Tiếp tục hoàn thiện môi trường thế chế để thu hút FDI cho phát triển bền vững

Nội dung text: Tiếp tục hoàn thiện môi trường thế chế để thu hút FDI cho phát triển bền vững

1. TIẾP TỤC HOÀN THIỆN MÔI TRƢỜNG THẾ CHẾ ĐỂ THU HÚT FDI CHO PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG PGS. TS. Cao Thúy Xiêm PGS. TS. Trương Đoàn Thể Trường Đại học Kinh tế Quốc dân Tóm tắt Nhằm thu hút FDI phục vụ mục tiêu phát triển bền vững cần đảm bảo môi trường thể chế thuận lợi. Bài viết này nghiên cứu cơ sở lý thuyết là các quan điểm khác nhau về phát triển bền vững và kinh tế học thể chế để vận dụng phân tích quá trình hoàn thiện môi trường thể chế ở Việt nam thời gian qua. Đã có nhiều thay đổi tích cực trong các thể chế chính thức, thể chế phi chức thức và việc thực thi các thể chế đó, đồng thời vẫn tồn tại những hạn chế trong các bộ phận cấu thành môi trường thể chế. Đó là cơ sở cho việc đề xuất một số hàm ý chính sách nhằm tiếp tục hoàn thiện môi trường thể chế trong tương lai. I. GIỚI THIỆU Phát triển bền vững là mục tiêu của mọi xã hội văn minh. Phát triển bền vững là thỏa mãn nhu cầu hiện tại nhưng vẫn đóng góp cho việc thỏa mãn nhu cầu tương lai. Để đáp ứng các nhu cầu ngày càng tăng cần phải đảm bảo sự tăng trưởng kinh tế. Các lý thuyết tăng trưởng đến đầu thế kỷ 20 đều thống nhất về các yếu tố quyết định tăng kinh tế trong dài hạn là tư bản (hay vốn), lao động, công nghệ, kỹ năng và tài nguyên thiên nhiên. Lý thuyết kinh tế học thể chế đã bổ sung thêm một yếu tố là sự thay đổi cơ cấu. Bài viết này làm rõ các khái niệm phát triển bền vững, thể chế và vận dụng để đánh giá việc hoàn thiện môi trường thể chế ở Việt nam, từ đó đề xuất một số hàm ý chính sách nhằm thu hút FDI phục vụ cho mục tiêu phát triển bền vững. II. CƠ SỞ LÝ THUYẾT 2.1. Khái niệm phát triển bền vững Một trong các khái niệm được đề cập nhiều nhất trong vài ba thập kỷ trở lại đây là khái niệm phát triển bền vững. Phát triển bền vững là sự phát triển thỏa mãn nhu cầu hiện tại mà không ảnh hưởng đến khả năng thỏa mãn nhu cầu của các thế hệ tương lai (Liên Hiệp Quốc, 1987). Hội nghị Thế giới năm 2005 của Liên Hiệp quốc đề cập đến ba trụ cột phụ thuộc lẫn nhau và củng cố lẫn nhau của phát triển bền vững là phát triển kinh tế, phát triển xã hội, và bảo vệ môi trường. Theo tuyên bố chung về đa dạng văn hóa (UNESCO, 2001) thì sự đa dạng văn hóa trở thành lĩnh vực chính sách thứ tư của phát triển bền vững. Theo Hasna Vancock, phát triển bền vững là một quá trình phát triển của tất cả các khía cạnh của đời sống con người ảnh hưởng đến nuôi dưỡng. Phát triển bền vững giải quyết mâu thuẫn giữa các mục tiêu mang tính cạnh tranh với nhau, gắn với việc theo đuổi đồng thời sự thịnh vượng kinh tế, chất lượng môi trường và công bằng xã hội (Hasna, A. M., 2007). Agyeman, và các tác giả khác (2003) đưa ra khái niệm tinh tế hơn về phát triển bền vững: sự cần thiết đảm bảo 235
2. chất lượng cuộc sống tốt hơn cho tất cả, bây giờ và trong tương lai, theo các cách công bằng khi sống trong giới hạn của các hệ sinh thái hỗ trợ. Quan niệm phát triển bền vững nhấn mạnh như nhau vào bốn điều kiện: cải thiện chất lượng cuộc sống và phúc lợi; việc đáp ứng nhu cầu của cả thế hệ hiện tại và tương lai (công bằng trong thế hệ và giữa các thế hệ); sự công nhận công lý và công bằng (Schlosberg, 1999), quy trình, cách thức và kết quả, và sự cần thiết để chúng ta sống trong giới những giới hạn của hệ sinh thái (Agyeman, 2005). Michael Thomas Needham (một nhà giáo dục về phát triển bền vững) cho rằng phát triển bền vững là khả năng đáp ứng các nhu cầu hiện tại trong khi vẫn đóng góp cho nhu cầu của các các thế hệ tương lai. Như vậy có sự nhấn mạnh thêm vào trách nhiệm của thế hệ hiện tại phải cải thiện cuộc sống của thế hệ tương lai bằng cách sửa chữa những thiệt hại trước đây đối với hệ sinh thái và chống lại những gì có thể gây thiệt hại hơn nữa cho hệ sinh thái. 2.2 Khái niệm thể chế và vai trò của thể chế đối với sự phát triển kinh tế Những khác biệt to lớn trong mức sống giữa các quốc gia được giải thích bởi sự khác biệt năng suất. Mà năng suất của mỗi quốc gia lại được quyết định bởi các yếu tố tư bản (hay vốn), lao động, công nghệ, kỹ năng, tài nguyên thiên nhiên và sự thay đổi cơ cấu. Lịch sử phát triển của xã hội loài người đã chứng kiến những tiến bộ lớn lao về công nghệ và tổ chức. Những tiến bộ đó phụ thuộc vào sự tiến hóa của các thể chế tạo điều kiện thuận lợi cho việc tích lũy tư bản và thực hiện các giao dịch thị trường. Sự tự do kinh tế, dân sự, chính trị, và các khung khổ thể chế tạo thuận lợi cho sự tin tưởng lẫn nhau nhờ đó tạo ra sự thịnh vượng kinh tế. Các quá trình kinh tế và hành vi kinh tế đã được khái quát hóa trong kinh tế học tân cổ điển. Tuy nhiên, những gì đang diễn trong thực tế rất khó được giải thích một cách thỏa mãn bằng việc vận dụng kinh tế học tân cổ điển. Kinh tế học thể chế đã đưa môi trường thể chế vào kinh tế học tân cổ điển để tìm hiểu nguyên nhân dẫn đến những khác biệt lớn trong sự thịnh vượng kinh tế giữa các quốc gia trên thế giới. Vậy thể chế là gì? Thể chế ảnh hưởng như thế nào đến việc ra quyết định kinh tế? “Thể chế là các ràng buộc do con người nghĩ ra, những ràng buộc đó định hình tương tác chính trị, kinh tế và xã hội” (North 1991, trang 97). Các thể chế bao gồm: Các thể chế kinh tế (quyền tài sản, thực thi hợp đồng v.v.) định hình các động cơ kinh tế, các khả năng hợp đồng, và phân phối. Các thể chế chính trị (hình thức chính thể, những ràng buộc đối với các chính trị gia và các tầng lớp tinh hoa, sự phân chia quyền lực v.v.) định hình các động cơ chính trị và phân phối quyền lực chính trị. Các ràng buộc (hay các thể chế) bao gồm thể chế chính thức và phi chính thức. Các thể chế chính thức (hay thể chế bên ngoài) là các thể chế thành văn, như hiến pháp, các bộ luật, các quyền tài sản. Các quy tắc bên ngoài được thiết kế từ bên ngoài và áp đặt lên xã hội thông qua hành động chính trị của các tổ chức chính phủ khi thực thi chức năng bảo vệ. 236
3. Các thể chế phi chính thức (hay các thể chế bên trong) là các thể chế bất thành văn, như những sự trừng phạt, các điều cấm kỵ, các phong tục tập quán, truyền thống, quy tắc ứng xử, lề lối tốt, quy ước Đó là các quy tắc mang tính tiến hóa trong phạm vi nhóm dựa trên trải nghiệm. Các thế chế phi chính thức gắn với việc sử dụng các thể chế chính thức, với việc phân phối quyền lực, với các chuẩn mực xã hội, và với sự cân bằng của một trò chơi xác định; chúng thay đổi theo các điều kiện kinh tế và sự phân chia quyền lực, nhưng chúng thường rất bền vững. Các thể chế chính thức ảnh hưởng đến việc chính thức hóa cư xử xã hội, đặc biệt khi chúng hòa hợp với các thể chế phổ thông bên trong. Quy tắc bên ngoài, hay các chỉ thị cụ thể nhằm vào kết quả hay mục đích cụ thể, các quy tắc quy trình hay các siêu quy tắc là cần thiết cho sự điều hành của chính phủ và để tạo điều kiện cho sự phối hợp bên trong của các tổ chức chính phủ (Wolfgang Kasper, Manfred E. Streit, 2000). Các thể chế định hình tương tác chính trị, kinh tế, xã hội. Thông thường, chúng loại trừ các hành vi nhất định và giảm bớt những phản ứng có thể, do đó hành vi của con người trở nên có thể dự đoán được. Như vậy, các thể chế tạo thuận lợi cho sự phát triển kinh tế. Các thể chế định hình động cơ kinh tế, và thông qua đó định hình hệ quả kinh tế. Nói một cách ngắn gọn, các thể chế định hình “tổ chức xã hội”. Khái niệm thể chế thường bị nhầm lẫn với khái niệm “tổ chức”. Tổ chức là sự kết hợp các quyền tài sản tương đối ổn định với các yếu tố sản xuất dưới sự lãnh đạo của một chủ thể để đạt được những mục tiêu nhất định. Tổ chức chính trị được thiết kế và áp đặt bởi quá trình chính trị, các tác nhân kinh tế buộc phải tương tác với nó. Các thể chế là các quy tắc trò chơi, các tổ chức là những người chơi. Tổ chức kinh tế theo đuổi mục tiêu lợi nhuận, kết nối thị trường yếu tố sản xuất với thị trường sản phẩm. Để tạo ra lợi nhuận, các tác nhân kinh tế tự nguyện hợp tác với những người bên ngoài thông qua các hợp đồng. Việc hợp tác đó được thực hiện thông qua thị trường, và phải chịu các chi phí giao dịch. Khi các cá nhân hợp tác thông qua hợp đồng một lần (one-off contract) thì chi phí sẽ cao hơn. Việc hợp tác trong phạm vi tổ chức thông qua hợp đồng quan hệ (relational contract) thì chi phí sẽ thấp hơn và sự hợp tác sẽ bền vững hơn. Quy mô tối ưu của tổ chức kinh tế được xác định bởi mức độ mà chi phí hợp tác trong phạm vi tổ chức thấp hơn chi phí thị trường hay chi phí giao dịch. Vậy chi phí giao dịch là gì? Chi phí giao dịch là bất kỳ cái gì làm cho việc thực hiện sự trao đổi cùng có lợi giữa hai bên trở nên khó khăn hay tốn kém. Có ba loại chi phí giao dịch. Chi phí tìm kiếm, là những chi phí của việc tìm đối tác trao đổi; Chi phí mặc cả (hay chi phí đàm phán) là những chi phí để đạt được thỏa thuận; Chi phí thực hiện (thực thi) là những chi phí của việc thực hiện hợp đồng sau đó. Trong trường hợp sản phẩm chuẩn hóa thì dễ dàng tìm được đối tác trao đổi, do đó chi phí tìm kiếm sẽ thấp, với trường hợp sản phẩm hiếm thì chi phí tìm kiếm sẽ khá cao. 237
4. Chi phí mặc cả phức tạp hơn, có thể do nhiều nguyên nhân: Thông tin không đối xứng, thông tin riêng (khi các đối tác trao đổi không biết các điểm tới hạn của nhau), sự không chắc chắn (do quyền tài sản không rõ ràng, các điểm tới hạn không biết chắc chắn), nhiều bên tham gia dẫn đến vấn đề kẻ ăn không, và sự thù hận ngăn cản việc đàm phán. Tất cả các nhà kinh tế học thể chế đều thống nhất rằng sự tồn tại và sự bảo đảm của các quyền tài sản, một bộ phận cấu thành thể chế, là một trong các yếu tố quyết định chính đối với sự phát triển kinh tế dài hạn của quốc gia. Ở tầm vĩ mô, các quyền tài sản quyết định các tài nguyên được sử dụng và sở hữu như thế nào. Ở tầm vi mô, việc bảo vệ các quyền tài sản sẽ đảm bảo cho các nhà đầu tư được hưởng thu nhập từ các khoản đầu tư vào tư bản hiện vật hay vào các hoạt động sáng tạo của mình. Việc sở hữu tài sản cho phép người ta cân đối việc tiêu dùng thông qua việc bán hay thế chấp tài sản để vay. Các quyền tài sản được coi như thuộc tính của hàng hóa kinh tế, với bốn bộ phận cấu thành lớn, gọi là bó các quyền: quyền sử dụng hàng hóa đó, quyền kiếm được thu nhập từ hàng hóa đó, quyền chuyển nhượng hàng hóa đó, và quyền thực thi các quyền tài sản. Nếu các quyền tài sản được xác định rõ ràng thì việc thực hiện giao dịch sẽ dễ dàng, và chi phí giao dịch sẽ thấp. Trong tác phẩm “Sự bí ẩn của vốn” Hernando de Soto (2001) đã nhấn mạnh sự thất bại của hệ thống luật pháp ở các nước nghèo trong việc công nhận và tôn trọng tài sản của người nghèo, vì thế họ không thể sử dụng chúng để vay mượn, để biến chúng thành động cơ tăng trưởng, như vốn ở các nước giàu có. Tài sản của người nghèo ở các nước đang phát triển là “nguồn vốn chết”. Ông cho rằng chương trình cải cách kinh tế vĩ mô của các nước đang phát triển thường không quan tâm đến người nghèo. Đối với các nước giàu có tài sản được coi như vật hiện hữu có giá trị sử dụng (nhà cửa làm nơi cư ngụ), và có giá trị (dùng làm vật thế chấp để vay vốn hoặc mở rộng kinh doanh). Ở các quốc gia phát triển, hệ thống sở hữu tài sản hội nhập và mở rộng đã biến tài sản thành vốn và sinh ra lợi nhuận. Công trình nghiên cứu của ông đã làm rõ vai trò của thể chế (trong trường hợp này là thể chế kinh tế - quyền sở hữu, khả năng thực hiện hợp đồng) quan trọng như thế nào đối với sự thịnh vượng của một quốc gia. Nếu không có chi phí giao dịch hay chi phí giao dịch thấp thì sự phân bổ ban đầu các quyền ít ảnh hưởng đến hiệu quả, khi chi phí giao dịch cao thì việc trao đổi có thể không diễn ra (và nếu diễn ra thì quá tốn kém) vì thế sự phân bổ ban đầu các quyền sẽ gây ảnh hưởng xấu đến hiệu quả. Bởi vậy có hai phương pháp chuẩn tắc để thiết kế luật quyền tài sản. Thứ nhất là thiết kế luật để tối thiểu hóa chi phí giao dịch, và thứ hai là cố gắng phân bổ các quyền một cách hiệu quả ngay từ đầu. Tóm lại, Thể chế bao gồm các quy tắc chính thức, các chuẩn mực phi chính thức và các đặc trưng thực thi các quy tắc chính thức và chuẩn mực phi chính thức, và hỗn hợp của các quy tắc, các chuẩn mực và các đặc trưng thực thi. Hệ thống thể chế tốt sẽ giúp giảm bớt chi phí, nâng cao hiệu quả, thúc đẩy tăng trưởng và nhờ đó nâng cao mức sống của quốc gia. 238
5. III. THỰC TRẠNG QUÁ TRÌNH HOÀN THIỆN MÔI TRƢỜNG THỂ CHẾ ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG THU HÚT FDI Ở VIỆT NAM Trong mục này, quá trình hoàn thiện môi trường thể chế của Việt nam được đánh giá theo những cải thiện trong các bộ phận cấu thành của nó: thể chế chính thức, thể chế phi chính thức, và việc thực thi các thể chế chính thức và phi chính thức. 3.1. Những cải thiện thể chế chính thức Luật Đầu tư ở Việt nam được ban hành lần đầu vào năm 1996 đã tạo ra khuôn khổ pháp lý cho các doanh nghiệp nước ngoài kinh doanh ở Việt nam. Luật này đã được sửa đổi vào năm 2000 và 2005 để đáp ứng những đòi hỏi từ thực tế. Luật Doanh nghiệp 1999 đã thay thế Luật Công ty 1990 và Luật Doanh nghiệp Tư nhân 1990. Luật Doanh nghiệp Nhà nước 2003 đã thay thế 1995. Luật Doanh nghiệp 2005 đã thống nhất các quy định về thành lập và quản lý doanh nghiệp bất kể loại hình sở hữu (doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân được đối xử bình đẳng). Luật Doanh nghiệp 2005 và Luật Đầu tư 2005 đã tạo ra sân chơi bình đẳng cho các doanh nghiệp. Luật doanh nghiệp 2014 và Luật Đầu tư 2014 đã thay thế Luật doanh nghiệp 2005 và Luật Đầu tư 2005 tạo ra khung khổ pháp luật cho việc kinh doanh và đầu tư phù hợp với các thông lệ quốc tế và đáp ứng các đòi hỏi của các hiệp định thương mại đã ký kết. Có thể nói Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp đã tạo ra sự thay đổi tích cực trong môi trường kinh doanh. Thứ nhất, Luật Doanh nghiệp đã thể hiện sự tôn trọng nguyên tắc tự do kinh doanh theo hiến pháp Việt nam. Thứ hai, thời hạn và chất lượng dịch vụ công trong việc cấp giấy phép và cấp giấy phép thành lập cũng được cải thiện đáng kể. Thứ ba, có nhiều cải thiện trong các dịch vụ hỗ trợ mà các nhân viên sở kế hoạch đầu tư (cụ thể ở thành phố Hà Nội và thành phố HCM) cung cấp. Năm 2016, Bộ Tư pháp đã rà soát Luật doanh nghiệp 2014 và Luật Đầu tư 2014 để loại bỏ các điều kiện kinh doanh không phù hợp về mặt pháp luật. Mới đây Viện Nghiên cứu Kinh tế và Quản lý Trung ương đã khuyến nghị loại bỏ 3000 điều kiện kinh doanh. Nhờ đó nhiều thủ tục hành chính không cần thiết đã được loại bỏ giúp các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài có thể cạnh tranh một cách công bằng. Luật Kinh doanh Bất động sản 2014, Luật Nhà ở 2014 (2 luật này bắt đầu có hiệu lực từ 01/7/2015), cùng với nghị định số 76/2015NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Kinh doanh bất động sản và nghị định số 99/2015NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật nhà ở và nghị định số 01/2015NĐ- CP sửa đổi 3 nghị định hướng dẫn thi hành luật đất đai năm 2013 đã giúp lĩnh vực bất động sản có được nhiều khoản đầu tư hơn nhờ việc giảm bớt các rào cản về đầu tư và mở rộng khả năng tiếp cận bất động sản tại Việt Nam. 239
6. Về Luật Nhà ở, có những thành tựu đáng kể trong việc tạo môi trường đầu tư thân thiện: những nhà kinh doanh trong nước và nước ngoài cùng gia đình họ có thể sống và làm việc trong bầu không khí an toàn và thoải mái, dịch vụ trường học bệnh viện đã được cải thiện đáng kể, có nhiều hoạt động văn hóa, vui chơi giải trí cho họ lựa chọn. Việc sửa đổi bộ Luật Lao động cho phép tăng giờ làm thêm, và hỗ trợ thành lập viện nhân sự cũng tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp nước ngoài tang năng suất và hiệu quả kinh doanh. Đối với việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cũng có những chuyển biến tích cực. Theo bộ KHĐT trong năm 2018 cần 68 tỷ USD vốn đầu tư nước ngoài để xây dựng cơ sở hạ tầng. Đây là một khoản vốn khổng lồ cần huy động từ nhiều nguồn. Những thay đổi trong các bộ luật có 2 nội dung nhận được sự quan tâm của các nhà đầu tư là quy định pháp luật về xã hội hóa lĩnh vực hàng không, điện và năng lượng, và các quy định về đầu tư hợp tác công - tư (PPP). Như vậy các doanh nghiệp nước ngoài cũng có thể tham gia vào việc xây dựng cơ sở hạ tầng ở Việt nam, đó là một cơ hội mở rộng hoạt động thị trường đối với các nhà đầu tư nước ngoài. 3.2 Những thay đổi trong các thể chế phi chính thức Trong thời kỳ đổi mới, khu vực kinh tế tư nhân phát triển mạnh mẽ đã đem lại những thành tựu đáng kể trong việc nâng cao mức sống của quốc gia nhưng cũng có những hệ lụy không mong muốn như các lề lối tốt trong sản xuất và kinh doanh phần nào bị mai một, việc sản xuất hàng giả, sản xuất không an toàn, đặc biệt trong lĩnh vực sản xuất và kinh doanh thực phẩm, và nạn vi phạm bản quyền có mặt ở khắp nơi. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, dưới sự lãnh đạo của chính phủ kiến tạo các thể chế phi chính thức cũng chuyển biến mạnh mẽ. Các hệ thống giá trị của Việt nam đã thay đổi theo hướng bắt kịp xu hướng hội nhập với khu vực và thế giới, nơi mà công việc kinh doanh và doanh nhân đều được đánh giá cao và được tôn trọng. Những hành vi gian lận trong kinh doanh có xu hướng giảm, những hành động tử tế, tuân thủ các quy tắc chính thức, các chuẩn mực đạo đức, xã hội luôn được khuyến khích và nêu gương trên các phương tiện truyền thông. 3.3 Các đặc trưng thực thi (quản trị và liêm chính) Các doanh nghiệp ngày càng chú ý đến việc xây dựng các quy tắc ứng xử theo tập quán tối ưu và đặc biệt là vào nhiệm vụ giám sát, thực thi các quy định. Nghị quyết số 35/NQ-CP về hỗ trợ phát triển doanh nghiệp đến năm 2020 (01/4/2016) có nhiệm vụ cải cách hành chính, tạo thuận lợi cho doanh nghiệp, Tạo dựng môi trường thuận lợi hỗ trợ doanh nghiệp khởi nghiệp, doanh nghiệp đổi mới sáng tạo, bảo đảm quyền kinh doanh, quyền bình đẳng tiếp cận nguồn lực và cơ hội kinh doanh của doanh nghiệp, giảm chi phí kinh doanh cho doanh nghiệp, và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp. Ngân hàng Nhà nước luôn phối hợp chặt chẽ với nhóm công tác ngân hàng của Diễn dàn Doanh nghiệp Việt nam trong việc rà soát, giải quyết các vấn đề kỹ thuật mang lại nhiều cải 240
7. thiện tích cực và loại bỏ nhiều trở ngại. Ngân hàng Nhà nước đã rất nỗ lực trong việc tái cơ cấu ngành, ban hành nghị quyết xử lý nợ xấu và sửa đổi luật về các tổ chức tín dụng. Thủ tướng chính phủ đã đưa ra quyết định tập trung vào việc giảm chi phí cho các hoạt động kinh doanh, đặc biệt là chi phí tuân thủ, quy định tại chỉ thị 20/CT-TTg về việc chấn chỉnh các hoạt động thanh tra kiểm tra đối với doanh nghiệp (17/5/2017). Có những cải cách mạnh mẽ trong lĩnh vực hải quan và thanh toán thuế: hải quan điện tử và nộp thuế điện tử được thực hiên trên phạm vi rộng và hiện đại hóa thông quan điện tử Những cải thiện trong môi trường thế chế đã có ảnh hưởng trực tiếp đến đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Việt Nam. Sự thay đổi của luồng vốn vào Việt Nam là sự phản ánh rõ nét những cải thiện trong môi trường kinh doanh (Hình 1) 16 14 14.1 12.6 12 11.8 10 10 9.2 8.9 8 8 8 7.43 6.7 7.6 6 4 1.945 2 2.4 2 2.22 2 2 1.78 1 1 1.45 1.61 0.375 0.474 0.926 1.3 1.4 0 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 Hình 1- Đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Việt nam (BoP) (tỷ USD, theo giá hiện hành) Nguồn: World Bank 3.4 Những tồn tại của việc hoàn thiện thể chế thời gian qua về các thể chế chính thức: Mặc dù đã được hoàn thiện đáng kể, nhưng các quy định về mặt pháp luật vẫn còn nhiều hạn chế, tác động không tốt đến việc thu hút FDI. Thứ nhất, trong luật có sự phân biệt đối xử, có sự không thống nhất giữa các luật, và còn những khoảng trống. 241
8. Trong Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp vẫn có sự phân biệt đối xử giữa doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và doanh nghiệp trong nước (như thể hiện trong Nghị định 102/2010/NĐ- CP). Các hoạt động nhập khẩu của doanh nghiệp FDI cũng bị bất lợi thế so với các doanh nghiệp trong nước, thể hiện trong Nghị định 23/2007/NĐ-CP (12/02/2007) quy định chi tiết luật thương mại về hoạt động mua bán hàng hóa và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hóa của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt nam yêu cầu phải có “giấy phép kinh doanh” (GPKD) đối với các doanh nghiệp FDI tham gia vào hoạt động nhập khẩu và phân phối sản phẩm. Đây là một giấy phép nữa ngoài “Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư” (GCNĐT) và “Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp” (GCNĐKDN). Các doanh nghiệp nước ngoài phải xin giấy phép con để gia nhập thị trường. Nhưng các tiêu chí để được cấp không rõ ràng nên được xem như hàng rào phi thuế quan. Yêu cầu mã HS đối với các GCNĐT/GCNĐKDN của các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FIE). Áp mã HS cho hàng nhập khẩu là thể hiện sự lúng túng, không nhất quán của Hải quan, gây ra những phiền toái và vi phạm nguyên tắc đãi ngộ quốc gia (National Treatment) vì các công ty trong nước không phải chịu trở ngại này. Chính sách thuế không rõ ràng làm cho không xác định được chính xác nghĩa vụ thuế của doanh nghiệp. Các nhà bán lẻ nước ngoài muốn tham gia thị trường phải tuân thủ “Kiểm tra nhu cầu kinh tế” (“ENT”). Tuy nhiên lại không có tiêu chuẩn khách quan nào cho việc áp dụng ENT, vì vậy ENT chỉ gây trở ngại. Các nhà đầu tư nước ngoài tham gia vào dịch vụ logistics bị áp mức trần đối với vốn đầu tư vào dịch vụ bưu chính: tỷ lệ góp vốn không được quá 51% (Luật Bưu chính số 49/2010/QH12). Luật Đất đai và Luật Nhà ở không thống nhất về Quyết định Chấp thuận Đầu tư và Chấp Thuận chấp thuận đầu tư. Dự thảo Nghị định về bảo hiểm xã hội bắt buộc đối với người lao động nước ngoài làm việc tại Việt nam gây ra sự lo ngại về gia tăng chi phí lao động vì họ đã tham gia ở công ty gốc ở nước ngoài. Quy định về tài khoản ngân hàng và chuyển tiền Ngân hàng nhà nước Việt Nam quy định đối với FDI các khoản thanh toán được thanh toán vào tài khoản vốn trực tiếp của công ty, còn đối với đầu tư nước ngoài gián tiếp (FII) các khoản thanh toán được thanh toán vào tài khoản bằng VND của nhà đầu tư. Quy định này dễ lẫn lộn và bị các ngân hàng diễn giải khác nhau. Luật Doanh nghiệp không có quy định về việc hoán đổi cổ phần. Còn những yêu cầu không thực tế như yêu cầu góp vốn trong vòng 90 ngày. Công ty bị yêu cầu giảm vốn điều lệ khi mua lại cổ phần của mình 242
9. Còn những hạn chế về vốn. Theo Luật Nhà ở cũ 2005 các nhà đầu tư dự án nhà ở có thể huy động vốn từ tất cả các nguồn hợp pháp theo quy định của pháp luật, nhưng Luật Nhà ở mới lại giới hạn các nguồn vốn cho nhà ở bằng cách bỏ đi nội dung “các nguốn khác theo quy định của pháp luật” trong danh sách các nguồn vốn dành cho phát triển nhà ở. Như thế có nghĩa là các nhà đầu tư phát triển nhà ở bị hạn chế khi vay vốn từ các tổ chức tín dụng và các tổ chức phi tín dụng nước ngoài. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho đối tượng nước ngoài bị trì hoãn. Nghị định 99/2015 quy định Bộ Quốc phòng và Bộ Công an gửi văn bản thông báo về khu vực cần đảm bảo an ninh quốc phòng về từng địa phương cho ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh sau đó UBND tỉnh sẽ chỉ đạo sở xây dựng ban hành danh mục dự án xây dựng nhà ở thương mại trên địa bàn không cho phép người nước ngoài được quyền sở hữu nhà ở. Tuy nhiên danh mục này vẫn chưa được ban hành vì vậy sở tài nguyên môi trường chưa cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người nước ngoài đã ký hợp đồng mua án nhà ở, gây khó khăn cho người mua và chủ đầu tư vào thị trường bất động sản ở Việt Nam. Còn những yêu cầu không cần thiết như khi có thay đổi về người sử dụng đất trong trong trường hợp mua bán chuyển nhượng cổ phần/phần vốn góp trong doanh nghiệp thì phải làm thủ tục chuyển quyền sử dụng đất, đăng ký biến động về đất đai, tài sản gắn liền với đất (Nghị định 01/2017). Thứ hai, trong luật còn có những nội dung mơ hồ làm cho cán bộ và các tổ chức hành chính hiểu và diễn giải khác nhau. Định nghĩa “doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài” ở Luật Đất đai, Luật Đầu tư và Luật Kinh doanh bất động sản không rõ ràng, dẫn đến việc vận dụng không thống nhất. Có sự chồng chéo trong các luật: Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Bất động sản và Luật Thị trường Chứng khoán Hay Thông tư 32 về mở tài khoản dường như đã giới hạn loại hình pháp nhân mở tài khoản chỉ còn 2 loại: (1) cá nhân, và (2) doanh nghiệp được thành lập theo luật doanh nghiệp. Tuy nhiên trong thực tế khi thực hiện thông tư này, các ngân hang diễn giải một cách bảo thủ khi nhận định rằng các văn phòng đại diện, tổ chức phi chính phủ, hiệp hội doanh nghiệp, và các tổ chức không có tư cách pháp nhân, không còn năng lực pháp lý để mở tài khoản ngân hàng. Thứ ba, các quy định pháp luật chậm ban hành. Luật Nhà ở dù đã ban hành các quy định cho phép bán có giới hạn một số loại căn hộ chung cư và biệt thự nhất định cho người nước ngoài nhưng các quy định ban hành chậm và dẫn đến nhiều nhầm lẫn và rủi ro cho các nhà đầu tư nước ngoài. Theo Luật Nhà ở và văn bản hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở, việc chậm ban hành các văn bản cần có theo quy định đã dẫn đến việc chậm thi hành các quy định mới. Còn những khái niệm, 243
10. định nghĩa không rõ ràng và chồng chéo, không thống nhất dẫn đến lung túng và thiếu niềm tin trong lĩnh vực bất động sản Có nhiều giấy phép phức tạp và văn bản chấp thuận theo quy định phải có theo các văn bản pháp luật khác làm cho việc thi hành các luật này càng khó khăn. Thứ tư, quy định pháp luật không tương thích với thông lệ quốc tế. Cụ thể: Thông tư 39 về cách tính lãi vừa cứng nhắc vừa không thống nhất với các thông lệ quốc tế tốt nhất (do bất cập trong bộ luật Dân sự). Tài khoản vốn đầu tư trực tiếp (TKVĐTTT) được đưa ra nhằm giúp các nhà chức trách theo dõi luồng vốn ra và vào Việt nam. Nhưng việc thực hiện không suôn sẻ vì các ngân hàng diễn giải vấn đề này khác nhau. Quy định tài chính và dịch vụ thanh toán yêu cầu tất cả các giao dịch phải định tuyến qua Công ty cổ phần Thanh toán Quốc Gia Việt Nam (NAPAS) sẽ gây cản trở đáng kể đến an ninh, tốc độ và độ tin cậy của các giao dịch, làm giảm khả năng cạnh tranh của các công ty thanh toán nước ngoài. Quy định này đã loại bỏ tất cả các kết nối trực tiếp giữa các tổ chức thẻ quốc tế và các ngân hàng khách hàng của họ ở Việt Nam. Tạo ra sự bất bình đẳng trong cuộc chơi. Về thực thi các thể chế chính thức Việc thực thi các quy tắc chính thức và phi chính thức có vai trò rất quan trọng. Các quy tắc tốt nhưng được thực thi không tốt sẽ trở nên vô nghĩa. Những nỗ lực hoàn thiện môi trường thể chế thời gian qua của Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế. Những hạn chế này bắt nguồn từ việc thiếu những ràng buộc (chế tài) đối với lực lượng thực thi chính sách và sự phân công trách nhiệm không rõ ràng (tức là các thể chế chính trị còn bất cập), và chất lượng văn bản pháp luật còn thấp. Những tồn tại trong việc thực thi các quy tắc chính thức bao gồm Thứ nhất, phải thực hiện nhiều bước để xin Chấp thuận và Cấp giấy phép và yêu cầu nhiều tài liệu gây lãng phí thời gian và tiền bạc. Một công ty nước ngoài hoạt động ở Việt Nam cần 3 loại giấy phép khác nhau. GCNĐKĐT, GCNĐKDN và GPKD như trong Hình 2: 244
11. 1. Nộp hồ sơ 2. Cấp 3. Nộp hồ sơ 4. Cấp 5. Nộp hồ sơ 6. Cấp Giấy xin cấp GCNĐKĐT xin cấp GCNĐKDN xin cấp Giấy phép kinh GCNĐKĐT GCNĐKDN phép kinh doanh doanh 15 ngày 3 ngày làm việc Trong thời gian (.) ngày làm Trong thời gian sớm nhất có thể việc sớm nhất có thể Hình 2 - Quy trình cấp phép Quy trình này đòi hỏi phải chuẩn bị rất nhiều tài liệu và phải hợp pháp hóa lãnh sự đối với số tài liệu được lập ngoài lãnh thổ Việt nam và phải được sứ quán Việt nam ở nước ngoài chứng thực và chỉ được nhận trong vòng 3 tháng. Không có ràng buộc đối với người thực thi nên thường gây phiền toái và tốn kém chi phí cho các nhà đầu tư nước ngoài. Chẳng hạn yêu cầu Chấp thuận giao dịch Mua bán và Sáp Nhập (M&A) để mua cổ phần. NĐ 118/2015 quy định nhà đầu tư nước ngoài phải có chấp thuận của SKHĐT khi (i) mua cổ phần trong lĩnh vực kinh doanh có điều kiện hoặc (ii) từ 51% cổ phần trong công ty Việt nam. Nhưng thực tế luôn yêu cầu có chấp thuận của SKHĐT trong mọi trường hợp. Thứ hai, cơ quan thuế và hải quan cố ý diễn giải từ ngữ trong văn bản pháp luật theo hướng bất lợi cho doanh nghiệp nhằm mục đích tăng số thu. Nhiều cơ quan cấp phép không cho phép công ty hợp nhất vốn của chi nhánh vào GCNĐKĐT của trụ sở chính. Thứ ba, vì có những quy định không rõ ràng dẫn đến không xác định được chính xác nghĩa vụ thuế của doanh nghiệp, khi xảy ra lỗi các cơ quan thuế thường đổ trách nhiệm lên người nộp thuế. Cơ quan thế đưa ra lỗi sai về hành chính để áp đặt thuế một cách không hợp lý, làm mất đi quyền lợi chính đáng của doanh nghiệp Hải quan điện tử (e-customs) được triển khai năm 2014 nhưng việc chậm trễ thường xuyên xảy ra do một số quy trình hải quan còn làm thủ công và không hiệu quả - kiểm tra hàng hóa thiếu minh bạch và thiếu nhất quán. Những hạn chế trong việc thực thi các thể chế chính thức dẫn đến những cải thiện không đáng kể trong chỉ số tham nhũng của Việt nam, thậm chí từ 2012 đến 2015 không hề có sự thay đổi (Bảng 1) 245
12. Bảng 1 Chỉ số tham nhũng của Việt Nam - điểm 1-10, sau năm 2011 là 0-100 điểm (điểm càng nhỏ tham nhũng càng cao) Năm 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Chỉ số 2.6 2.4 2.4 2.6 2.6 2.6 2.6 2.7 Hạng 75/91 85/102 100/130 102/145 107/158 111/163 123/179 121/180 Năm 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Chỉ số 2.7 2.7 2.9 31 31 31 31 33 35 Hạng 120/180 116/178 112/182 123/176 116/176 119/175 112/168 113/176 107/175 Nguồn: Transperancy International IV. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 4.1 Kết luận Phát triển bền vững là mục tiêu của mọi xã hội văn minh. Trong thời gian qua Chính phủ Việt Nam đã thực hiện nhiều nỗ lực hoàn thiện môi trường thể chế đối với hoạt động đầu tư và kinh doanh nói chung và thu hút FDI nói riêng. Nhờ đó môi trường thể chế đối với kinh doanh ngày càng được cải thiện, tạo thuận lợi cho mọi chủ thể kinh doanh hợp pháp. Những cải thiện rõ nét được thực hiện ở (i) các thể chế chính thức: Các bộ luật được sửa đổi cho phù hợp với nhu cầu thực tế, các văn bản dưới luật được rà soát để loại bỏ những đòi hỏi không cần thiết và gây cản trở đối với các nhà đầu tư nói chung và các đầu tư nước ngoài nói riêng; (ii) Các thể chế phi chính thức cũng có những chuyển biến tích cực: quan niệm về kinh doanh và doanh nhân đã thay đổi theo hướng đánh giá cao các hoạt động kinh doanh trung thực, có đóng góp tích cực cho sự phát triển bền vững của xã hội; (iii) Việc thực thi các thể chế chính thức cũng có sự thay đổi đáng kể thể hiện ở việc đơn giản hóa quy trình, giảm bớt đòi hỏi tài liệu liên quan đến các thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian thực hiện các thủ tục hành chính Môi trường thể chế được cải thiện đã đóng góp tích cực cho việc thu hút FDI. Luật Đầu tư sửa đổi năm 2005 đã góp phần làm cho FDI của năm 2005 tăng 21% so với năm 2004. Luật này tiếp tục được sửa đổi năm 2014 đã góp phần làm cho môi trường đầu tư ngày càng thuận lợi nhờ đó FDI năm 2017 cao gấp 8,8 lần FDI năm 2005. Tuy nhiên, môi trường thể chế đối với hoạt động đầu tư của các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài cũng tồn tại một số vấn đề: (i) thủ tục hành chính liên quan đến việc cấp phép còn phức tạp; (ii) văn bản pháp luật còn những khái niệm, định nghĩa mơ hồ, gây khó khăn cho nhà đầu tư vì các cơ quan thi hành diễn giải khác nhau. (iii) chưa có những ràng buộc chặt chẽ đối với các cơ quan thực thi pháp luật dẫn đến việc các cơ quan này thường không chịu trách nhiệm về những sai sót khi áp dụng các quy định pháp luật, mà thường đổ lên đầu những chủ thể kinh doanh. 246
13. 4.2 Hàm ý chính sách Để hoàn thiện hơn nữa môi trường thể chế nhằm thu hút FDI phục vụ cho phát triển kinh tế để thỏa mãn nhu cầu hiện tại và đóng góp cho việc việc thỏa mãn nhu cầu tương lai, hệ thống thể chế cần hoàn thiện theo hướng: (i) Nâng cao chất lượng văn bản pháp luật, nhằm giảm bớt những nội dung không tương thích với luật pháp quốc tế, tránh sự chồng chéo và không nhất quán giữa các bộ luật, các khái niệm phải rõ ràng để tránh việc diễn giải khác nhau gây cản trở cho các hoạt động đầu tư; (ii) Đơn giản hóa hơn nữa quy trình cấp phép: Có thể gộp các bước trong quy trình cấp phép hiện thời thành 1 hoặc 2 bước, đồng thời các thông tin chi tiết cần được củng cố và đơn giản hóa hơn nữa, và cho phép nộp hồ sơ điện tử; (iii) Nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật: cơ quan thuế và hải quan phải cập nhập chính sách thuế và hải quan đồng thời thường xuyên tập huấn để phổ biến đến cán bộ hành thu. Cơ quan thuế phải chịu trách nhiệm về những kết luận, quyết định mình đưa ra chứ không nên đổ trách nhiệm lên người nộp thuế. Tất nhiên, khó có thể hy vọng các cơ quan thực thi pháp luật tự ý thức được trách nhiệm của mình, vì vậy cần có những chế tài cụ thể đối với những hành vi không chuẩn mực. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Agyeman et al, 2003, Just Sustainabilities: Development in an Unequal World, publication/ 2. Agyeman, 2005, Sustainable Communities and the Challenge of Environmental Justice, publication/ 3. Douglass C. North, “Institutions”, 1991, The Journal of Economic Perspectives, Vol. 5, No. 1. (Winter, 1991), pp. 97-112. 4. Hasna, A. M., 2007, “Dimensions of sustainability".Journal of Engineering for Sustainable Development: Energy, Environment, and Health 2 (1): 47–57 5. Hernaldo de Soto, 2001, “The Mystery of Capital” journal Finance & Development March Volume 38, Number 1 6. Luật đầu tư 1996,2000, 2005, 2014; Luật Công ty 1990, Luật Doanh nghiệp Nhà nước 1995, 2003, Luật Doanh nghiệp Tư nhân 1990, Luật doanh nghiệp 1999, 2005, 2015; Luật Bất động sản 2014, Luật Đất đai 2013; Luật Nhà ở, Luật Bưu chính số 49/2010/QH12), Nghị quyết số 35/NQ-CP (01/4/2016), Nghị định số 76/2015 NĐ-CP (2015), 99/2015 NĐ-CP (2015) 01/2015 NĐ-CP (2015); Nghị định số 102/2010 NĐ-CP (2010), Nghị định số 23/2007 NĐ-CP (12/02/2007), Nghị định số 99/2015, Nghị định 01/2017NQ-CP (06/01/2017), thông tư số 32/2016 TT-NHNH 7. Michael Thomas Needham, 2012, The road toward sustainable development: RIO+20, 247
14. 8. Schlosberg 1999, Reconceiving Environmental Justice: Global Movements And Political Theories, 9. Transperancy International 2017 10. UNESCO 2001, Universal Declaration on Cultural Diversity, portal.unesco.org 11. United Nations, 2011, World Commission on Environment and Development."Our Common Future, Chapter 2: Towards Sustainable Development". Un-documents.net. Retrieved 2011-09-28. 12. Wolfgang Kasper, Manfred E. Streit, 2000, Institutional Economics: social order and public policy, Edward Elgar, Cheltenham, UK - Northampton, US 13. World Bank economic indicators, data.worldbank.org fdi 14. 248