành chính kiểm soát dòng vốn như cấp hạn mức cho từng giao dịch, cấp phép, cấm giao dịch, yêu cầu kết hối, hạn chế thời gian chuyển tiền đầu tư về nước, ; và (ii) quản lý dòng vốn thông qua các biện pháp giám sát an toàn thận trọng vĩ mô như biện pháp giám sát dòng vốn nhằm hạn chế các rủi ro cho hệ thống tài chính, các rủi ro liên quan đến các dòng luân chuyển vốn (quy định đăng ký giao dịch, báo cáo trước và sau giao dịch, giám sát thông qua tài khoản, ). Theo quan điểm của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), do quá trình tự do hóa có thể có những tác động đa chiều đến thị trường trong nước, khi dỡ bỏ một biện pháp hạn chế dòng vốn nào, cần đánh giá những rủi ro của việc dỡ bỏ hạn chế này đối với sự ổn định kinh tế vĩ mô, dựa trên điều kiện của từng quốc gia, bao gồm điều kiện về chính sách kinh tế vĩ mô, sự phát triển của hệ thống ngân hàng và thị trường tài chính, năng lực quản lý và điều hành vĩ mô của các cơ quan quản lý nhà nước và hệ thống thông tin. IMF đề xuất nguyên tắc cơ bản về lộ trình tự do hóa thận trọng các dòng vốn, theo đó các quốc gia nên ưu tiên tự do hóa dòng vốn vào trước, sau đó mới thực hiện tự do hóa các dòng vốn ra; tự do hóa các dòng vốn dài hạn trước, sau đó mới thực hiện tự do hóa 63
3. các dòng vốn ngắn hạn; các dòng vốn có tính chất ổn định hơn sẽ được tự do hóa trước. Cùng với các bước tự do hóa trên, IMF đề xuất việc thực hiện các bước cải cách sâu rộng đối với khuôn khổ pháp lý, kế toán, tài chính và quản trị doanh nghiệp nhằm tạo tiền đề cho việc tự do hóa dòng vốn, giảm thiểu các tác động tiêu cực từ việc mở cửa giao dịch vốn đối với nền kinh tế. 2. Thực trạng khung pháp lý thể hiện mức độ tự do hóa giao dịch vốn tại Việt Nam hiện nay 2.1. Khung pháp lý quản lý giao dịch vốn của Việt Nam Các quy định về quản lý các giao dịch chuyển vốn giữa người cư trú và người không cư trú nhìn chung thuộc phạm vi các chính sách về quản lý ngoại hối. Chính sách quản lý ngoại hối liên quan đến các giao dịch vốn gốc (đầu tư, vay nợ, đầu tư tiền gửi) được xây dựng trên cơ sở các nguồn luật chính: Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh ngoại hối số 06/2013/UBTVQH13; Nghị định số 70/2014/NĐ-CP ngày 17/7/2014 quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh ngoại hối và Pháp lệnh sửa đổi bổ sung một số điều của Pháp lệnh ngoại hối. Thực tế cho thấy, các quy định về quản lý dòng vốn của Việt Nam đã và đang hướng theo lộ trình tự do hóa các dòng vốn theo đúng quan điểm nêu trên của IMF và đảm bảo mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, được thể hiện ở việc: (i) gỡ bỏ dần các quy định hành chính, hạn chế sự luân chuyển dòng vốn; (ii) tăng cường sử dụng các biện pháp giám sát an toàn vĩ mô; (iii) giảm bớt các biện pháp kiểm soát hành chính đối với dòng vốn; trong đó: Đầu tư nước ngoài vào Việt Nam là lĩnh vực thể hiện rõ nhất sự thông thoáng, cởi mở trong chính sách quản lý dòng vốn, trong đó việc ban hành Luật Đầu tư năm 2014 thay thế Luật Đầu tư năm 2005 đã đánh dấu một bước tiến mới với việc tháo bỏ nhiều rào cản đối với dòng vốn đầu tư vào Việt Nam. Trên cơ sở đó, chính sách quản lý ngoại hối đối với dòng vốn vào cũng thể hiện sự linh hoạt, cởi mở. Theo đó, hoạt động đầu tư trực tiếp và đầu tư gián tiếp nước ngoài vào Việt Nam được giám sát thông qua tài khoản đầu tư trực tiếp, tài khoản đầu tư gián tiếp và cơ chế báo cáo. Các nhà đầu tư gián tiếp nước ngoài không cần thực hiện thủ tục đăng ký tài khoản với Ngân hàng Nhà nước; được sử dụng nguồn thu hợp pháp từ hoạt động đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam để tái đầu tư, cho doanh nghiệp mà mình tham gia góp vốn vay lại, hoặc chuyển ra nước ngoài mà không phải xin phép và không bị ràng buộc về thời gian. 64
4. Cùng với đó, các quy định về quản lý dòng vốn trong hoạt động vay, trả nợ nước ngoài ngày càng rõ ràng, minh bạch, tạo điều kiện cho việc luân chuyển dòng vốn liên quan đến hoạt động vay, trả nợ nước ngoài song vẫn đảm bảo duy trì an toàn nợ nước ngoài của quốc gia và hạn chế các rủi ro phát sinh. Trong đó, NHNN vừa thực hiện nhóm các biện pháp giám sát an toàn thận trọng vĩ mô thông qua giám sát Hạn mức vay thương mại nước ngoài hằng năm của cả nền kinh tế và kiện toàn chế độ báo cáo thống kê; đồng thời, vừa duy trì nhóm các biện pháp giám sát an toàn thận trọng vi mô thông qua quy định về điều kiện vay nước ngoài, trách nhiệm đăng ký, đăng ký thay đổi khoản vay nước ngoài của doanh nghiệp, thực hiện giám sát thông qua tài khoản. Các hoạt động liên quan đến dòng vốn chuyển ra khỏi lãnh thổ như đầu tư ra nước ngoài, cho vay ra nước ngoài, đầu tư tiền gửi của các TCTD ra nước ngoài nhìn chung đang được quản lý thông qua: (i) nhóm các giải pháp giám sát an toàn thận trọng (ví dụ quy định về điều kiện cho vay ra nước ngoài của các TCTD, giám sát thông qua tài khoản; quy định trách nhiệm đăng ký, đăng ký thay đổi khoản cho vay ra nước ngoài của TCTD và TCKT; yêu cầu các tổ chức, cá nhân có nhu cầu đầu tư trực tiếp ra nước ngoài thực hiện đăng ký tài khoản và tiến độ chuyển vốn đầu tư ra nước ngoài với cấp có thẩm quyền; báo cáo định kỳ tình hình chuyển vốn cho NHNN); và (ii) Nhóm các biện pháp kiểm soát chặt chẽ dòng vốn ra (ví dụ quy định về việc tổ chức kinh tế chỉ được cho vay ra nước ngoài, bảo lãnh cho người không cư trú khi được Thủ tướng Chính phủ đồng ý, định hướng quy định kiểm soát chặt chẽ đối với hoạt động đầu tư gián tiếp ra nước ngoài). Với các chính sách thể hiện mức độ mở cửa nói trên của dòng vốn, hiện nay Việt Nam được đánh giá là quốc gia có mức độ tự do hóa cao trong khu vực ASEAN, tương đương với Thái Lan, cao hơn Lào và Myanmar. 2.2. Tóm tắt thực trạng biến động dòng vốn giai đoạn 2005 - 2015 Thực tế những năm vừa qua cho thấy, với mức độ tự do hóa càng cao, diễn biến dòng vốn vào và ra chịu ảnh hưởng lớn từ các yếu tố kinh tế vĩ mô trong nước và kinh tế thế giới; đồng thời bản thân những biến động trong dòng vốn cũng tác động ngược trở lại đến nền kinh tế; có thể dẫn chứng một số giai đoạn điển hình như sau: Từ năm 2005 đến cuối năm 2007 là giai đoạn luồng vốn vào Việt Nam có nhiều biến động, từ chỗ quy mô dòng vốn vào Việt Nam còn hạn chế trong thời kỳ đầu hội nhập (2005 - 2006) đến sự tăng trưởng đột biến của dòng vốn vào, đặc biệt là vốn đầu tư gián tiếp dẫn đến thặng dư cán cân thanh toán tăng mạnh, Đồng Việt Nam lên giá, kinh tế tăng trưởng 8,48% và là mức tăng trưởng cao nhất từ trước đến nay của Việt Nam; hệ 65
5. thống ngân hàng mở rộng, các thị trường chứng khoán, bất động sản bùng nổ. Tuy nhiên, sự tăng trưởng tương đối nóng của dòng vốn ngắn hạn và các thị trường tài chính, bất động sản là yếu tố ảnh hưởng tiềm tàng đến nền kinh tế các giai đoạn sau; đặc biệt là giai đoạn từ cuối năm 2008 đến năm 2011. Từ cuối năm 2008 đến năm 2011, luồng vốn vào ròng có xu hướng giảm do tác động kép từ cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu và kinh tế trong nước gặp khó khăn do hệ lụy từ các yếu tố phát triển nóng trong giai đoạn trước. Giai đoạn này chỉ ghi nhận sự gia tăng trong giá trị rút vốn vay ngắn hạn, các dòng vốn có tính chất dài hạn như vốn đầu tư FDI, vốn vay trung dài hạn nước ngoài đều sụt giảm; đặc biệt nhất là sự đảo chiều của dòng vốn gián tiếp từ cuối năm 2008. Nhìn chung, kinh tế vĩ mô diễn biến theo chiều hướng xấu thể hiện qua tăng trưởng kinh tế giảm, lạm phát lên mức cao, Đồng Việt Nam mất giá ảnh hưởng đến tâm lý thị trường; diễn biến này đòi hỏi NHNN thực thi chính sách tiền tệ chủ động và chính sách tỷ giá linh hoạt nhằm hỗ trợ phát triển kinh tế vượt qua giai đoạn khủng hoảng. Từ năm 2012 đến nay, dòng vốn vào nhìn chung có chuyển biến tích cực, thêm vào đó, cán cân vãng lai thặng dư cao khiến cán cân tổng thể cũng thặng dư lớn trong một vài năm trở lại đây. Sự gia tăng trở lại của dòng vốn là một yếu tố hỗ trợ tăng trưởng kinh tế tăng trở lại, lạm phát được duy trì ở mức thấp, môi trường kinh tế vĩ mô được đánh giá ổn định nhất trong hơn một thập kỷ qua. Trong điều kiện thị trường ngoại hối ổn định, NHNN đã thực hiện mua ngoại tệ trên thị trường ngoại hối nhằm tăng dự trữ ngoại hối nhà nước và ổn định cung, cầu ngoại tệ trên thị trường. Tóm lại, có thể thấy sự biến động của dòng vốn ngắn hạn diễn ra với quy mô lớn, tốc độ nhanh là một trong những yếu tố căn bản dẫn đến bất ổn kinh tế vĩ mô. Trong bối cảnh này, việc điều hành chính sách tiền tệ của NHNN ghi nhận sự phối kết hợp linh hoạt, đồng bộ và hiệu quả các công cụ chính sách tiền tệ như công cụ lãi suất, tỷ giá, thực hiện nghiệp vụ thị trường mở, nhằm hạn chế tối đa tác động bất lợi từ sự biến động dòng vốn ngắn hạn và hướng tới mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát trong dài hạn; thực tế diễn biến dòng vốn và kinh tế vĩ mô trong giai đoạn 2012 đến nay nêu trên đã phần nào thể hiện kết quả tích cực trong công tác điều hành chính sách tiền tệ của NHNN trong thời gian qua. 3. Rà soát các cam kết quốc tế về tự do hóa giao dịch vốn Trong quá trình theo dõi diễn biến dòng vốn, NHNN cũng nhận thấy rằng sự tăng trưởng ổn định đến từ các nguồn vốn vào mang tính ổn định, dài hạn như vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, vốn vay trung, dài hạn nước ngoài. Bài học từ cuộc khủng 66
6. hoảng kinh tế châu Á cũng cho thấy sự đảo chiều của dòng vốn nóng là yếu tố châm ngòi cho những hệ lụy khó lường đối với tổng thể nền kinh tế. Do đó, các chính sách về quản lý dòng vốn một mặt hướng tới mục tiêu thu hút các dòng vốn dài hạn, mặt khác kiểm soát tốt và hạn chế tối đa sự đảo chiều của các dòng vốn nóng. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là việc thiết lập các biện pháp phòng vệ hoặc hạn chế các dòng vốn nóng có đi ngược lại các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã tham gia? Đồng thời các cam kết quốc tế có đặt ra yêu cầu về việc phải mở cửa dòng vốn hơn nữa theo một lộ trình nhất định? Trong bối cảnh này, việc rà soát các cam kết quốc tế về tự do hóa giao dịch vốn là cần thiết để có cơ sở xây dựng mục tiêu tự do hóa giao dịch vốn phù hợp với điều kiện của Việt Nam, đảm bảo không trái với các cam kết quốc tế. Qua rà soát các cam kết quốc tế, hiệp định thương mại và đầu tư song phương và đa phương như Hiệp định chung về thương mại dịch vụ của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) Điều lệ Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Sáng kiến tự do hóa tài khoản vốn của ASEAN (CAL), Hiệp định bảo hộ đầu tư song phương giữa Việt Nam và 47 nước (47 hiệp định), Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), có thể thấy đối với Việt Nam và các quốc gia thành viên của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và WTO, các quy định tại Điều lệ Quỹ (IMF) và cam kết tại WTO liên quan đến giao dịch vốn luôn là khung cơ sở để các nước căn cứ xây dựng các nội dung có liên quan tại các cam kết, hiệp định. Nội dung chủ yếu của các quy định này bao gồm 2 nhóm chính: (i) các điều khoản chuyển vốn liên quan đến hoạt động đầu tư (từ gọi chung cho các hoạt động đầu tư và vay nợ); và (ii) quyền bảo lưu việc áp dụng hoặc duy trì biện pháp bảo vệ cán cân thanh toán trong điều kiện mất ổn định tài chính hoặc đe dọa mất ổn định tài chính. Đối với các quy định về chuyển vốn liên quan đến hoạt động đầu tư, qua đánh giá thực trạng chính sách quản lý dòng vốn của Việt Nam, có thể thấy các biện pháp quản lý dòng vốn (đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư vào) của Việt Nam từ năm 2005 (khi có Pháp lệnh ngoại hối) đến nay đã tương đối thông thoáng, tập trung nhiều vào các biện pháp giám sát an toàn thận trọng; hạn chế tối đa các biện pháp kiểm soát hành chính và không phân biệt đối xử giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài (đối xử quốc gia). Với xuất phát điểm như vậy, trong khuôn khổ Hiệp định WTO, Điều lệ Quỹ IMF và các hiệp định song phương và đa phương khác mà Việt Nam đã ký kết hoặc đang tham gia đàm phán, Việt Nam không chịu áp lực mở cửa thị trường hơn nữa đối với các giao dịch vốn. Điều này hoàn toàn phù hợp với quan điểm thận trọng trong việc tự do hóa các giao dịch vốn mà IMF đã đặt ra. 67
7. Cụ thể hơn, theo quy định tại Điều lệ của IMF, Hiệp định TTP cũng như nội dung của một số hiệp định song phương và đa phương, Việt Nam và các đối tác cam kết cho phép thực hiện tự do các giao dịch chuyển tiền liên quan đến các hoạt động đầu tư thuộc phạm vi của Hiệp định bao gồm: (i) Góp vốn đầu tư, bao gồm cả góp vốn lần đầu và vốn góp bổ sung; (ii) Chuyển lợi nhuận, lợi tức, tiền bản quyền, phí cấp phép, trợ giúp kỹ thuật, phí quản lý, trả lãi và các thu nhập vãng lai từ đầu tư; (iii) Doanh thu từ việc bán hoặc thanh lý một phần hoặc toàn bộ khoản đầu tư; (iv) Thanh toán theo hợp đồng, bao gồm cả thanh toán theo hợp đồng vay; (v) Khoản đền bù thiệt hại; (vi) Thanh toán sau khi tranh chấp được giải quyết theo quyết định của trọng tài hoặc theo thỏa thuận của các bên. Ngoài ra, trong khuôn khổ hợp tác ASEAN và tiến trình hội nhập Cộng đồng Kinh tế ASEAN, các nước thành viên không chịu sức ép về một mốc thời gian cố định phải tự do hóa toàn bộ các giao dịch vốn. Thay vào đó, Nhóm Công tác về tự do hóa tài khoản vốn ASEAN đưa ra khuyến nghị về nguyên tắc thực hiện mở cửa các giao dịch vốn bao gồm: (i) đảm bảo tính tương thích giữa tự do hóa dòng vốn một cách trình tự với lộ trình thực hiện các mục tiêu quốc gia và mức độ sẵn sàng của nền kinh tế; (ii) bảo đảm lợi ích từ việc tự do hóa được chia sẻ cho tất cả các quốc gia ASEAN; và (iii) tăng cường công tác đối thoại chính sách quản lý dòng vốn, chia sẻ thông tin về dòng vốn và tăng cường năng lực quản lý cho các nước. Đối với các biện pháp thận trọng bảo vệ cán cân thanh toán, tại các hiệp định đã ký kết và đang đàm phán, Việt Nam hiện đang bảo lưu các biện pháp hạn chế thận trọng đối với chuyển tiền và thanh toán trong các giao dịch vốn (ngoại trừ thanh toán và chuyển tiền liên quan các khoản đầu tư vốn trực tiếp từ nước ngoài) trong các trường hợp kinh tế vĩ mô gặp bất ổn, có rủi ro hệ thống hoặc có khó khăn nghiêm trọng hoặc có nguy cơ gặp khó khăn nghiêm trọng về cán cân thanh toán hoặc tài chính đối ngoại. Theo đó, Việt Nam có thể được phép sử dụng các biện pháp phòng vệ chính đáng (ngăn chặn dòng chuyển tiền liên quan đến giao dịch vốn) để đối phó với những yếu tố tiềm tàng về mất cân đối vĩ mô và rủi ro hệ thống có thể phát sinh trong tiến trình tự do hóa. Việc áp dụng các hạn chế trong những trường hợp đặc biệt phải tuân thủ các nguyên tắc như: 68
8. (i) Không vượt quá mức cần thiết; (ii) Không nhằm để tránh các điều chỉnh vĩ mô cần thiết; (iii) Không được gây chậm trễ một cách vô lý trong việc luân chuyển vốn; (iv) Không phân biệt đối xử giữa các thành viên; (v) Tránh các thiệt hại không cần thiết đối với các lợi ích về thương mại, kinh tế và tài chính của các nước thành viên; (vi) Các biện pháp chỉ là tạm thời và phải được dỡ bỏ từng bước khi tình hình thực tế được cải thiện. Đặc biệt trong khuôn khổ Hiệp định TPP, các hạn chế nói trên không được áp dụng đối với các dòng vốn liên quan đến hoạt động đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Việt Nam. 4. Định hướng về tự do hóa giao dịch vốn Kể từ khi Việt Nam gia nhập WTO đến nay, Đảng và Chính phủ đã luôn chỉ đạo sát sao công cuộc hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam nhằm xây dựng mục tiêu định hướng cho các hoạt động và chính sách lớn trong nền kinh tế gắn liền với quá trình hội nhập (như hoạt động đầu tư, vay nợ, chính sách tiền tệ, tài khóa, ). Với tính chất là các chính sách phụ trợ cho các hoạt động kinh tế và chính sách vĩ mô cơ bản nói trên, định hướng đối với các chính sách tự do hóa và quản lý các giao dịch vốn cần bám sát các chỉ đạo của Đảng và Chính phủ liên quan đến định hướng phát triển các hoạt động đầu tư, vay nợ trong nền kinh tế; trong đó bao gồm một số định hướng chính như: (i) Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam đã thông qua Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, trong đó bao gồm một số mục tiêu: - Chính sách tài chính quốc gia phải động viên hợp lý, phân phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội. Thực hiện cân đối ngân sách tích cực, bảo đảm tỷ lệ tích luỹ hợp lý cho đầu tư phát triển; phấn đấu giảm dần bội chi ngân sách. Tiếp tục đổi mới cơ chế, chính sách tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước, nhất là các tập đoàn kinh tế và các tổng công ty. Quản lý chặt chẽ việc vay và trả nợ nước ngoài; giữ mức nợ chính phủ, nợ quốc gia và nợ công trong giới hạn an toàn. - Chính sách tiền tệ phải chủ động và linh hoạt thúc đẩy tăng trưởng bền vững, kiểm soát lạm phát, ổn định giá trị đồng tiền. Hình thành đồng bộ khuôn khổ pháp lý về hoạt động ngân hàng. Điều hành chính sách lãi suất, tỷ giá linh hoạt theo nguyên tắc thị trường. Đổi mới chính sách quản lý ngoại hối và vàng; từng bước mở rộng phạm vi 69
9. các giao dịch vốn; tăng cường kiểm tra, kiểm soát tiến tới xoá bỏ tình trạng sử dụng ngoại tệ làm phương tiện thanh toán trên lãnh thổ Việt Nam. Kết hợp chặt chẽ chính sách tiền tệ với chính sách tài khoá. Kiện toàn công tác thanh tra, giám sát hoạt động tài chính, tiền tệ. (ii) Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày 27/7/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 đề xuất các giải pháp cho giai đoạn 2016 - 2020 để thực hiện chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia gồm: Sửa đổi, bổ sung Luật quản lý nợ công và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thực hiện Luật quản lý nợ công, cũng như các quy định khác có liên quan nhằm từng bước nới lỏng các giao dịch vốn để đáp ứng xu thế hội nhập, mở rộng các quan hệ tài chính, thương mại với thế giới trên cơ sở thiết lập hệ thống quản lý chặt chẽ, kiểm soát di chuyển các dòng vốn nước ngoài, phát hiện sớm các rủi ro tiềm ẩn và có biện pháp dự phòng phù hợp, tránh xảy ra khủng hoảng nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia. (iii) Nghị quyết số 31/NQ-CP ngày 13/5/2014 ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 22-NQ/TW ngày 10/4/2013 của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam về hội nhập kinh tế yêu cầu: Cải thiện môi trường thu hút đầu tư nước ngoài đồng thời đảm bảo an ninh kinh tế, hiệu quả kinh tế - xã hội - môi trường; đẩy nhanh tái cơ cấu đầu tư công, khuyến khích các hoạt động đầu tư tư nhân và hợp tác công - tư; nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, quản lý chặt chẽ nợ công. (iv) Quyết định số 112/2006/QĐ-TTg ngày 24/5/2006 phê duyệt Đề án phát triển ngành ngân hàng Việt Nam đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 xác định định hướng đổi mới chính sách quản lý ngoại hối bao gồm: - Tăng cường khả năng và mức độ bao quát của NHNN trong việc quản lý, giám sát các giao dịch ngoại hối trong nước và quốc tế, đồng thời có biện pháp hữu hiệu hạn chế, kiểm soát hiện tượng đào thoát vốn đầu tư ra nước ngoài. Thực hiện tự do hoá các giao dịch vãng lai và từng bước nới lỏng kiểm soát các giao dịch vốn một cách thận trọng, phù hợp với lộ trình mở cửa thị trường tài chính. Từng bước nâng cao tính chuyển đổi của đồng tiền Việt Nam và tạo nền tảng cho đồng tiền Việt Nam trở thành đồng tiền tự do chuyển đổi sau năm 2010 theo hướng trước mắt bảo đảm đồng tiền Việt Nam được tự do chuyển đổi trên các giao dịch vãng lai và từng bước được chuyển đổi trên các giao dịch vốn. 70
10. 5. Một số nguyên tắc trong tự do hóa giao dịch vốn của Việt Nam Trên cơ sở các cam kết quốc tế, các định hướng phát triển kinh tế đến năm 2020 và thực trạng các điều kiện tự do hóa dòng vốn ở Việt Nam, có thể cân nhắc một số nguyên tắc sau trong quá trình xây dựng lộ trình tự do hóa dòng vốn đến năm 2020 của Việt Nam: - Định hướng tự do hóa giao dịch vốn của Việt Nam không chịu ràng buộc bởi yêu cầu của các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã và đang tham gia ký kết. Việt Nam có thể chủ động xây dựng định hướng tự do hóa giao dịch vốn trên cơ sở: (i) xu thế tất yếu của hội nhập các hoạt động đầu tư quốc tế; (ii) tương thích với mức độ sẵn sàng của nền kinh tế, mức độ phát triển và mở cửa của hệ thống tài chính; (iii) phù hợp với năng lực quản lý, cạnh tranh của Việt Nam; - Lộ trình tự do hóa giao dịch vốn của Việt Nam cần hướng tới mục tiêu hỗ trợ tính hiệu quả của hoạt động đầu tư, tính đồng bộ của chính sách vĩ mô, hướng tới thúc đẩy phát triển thị trường vốn trong nước nhằm phát huy mọi nguồn lực trong và ngoài nước để phát triển kinh tế, đảm bảo an toàn và ổn định vĩ mô, tăng cường giám sát và dự báo biến động dòng vốn, tạo lập môi trường bình đẳng, minh bạch giữa các nhà đầu tư trong và ngoài nước; - Trong lộ trình tự do hóa dòng vốn, các chính sách cần hướng tới mục tiêu: (i) giảm thiểu các biện pháp can thiệp hành chính; (ii) chuyển sang áp dụng các biện pháp kinh tế tác động vào lợi ích của các chủ thể để điều chỉnh dòng vốn như chính sách thuế, lãi suất, ; (iii) tăng cường hiệu quả các biện pháp giám sát an toàn vĩ mô (chế độ thông tin báo cáo, cảnh báo sớm, theo dõi qua tài khoản, ). - Lộ trình tự do hóa cần đánh giá kỹ lưỡng những rủi ro của việc tự do hóa từng dòng vốn cụ thể, từ đó có biện pháp dự phòng không trái với các cam kết quốc tế, đảm bảo khả năng phòng vệ trước các cú sốc kinh tế, hạn chế sự bất ổn định và khủng hoảng do biến dộng dòng vốn không kiểm soát được mang lại. Các biện pháp kiểm soát dòng vốn khẩn cấp (biện pháp phòng vệ chính đáng) có thể được áp dụng khi Việt Nam phải đối mặt với bất ổn cán cân thanh toán, tuy nhiên, các biện pháp này không bao gồm việc hạn chế các dòng vốn liên quan đến hoạt động đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Việt Nam theo cam kết tại TPP. - Lộ trình tự do hóa giao dịch vốn không nhất thiết phải là việc xác định cụ thể thời điểm mở cửa cho một số dòng vốn cụ thể. Chính sách mở cửa dòng vốn cần linh hoạt theo điều kiện thực tế của nền kinh tế tại thời điểm, hoàn cảnh cụ thể. Đồng thời, 71
11. việc hoàn thiện khung pháp lý về quản lý giao dịch vốn theo hướng tập trung vào các biện pháp giám sát an toàn thận trọng trong quản lý giao dịch vốn cũng chính là một nội dung trong lộ trình tự do hóa giao dịch vốn. Như vậy, việc thực hiện tự do hóa giao dịch vốn là xu thế tất yếu trong quá trình hội nhập ngày càng sâu rộng với kinh tế thế giới. Tuy nhiên, đánh giá từ cơ sở thực tế của Việt Nam cũng như kinh nghiệm của các quốc gia và nghiên cứu của các chuyên gia, điều kiện tiền đề để tự do hóa giao dịch vốn của Việt Nam còn tương đối hạn chế. Do đó, lộ trình tự do hóa giao dịch vốn của Việt Nam cần được cân nhắc thận trọng phù hợp với sự chuẩn bị sẵn sàng các điều kiện tiền đề của Việt Nam. Việc chuẩn bị các điều kiện tiền đề này cần sự phối hợp của các bộ, ban, ngành trong việc xây dựng khung chính sách đồng bộ, cơ chế chia sẻ thông tin để phục vụ tốt công tác quản lý kinh tế vĩ mô, đảm bảo các chính sách về quản lý dòng vốn dù theo lộ trình tự do hóa dần giao dịch vốn vẫn phải theo đuổi mục tiêu ổn định tài chính là ưu tiên hàng đầu. 72
12. Phụ lục 1- Các chỉ số thể hiện mức độ tự do hóa giao dịch vốn của Việt Nam Hiện nay, để định lượng mức độ tự do hóa giao dịch vốn, tạo cơ sở so sánh mức độ mở cửa dòng vốn giữa các quốc gia, một số chỉ số đo lường mức độ tự do hóa giao dịch vốn đã được sử dụng, trong đó có các chỉ số phổ biến như KAOPEN (Chinn-Ito Index), Schindler (2009), Quinn (1997), phương pháp chấm điểm của Nhóm Công tác tự do hóa tài khoản vốn ASEAN Chỉ số KAOPEN là chỉ số được xây dựng dựa trên các biến giả nhị phân về hạn chế đối với các giao dịch tài chính quốc tế, được công bố trong Annual Report on Exchange Agreements and Exchange Restrictions (AREAER) của IMF. AREAER là nguồn cung cấp thông tin cập nhật về phạm vi và tính chất của các chính sách quản lý đối với các giao dịch xuyên biên giới của mỗi quốc gia. Cụ thể, AREAER xây dựng bảng tập hợp những chính sách hạn chế đối với các giao dịch vãng lai, giao dịch vốn, yêu cầu kết hối nguồn thu xuất khẩu và sự tồn tại của chính sách đa tỷ giá. Trên cơ sở các thông tin này, chỉ số KAOPEN được tính toán thông qua việc lựa chọn các biến số giả nhị phân tương ứng với 4 nhóm chính sách hạn chế nêu trên và đưa các biến số này vào phương trình tính toán. Chỉ số này được đánh giá là có khả năng đánh giá khá tốt về mức độ kiểm soát dòng vốn của mỗi quốc gia - điều mà các chỉ số khác chưa thực sự hiệu quả. Theo báo cáo mới nhất được công bố vào tháng 5/2015 về chỉ số KAOPEN cập nhật năm 2013, Việt Nam được xếp hạng thứ 91 trong Bảng xếp hạng về mức độ mở cửa dòng vốn căn cứ trên chỉ số KAOPEN; cùng bậc với Indonexia và xếp trên nhiều nước trong khu vực như Thái Lan, Lào, Malaysia, Philippine (xếp hạng 104), Myanma (xếp hạng 161). Riêng đối với khu vực ASEAN, cũng dựa trên các thông tin về hạn chế ngoại hối của các quốc gia trên cơ sở báo cáo tại AREAR của IMF và báo cáo cập nhật từ các nước, các nước thành viên ASEAN thống nhất đưa ra Bảng chấm điểm tự do hóa tài khoản vốn (CAL Heat Map). Về cơ bản, phương pháp của Nhóm Công tác tự do hóa dòng vốn ASEAN có cơ sở tương tự như phương pháp KAOPEN. Mức độ tự do hóa được phân loại theo các mức điểm và màu sắc, cụ thể: 0-20 21-40 41-60 61-80 81-100 Mức độ tự do Mức độ tự do hóa thấp nhất hóa cao nhất 73
13. Bảng chấm điểm dưới đây của Nhóm Công tác tự do hóa tài khoản vốn ASEAN cho thấy tương quan về mức độ mở cửa dòng vốn của Việt Nam so với các nước trong khu vực (đến cuối năm 2014). Các nước FDI Đầu tư gián tiếp Dòng vốn khác TK Vãng thành viên lai ASEAN Dòng vào Dòng ra Dòng vào Dòng ra Dòng vào Dòng ra Brunei 92 100 100 100 100 92 88 Darussalam Cambodia 100 100 100 100 100 100 100 Indonesia 100(98) 100 100 100 88 92 (93) 88 (92) Lao PDR 96 90 65 58 44 82 54 Malaysia 98 (100) 100 95(98) 96 (99) 85 95 (97) 86 (93) Myanmar 20 100 100 40 40 64 32 Philippines 100 100 79 (95) 96 (95) 82 (90) 91 (94) 80 (87) Singapore 100 100 100 100 100 100 99 Thailand 94 91 93 (100) 90 84 (88) 92 76(80) Viet Nam 96 90 (95) 76 (83) 82 (90) 60(72) 90 (94) 72(81) Ghi chú: Đối với Bảng chấm điểm nêu trên, các mức điểm trong ngoặc là điểm được chấm lại sau khi các nước cập nhật chính sách quản lý. Đối với Việt Nam, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn về quản lý ngoại hối trong thời gian qua đã góp phần minh bạch hóa chính sách, thể hiện mức độ tự do hóa hơn nữa đối với các giao dịch vốn. Như vậy, với các đặc điểm thể hiện mức độ mở cửa nói trên của dòng vốn, hiện nay khuôn khổ chính sách quản lý dòng vốn của Việt Nam được đánh giá là tương đối tự do so với các nước trong khu vực, đặc biệt là đối với các dòng vốn vào, dòng vốn đầu tư trực tiếp. Mức độ mở cửa dòng vốn của Việt Nam thuộc nhóm tự do hóa cao trong khu vực, tương đương với Thái Lan, cao hơn Lào và Myanmar. Các nước có tiềm lực kinh tế tương đối mạnh, tỷ giá thả nổi, thị trường vốn và tiền tệ tương đối phát triển như Singapore, Malaysia, Brunei có đủ tiền đề cho việc mở cửa dòng vốn hơn Việt Nam. Bên cạnh đó, các nước còn hạn chế về kinh tế cũng như hạ tầng chính sách như Campuchia, việc mở cửa toàn bộ các dòng vốn sẽ tạo những rủi ro nhất định trong nền kinh tế (mức độ đô la hóa rất cao). 74
14. Phụ lục 2- Danh mục rà soát các Cam kết quốc tế Việt Nam đã ký kết và đang đàm phán có liên quan đến mở cửa dòng vốn I. Các hiệp định Việt Nam đã ký kết 1. Hiệp định chung về thương mại dịch vụ của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) 2. Điều lệ Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) 3. Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) 4. Hiệp định thương mại tự do ASEAN - Úc - New Zealand 5. Sáng kiến tự do hóa tài khoản vốn của ASEAN trong khuôn khổ Cộng đồng chung ASEAN 6. Hiệp định Đầu tư toàn diện ASEAN (ACIA) 7. Hiệp định bảo hộ đầu tư song phương giữa Việt Nam và 47 nước (47 hiệp định) 8. Hiệp định đối tác kinh tế toàn diện Việt Nam - Nhật Bản (VJEPA) 9. Hiệp định thương mại tự do ASEAN - Hàn Quốc (AKFTA) 10. Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - Hàn Quốc 11. Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - Chile 12. Khu vực mậu dịch Tự do ASEAN - Trung Quốc (ACFTA) 13. Khu vực Mậu dịch Tự do ASEAN - Ấn Độ (AIFTA) 14. Hiệp định đối tác kinh tế toàn diện ASEAN - Nhật Bản (AJCEP) II. Các dự thảo Hiệp định Việt Nam đang đàm phán ký kết 1. Dự thảo Hiệp định thương mại tự do EU - Việt Nam (EVFTA) 2. Dự thảo Hiệp định thương mại tự do giữa Việt Nam và Liên minh Kinh tế Á - Âu (VCUFTA) 3. Dự thảo Hiệp định thương mại tự do giữa Việt Nam và khối EFTA (EFTA) 4. Dự thảo Hiệp định đối tác toàn diện (RCEP) 75
15. Tài liệu tham khảo 1. Asian Development Bank Institute, 2012, Managing Capital Flows in an Economic Community: The Case of ASEAN Capital Account Liberalization. 2. Eichengreen, B. & Mussa, M., 1998, “Capital Account Liberalization and the IMF”, Volume 35, Number 4. 3. Jenifer Blowin, Harry Huizinga, Luc Laeven, and Gaetan Nicodeme, IMF, 2014, Working Paper Thin Capitalization Rules and Multinational Firm Capital Structure. 4. Fernandez-Arias, Eduardo and Montiel, Peter J, 1996, “The surge in capital inflows to developing countries: an analytical overview”, The World Bank Economic Review, Volume 10, Issue 1. 5. Fisher, Stanley, 1998, “Capital Account Liberalization and the role of the IMF”, in “Should the IMF Pursue Capital Account Convertibility?”, Princeton Essays in International Finance, No.207. 6. Grenville, Stephen, 2008, “Central Banks and Capital Flows”, Asian Development Bank Institute, Discussion Paper 87. 7. Henry, Peter Blair, 2003, “Capital Account Liberalization, the Cost of Capital and the Economic Growth”, American Economic Review, Vol. 93, No. 2. 8. IMF, 2012, Liberalizing Capital Flows and Managing Outflows, Prepared by the Monetary and Capital Markets Department; the Strategy, Policy, and Review Department; and the Research Department, in consultation with the Legal Department. 9. IMF, 2013, Guidance Note for the Liberalization and Management of Capital Flows, Executive Summary. 10. IMF, 2004, The IMF’s Approach to Capital Account Liberalization, Issues Paper/Terms of Reference for an Evaluation by the Independent Evaluation Office (IEO). 11. IMF, 2015, The IMF’s Approach to Capital Account Liberalization Revisiting the 2005 IEO Evaluation. 12. IMF, 2009, Balance of Payments and International Investment Position Manual 76
16. 13. IMF, 2000, Capital Controls: Country Experiences with Their Use and Liberalization, Occasional Paper 190. 14. Le Fort, Guillermo, 2005 “Capital Account Liberalization and the Real Exchange Rate in Chile”, IMF Working Paper WP/05/132. 15. OECD, 2002, Forty Years’ Experience with the OECD Code of Liberalisation of Capital Movements. 16. Prati, Alessandro, Schindler, Martin, and Valenzuela, Patricio, 2009, “Who Benefits from Capital Account Liberalization? Evidence from Firm-Level Credit Ratings Data”, IMF Working Paper WP/09/210. 17. Schadler, Susan, 2008, “Managing Large Capital Inflows: Taking Stock of International Experiences”, Asian Development Bank Institute, Discussion Paper.No. 97. 18. Hoàng, Huy Hà, 2012, Việc áp dụng những tiêu chuẩn an toàn hoạt động và quản lý rủi ro theo thông lệ quốc tế trong hệ thống ngân hàng tại Việt Nam: thực trạng và giải pháp. 19. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Báo cáo thường niên của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam các năm từ năm 2005 – 2013. 20. Tô, Ngọc Hưng, Chính sách tự do hóa giao dịch vốn của Việt Nam nhằm ổn định khu vực tài chính giai đoạn từ nay đến năm 2020. 21. Trung tâm thông tin tư liệu, Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, Tự do hóa tài chính ở Việt Nam con đường và bước đi. 22. World Bank, 2014, Văn phòng Phó chủ tịch phụ trách phát triển khu vực tài chính và tư nhân, Văn phòng Phó chủ tịch phụ trách khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, Báo cáo đánh giá khu vực tài chính. 77