Đề xuất phát triển khung pháp lý cho thị trường carbon ở Việt Nam – kinh nghiệm từ thị trường mua bán khí thải của liên minh châu âu (EU ETS)

Nội dung text: Đề xuất phát triển khung pháp lý cho thị trường carbon ở Việt Nam – kinh nghiệm từ thị trường mua bán khí thải của liên minh châu âu (EU ETS)

1. ĐỀ XUẤT PHÁT TRIỂN KHUNG PHÁP LÝ CHO THỊ TRƢỜNG CARBON Ở VIỆT NAM – KINH NGHIỆM TỪ THỊ TRƢỜNG MUA BÁN KHÍ THẢI CỦA LIÊN MINH CHÂU ÂU (EU ETS) PROPOSAL FOR DEVELOPING LEGAL FRAMEWORKS OF VIETNAM‟S CARBON MARKET – EXPERIENCE FROM EUROPEAN UNION EMISSIONS TRADING SYSTEM (EU ETS) Đào Minh Quang Nguyễn Thị Kiều Trinh TÓM TẮT: Thị trường carbon hiện đang được xem là một trong những chính sách hiệu quả được áp dụng tại nhiều quốc gia trên thế giới nhằm chủ động giảm thiểu lượng khí thải hàng năm, góp phần hạn chế biến đổi khí hậu. Bên cạnh những vấn đề liên quan đến kỹ thuật môi trường, việc tìm hiểu, học hỏi và tiếp thu kinh nghiệm xây dựng khung pháp lý cho thị trường mua bán khí thải của Liên minh châu Âu (EU ETS) nhằm tạo ra một hành lang pháp lý phù hợp và tiến bộ cho Việt Nam là một vấn đề quan trọng để đảm bảo thị trường carbon hoạt động đạt hiệu quả. Từ khóa: Thị trường carbon, EU ETS, tín chỉ carbon ABSTRACT: The carbon market is currently being considered to be one of the most effective policies applied in many countries to actively reduce annual emissions and contribute to limiting the negative effects of climate change. In addition to carrying out the environmental techniques, gaining experience from the EU Emission Trading System (EU ETS) in creating appropriate legal frameworks is an important aspect to ensure the effective work of Vietnam‟s carbon market. Keywords: Carbon market, EU ETS, carbon credit 1. Đặt vấn đề Trong những năm gần đây, ảnh hƣởng của biến đổi khí hậu không chỉ tác động tiêu cực đến chất lƣợng cuộc sống của ngƣời dân mà còn ảnh hƣởng nghiêm trọng đến Sinh viên K432741, trƣờng Đại học Luật Hà Nội. Email: daominhquanghlu@gmail.com Sinh viên K432752, trƣờng Đại học Luật Hà Nội. Email: trinhkieunguyen286@gmail.com 1
2. sự phát triển bền vững của quốc gia, khu vực và thế giới. Tại Việt Nam, nhằm giải quyết các vấn đề liên quan đến biến đổi khí hậu và giảm nhẹ phát thải khí nhà kính, việc phát triển thị trƣờng carbon trong nƣớc đƣợc coi là công cụ kinh tế quan trọng vừa đƣợc ghi nhận trong nội dung Luật Bảo vệ môi trƣờng năm 2020. Trên thế giới, thị trƣờng mua bán khí thải của Liên minh châu Âu hiện đƣợc coi là thị trƣờng thƣơng mại phát thải lớn nhất với những thành tựu đáng kể. Nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý để thị trƣờng carbon của Việt Nam hoạt động hiệu quả, nội dung bài viết sẽ tập trung phân tích một số vấn đề cụ thể của Thị trƣờng mua bán khí thải của Liên minh châu Âu, từ đó đƣa ra một số đề xuất mang tính gợi mở tƣơng ứng với các khía cạnh đã phân tích cho khung pháp lý của thị trƣờng carbon Việt Nam. 2. Tổng quan về thị trƣờng carbon Trƣớc hiện trạng và nguy cơ tác động của biến đổi khí hậu toàn cầu, các quốc gia trên thế giới đã có nhiều nỗ lực nhằm hợp tác, hỗ trợ lẫn nhau để cùng giảm nhẹ phát thải khí nhà kính. Với lý do trên, Nghị định thƣ Kyoto ra đời và chính thức có hiệu lực vào ngày 16/02/20051 với nội dung liên quan đến các cam kết cắt giảm phát thải khí nhà kính của các quốc gia thành viên đã tạo điều kiện cho sự hình thành và phát triển thị trƣờng buôn bán sự phát thải - thị trƣờng carbon2 (hay thị trƣờng trao đổi tín chỉ carbon). Trong thị trƣờng này, carbon đƣợc trao đổi thông qua tín chỉ carbon hay tín dụng carbon (carbon credit). Hiểu một cách đơn giản, “tín chỉ carbon là chứng nhận có thể giao dịch thương mại và thể hiện quyền phát thải một tấn khí carbon dioxide (CO2) hoặc một tấn khí carbon dioxide (CO2) tương đương”.3 Thông qua các dự án giảm nhẹ phát thải khí carbon ra môi trƣờng, tín chỉ carbon đƣợc phát hành, mua bán, chuyển giao nhƣ một loại hàng hóa trên thị trƣờng carbon (hay thị trƣờng trao đổi tín chỉ carbon). Trong thị trƣờng đó, Nhà nƣớc tham gia với tƣ cách là chủ thể quản lý thị trƣờng, đảm bảo việc 1 Nghị định thƣ Kyoto là một nghị định liên quan đến Công ƣớc khung Liên Hiệp Quốc về Biến đổi khí hậu tầm quốc tế của Liên hiệp quốc với mục tiêu cắt giảm lƣợng khí thải gây hiệu ứng nhà kính. Bản dự thảo đƣợc ký kết vào ngày 11 tháng 12 năm 1997 tại Hội nghị các bên tham gia lần thứ ba khi các bên tham gia nhóm họp tại Kyoto và chính thức có hiệu lực vào ngày 16/02/2005. Đến nay đã có khoảng 192 nƣớc tham gia phê chuẩn. Việt Nam tham gia phê chuẩn Nghị định thƣ từ ngày 25/09/2002. 2 Khí CO2 là khí do các ngành công nghiệp thải ra và chiếm chủ yếu trong các loại khí nhà kính, bởi vậy thị trƣờng này còn đƣợc gọi là “thị trƣờng carbon” (carbon market). 3 Khoản 35 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trƣờng 2020 2
3. vận hành của thị trƣờng đƣợc diễn ra theo đúng quy định của pháp luật; các doanh nghiệp tham gia với tƣ cách là chủ thể có nhu cầu trao đổi tín chỉ carbon. Trên thực tế, thị trƣờng carbon đƣợc chia thành hai loại gồm: thị trƣờng carbon bắt buộc và thị trƣờng carbon tự nguyện. “Thị trường carbon bắt buộc được thành lập và quản lý bởi các Hiệp định, thỏa thuận giảm phát thải carbon các quốc gia và quốc tế, chẳng hạn như Nghị định thư Kyoto, thị trường trao đổi phát thải của Liên minh châu Âu”.4 “Thị trường carbon tự nguyện là thị trường theo cơ chế tự nguyện, người mua trong thị trường tự nguyện không cần hoặc không có trách nhiệm phải tuân thủ việc giảm khí nhà kính theo bất cứ quy định nào”.5 Tại Việt Nam, vấn đề tổ chức thị trƣờng carbon trong nƣớc đƣợc quy định tại Điều 139 Luật Bảo vệ môi trƣờng năm 2020. Cụ thể, Việt Nam đang hƣớng tới xây dựng và phát triển thị trƣờng carbon bắt buộc. Việc tham gia vào thị trƣờng carbon bắt buộc đóng vai trò quan trọng để nƣớc ta đạt đƣợc mục tiêu đề ra của Thỏa thuận chung Paris6 cũng nhƣ tiếp cận với nguồn tài chính quốc tế. Với lý do đó, trong phần hai của bài viết, nhóm tác giả lựa chọn phân tích thị trƣờng mua bán khí thải của Liên minh châu Âu - thị trƣờng carbon bắt buộc lâu đời và lớn nhất thế giới - với mục đích tham khảo, học hỏi, hƣớng tới phát triển thị trƣờng carbon trong nƣớc. 3. Một số khía cạnh pháp lý của Thị trƣờng mua bán khí thải của Liên minh châu Âu Vào tháng 3/2000, Ủy ban châu Âu đã trình một báo cáo về “Mua bán khí thải nhà kính trong Liên minh châu Âu (EU)” với đề xuất xây dựng Thị trƣờng mua bán phát thải của EU (European Union Emissions Trading System - sau đây viết tắt là “EU ETS”). Chỉ thị về việc xây dựng EU ETS năm 2003 đƣợc thông qua và thị trƣờng mua bán phát thải của EU đã đƣợc hình thành chính thức vào năm 20057. Hiện nay, EU ETS là thị trƣờng carbon bắt buộc lớn nhất thế giới với sự tham gia của 31 quốc gia 4 Mai Kim Liên, Lƣơng Quang Huy, Nguyễn Thành Công, Đỗ Tiến Anh, Thị trường trao đổi tín chỉ các-bon: Kinh nghiệm quốc tế và chính sách cho Việt Nam, Tạp chí Khí tƣợng thủy văn 2020, 719, tr. 76-86 5 Phạm Thị Thùy Linh (2019), Tín dụng carbon trong chương trình thương mại phát thải của liên minh Châu Âu và đối sách của Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ trƣờng Đại học Ngoại Thƣơng, Hà Nội, tr. 16 6 Thỏa thuận chung Paris là một thỏa thuận tại Hội nghị về Biến đổi khí hậu của Liên Hợp Quốc 2015 trong khuôn khổ của Công ƣớc khung của Liên Hợp Quốc tế biến đổi khí hậu (UNFCCC). Thỏa thuận này đƣợc đàm phán trong Hội nghị lần thứ 21 của các Bên của Công ƣớc Khí hậu ở Paris và đƣợc thông qua ngày 12 tháng 12 năm 2015. 7 Mục History of the EU ETS, “EU ETS Handbook”, truy cập 16/08/2021 3
4. thành viên EU, 11.000 doanh nghiệp.8 Đây đƣợc xem là trụ cột trong chính sách ứng phó với biến đổi khí hậu của EU, góp phần thực hiện mục tiêu tại Nghị định thƣ Kyoto. EU ETS hoạt động theo cơ chế “cap and trade”- hay “giới hạn và thƣơng mại” - với tổng mức phát thải chung đƣợc giới hạn và giảm dần theo thời gian. Cơ chế hoạt động này tạo ra sự linh hoạt nhất định cho doanh nghiệp khi phải cân nhắc đến các chi phí cần bỏ ra nếu xả thải vƣợt quá hạn ngạch phát thải; từ đó tạo động lực cho chủ thể này phát triển công nghệ sạch, đặc biệt trong trƣờng hợp chi phí phát triển công nghệ nhỏ hơn chi phí mua thêm tín chỉ carbon.9 Trong EU ETS, bên cạnh vấn đề liên quan đến thiết lập, quản lý, giám sát thị trƣờng, các khía cạnh liên quan đến phân bổ hạn ngạch phát thải, đấu giá hạn ngạch phát thải và xử lý vi phạm đối với hành vi xả thải vƣợt hạn ngạch cho phép cũng là những yếu tố quan trọng góp phần tạo nên sự thành công cho thị trƣờng. Đây cũng là ba vấn đề nhóm tác giả tập trung làm rõ trong bài viết của mình nhằm đƣa ra một số đề xuất pháp lý cho việc phát triển thị trƣờng carbon tại Việt Nam. Thứ nhất, vấn đề phân bổ hạn ngạch phát thải Vấn đề phân bổ phát thải miễn phí trong EU ETS là vấn đề cần đƣợc lƣu ý đầu tiên bởi nó đóng vai trò ngăn chặn rủi ro “rò rỉ carbon”10, đồng thời tạo điều kiện cho doanh nghiệp chủ động xây dựng lộ trình ứng dụng công nghệ sạch. Theo quy định tại Điều 10: “Phƣơng pháp phân bổ” của Chỉ thị 2003/87/EC: “Trong thời hạn ba năm bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 năm 2005, các Quốc gia Thành viên sẽ phân bổ miễn phí ít nhất 95% hạn ngạch phát thải. Trong giai đoạn năm năm bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 năm 2008, các Quốc gia Thành viên sẽ phân bổ miễn phí ít nhất 90% hạn ngạch phát thải”.11 8 “EU ETS Handbook”, tr. 4, truy cập 16/08/2021 9 Cơ chế hoạt động chung: “Within the cap, installations buy or receive emissions allowances, which they can trade with one another as needed. If an installation reduces its emissions, it can keep the spare allowances to cover its future needs or else sell them to another installation that is short of allowances”, nội dung do tác giả tạm dịch. Xem thêm tại truy cập 17/08/2021 10 “Rò rỉ carbon” là tình trạng xảy ra khi doanh nghiệp di dời công trình sản xuất sang các quốc gia khác có quy định kiểm soát ô nhiễm ít chặt chẽ hơn để tiết kiệm chi phí 11 Nguyên văn: “For the three-year period beginning 1 January 2005 Member States shall allocate at least 95 % of the allowances free of charge. For the five-year period beginning 1 January 2008, Member States shall allocate at least 90 % of the allowances free of charge”, nội dung do tác giả tạm dịch. 4
5. Nhƣ vậy, trong Giai đoạn 01 và 02 của EU ETS12, hầu hết hạn ngạch phát thải đƣợc phân bổ miễn phí. Sang đến Giai đoạn 03, phƣơng thức mặc định là các đối tƣợng phát thải phải mua hạn ngạch phát thải. Các vấn đề về phân bổ phát thải miễn phí của EU ETS có thể đƣợc phân tích dƣới hai góc độ nhƣ sau: Dưới góc độ phân bổ cho các ngành khác nhau, hạn ngạch miễn phí nếu đƣợc phân bổ không hợp lý giữa các ngành có thể làm chậm tác động giảm thiểu ô nhiễm không khí do các ngành khác nhau có mức độ phát thải khác nhau. Nhóm tác giả cho rằng, các hạn ngạch phát thải miễn phí nên tập trung vào những lĩnh vực công nghiệp có khả năng chuyển chi phí carbon cho ngƣời tiêu dùng thấp. Cụ thể, các lĩnh vực chiếm tỉ lệ lƣợng khí thải công nghiệp cao đều đƣợc coi là có nguy cơ rò rỉ carbon và nếu đƣợc hƣởng lợi từ tỷ lệ hạn ngạch miễn phí quá cao, hiệu quả giảm thiểu lƣợng carbon thải ra môi trƣờng có thể sẽ không đạt kỳ vọng. Nhƣ vậy có thể thấy, các ETS nói chung và EU ETS nói riêng có thể sẽ không thể đạt đƣợc đầy đủ lợi ích mà ETS mang lại trong vấn giảm lƣợng carbon nếu không xác định tốt mục tiêu và phân bổ hạn ngạch phát thải hợp lý giữa các ngành. Dưới góc độ tỉ lệ phân bổ hạn ngạch phát thải, theo quy định của Chỉ thị 2003/87/EC đã đƣợc đề cập trƣớc đó, hầu hết hạn ngạch phát thải đƣợc phân bổ miễn phí trong giai đoạn đầu. Có thể thấy rằng, nếu lƣợng hạn ngạch đƣợc phân bổ miễn phí quá nhiều sẽ dẫn đến tình trạng dƣ thừa và gây ra một số ảnh hƣởng tiêu cực nhất định. Thực tế cho thấy, trong giai đoạn 1 của EU ETS, do là giai đoạn mở đầu và thiếu những dữ liệu có tính chất xác thực, lƣợng phân bổ miễn phí đƣợc xác định còn mang nhiều tính định tính và quá nhiều hạn ngạch phân bổ miễn phí đã đƣợc cấp ra cho các doanh nghiệp, dẫn tới việc giá của tín chỉ phát thải sụt giảm mạnh và về 0 EUR khi kết thúc giai đoạn này.13 Nhƣ vậy, mặc dù việc phân bổ phát thải có thể ngăn chặn rò rỉ carbon nhƣng khi tỉ lệ phân bổ này không phù hợp có thể làm giảm động lực phát triển công nghệ carbon thấp của doanh nghiệp, dẫn tới giảm hiệu quả giảm phát thải của ETS. 12 EU ETS đƣợc xây dựng để triển khai trong bốn giai đoạn: Giai đoạn 1 từ 2005-2007; Giai đoạn 2 từ 2008- 2012; Giai đoạn 3 từ 2013-2020 và Giai đoạn 4 từ 2021 trở đi. 13Nguyên văn: “In the absence of reliable emissions data, phase 1 caps were set on the basis of estimates. As a result, the total amount of allowances issued exceeded emissions and, with supply significantly exceeding demand, in 2007 the price of allowances fell to zero”, nội dung do tác giả tạm dịch. Xem thêm tại truy cập 20/08/2021 5
6. Thứ hai, vấn đề đấu giá hạn ngạch phát thải Đấu giá hạn ngạch phát thải là phƣơng pháp phân bổ hạn ngạch phát thải mặc định trong EU ETS bên cạnh vấn đề phân bổ phát thải miễn phí. Trong tất cả các giai đoạn của EU ETS, các hạn ngạch phát thải không đƣợc phân bổ miễn phí sẽ đƣợc đấu giá với những quy trình, thủ tục, hình thức theo luật định. Về quy tắc đấu giá hạn ngạch phát thải, căn cứ vào khoản 1 Điều 26 của Quy chế số 1031/2010 ngày 12 tháng 12 năm 2010 của Ủy ban châu Âu, đấu giá sẽ diễn ra trên một nền tảng đấu giá chung đƣợc các Quốc gia thành viên chỉ định.14 Ngoài ra, trong trƣờng hợp có Quốc gia thành viên từ chối tham gia nền tảng đấu giá chung, họ có thể chỉ định một nền tảng đấu giá riêng và các vấn đề liên quan đến nền tảng đấu giá riêng của Quốc gia thành viên sẽ đƣợc điều chỉnh bởi Chƣơng VIII của Quy chế số 1031/2010. Căn cứ vào Điều 7 của Quy chế số 1031/2010, quá trình đấu giá sẽ đƣợc thực hiện thông qua một cửa sổ đấu giá. Nền tảng đấu giá sẽ sắp xếp các giá thầu đƣợc gửi đến theo thứ tự giảm dần (từ giá cao nhất đến giá thấp nhất). Trong trƣờng hợp giá của một số giá thầu giống nhau, các giá thầu này sẽ đƣợc sắp xếp thông qua một thuật toán ngẫu nhiên đƣợc xác định bởi nền tảng đấu giá trƣớc khi đấu giá. Sau khi cửa sổ đóng, giá bù trừ15 của cuộc đấu giá sẽ đƣợc xác định. Về giám sát đấu giá hạn ngạch phát thải, vấn đề này đƣợc quy định tại Điều 53 Quy chế số 1031/2010 của Ủy ban châu Âu. Theo đó, một cuộc đấu giá sẽ đƣợc đặt dƣới hai cấp độ giám sát: Một là, giám sát từ phía nền tảng đấu giá: Quy chế của Ủy ban châu Âu quy định rằng, vào cuối mỗi tháng, nền tảng đấu giá đƣợc chỉ định theo khoản 1 Điều 26 hoặc khoản 1 Điều 30 Quy chế 1031/2010 sẽ báo cáo lên Ủy ban, các Quốc gia thành viên đƣợc chỉ định và cơ quan quốc gia có thẩm quyền đƣợc chỉ định theo Điều 22 của Quy chế số 596/2014 về việc thực hiện các cuộc đấu giá đã đƣợc tiến hành trong tháng trƣớc đó. Các nội dung cần đƣợc báo cáo bao gồm: tính công bằng, minh bạch của 14 Nền tảng đấu giá chung đƣợc chỉ định thông qua một thủ tục mua sắm chung giữa Ủy ban châu Âu và các Quốc gia thành viên tham gia nền tảng đấu giá chung này. Nền tảng này không kéo dài quá 5 năm và trong một số trƣờng hợp quy định tại khoản 3 Điều 172 Quy chế số 2018/1046, thời hạn của nền tảng đấu giá có thể đƣợc kéo dài lên 7 năm, Ngoài ra, vấn đề thủ tục mua sắm chung cũng sẽ đƣợc giải thích và điều chỉnh bởi Quy chế số 2018/1046 của Ủy ban châu Âu. 15 Giá bù trừ (clearing price) đƣợc hiểu là là giá trị tiền tệ cân bằng của hàng hóa đƣợc giao dịch mà tại đó nhu cầu về giá của cả ngƣời mua và ngƣời bán đƣợc thỏa mãn. Theo khoản 2 Điều 7 của Quy chế 1031/2010, giá bù trừ đƣợc hiểu là mức giá mà tại đó tổng giá thầu trùng khớp hoặc vƣợt quá tổng số hạn ngạch phát thải đƣợc đấu giá. 6
7. cuộc đấu giá; các khía cạnh kỹ thuật và hoạt động của việc thực hiện hợp đồng chỉ định sàn đấu giá; hành vi hạn chế cạnh tranh, rửa tiền, tài trợ khủng bố hoặc hoạt động tội phạm mà nền tảng đấu giá đã phát hiện đƣợc Vấn đề chỉ định nền tảng đấu giá và thực hiện hợp đồng chỉ định nền tảng đấu giá cũng đƣợc đặt dƣới sự kiểm soát, theo đó việc chỉ định nền tảng đấu giá chung sẽ đƣợc các bên liên quan giám sát và các vấn đề liên quan đến việc thực hiện hợp đồng chỉ định phải đƣợc báo cáo cho Ủy ban châu Âu. Hai là, giám sát từ phía cơ quan có thẩm quyền quốc gia đối với thị trƣờng của Quốc gia nơi diễn ra đấu giá: khoản 5 Điều 57 Quy chế 1031/2010 quy định rằng, các đấu giá viên và các cơ quan quốc gia có thẩm quyền giám sát cần tích cực hợp tác và cung cấp cho Ủy ban bất kỳ thông tin nào liên quan nhằm hỗ trợ cho việc giám sát các cuộc đấu giá.16 Nhƣ vậy, dựa trên các quy định của Quy chế số 1031/2010 của Ủy ban châu Âu, có thể thấy rằng, vấn đề giám sát đấu giá đƣợc quy định tƣơng đối chi tiết, có sự phối hợp của nhiều chủ thể nhằm bảo đảm sự giám sát đƣợc thực hiện hiệu quả. Nhóm tác giả cho rằng, Việt Nam có thể học hỏi và tiếp thu cơ chế giám sát đấu giá của EU ETS để đảm bảo quá trình đấu giá diễn ra thuận lợi, hiệu quả và góp phần ngăn chặn các hành vi phạm pháp bởi việc giám sát quá trình đấu giá hạn ngạch phát thải là một vấn đề có ý nghĩa quan trọng, đặc biệt đối với thị trƣờng mua bán phát thải đang ở giai đoạn sơ khởi. Về sử dụng doanh thu đấu giá hạn ngạch phát thải, theo quy định từ các Chỉ thị của Hội đồng châu Âu, các Quốc gia Thành viên cần sử dụng ít nhất 50% doanh thu đấu giá hoặc giá trị tài chính tƣơng đƣơng cho các mục đích liên quan đến khí hậu và năng lƣợng sạch, đồng thời có nghĩa vụ báo cáo hàng năm về số lƣợng và việc sử dụng các nguồn thu đƣợc tạo ra theo Quy định về Quản lý của Liên minh Năng lƣợng và Khí hậu. Nhìn chung, Hội đồng châu Âu đã có sự chú ý nhất định đến vấn đề doanh thu từ đấu giá hạn ngạch phát thải, thể hiện qua việc khuyến khích đầu tƣ vào công nghệ sạch đồng thời đặt ra một số yêu cầu giám sát nhất định. Có thể đánh giá đây là một quy định hợp lý và tiến bộ, đảm bảo nguồn doanh thu đƣợc sử dụng hợp lý và 16 Vấn đề giám sát đấu giá của EU ETS đƣợc phân tích chủ yếu dựa trên Điều 57 Quy chế 1031/2010 của Ủy ban châu Âu. 7
8. mang đến những tác động tích cực trong việc thúc đẩy công nghệ sạch, giảm thiểu khí thải ra môi trƣờng. Thứ ba, vấn đề chế tài xử lý hành vi xả thải vượt hạn ngạch cho phép Theo quy định tại khoản 3 Điều 12 Chỉ thị 2003/87/EC, trƣớc ngày 30 tháng 4 hàng năm, doanh nghiệp phát thải có nghĩa vụ nộp lại số lƣợng hạn ngạch phát thải tƣơng đƣơng với số lƣợng khí thải mà chủ thể đó thải ra trong suốt năm dƣơng lịch trƣớc đó.17 Quy định trên đƣợc đƣa ra nhằm kiểm soát các trƣờng hợp doanh nghiệp có hành vi xả thải vƣợt quá hạn ngạch phát thải nhƣng che giấu hành vi của mình; đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý EU ETS. Trong trƣờng hợp doanh nghiệp không trả đủ số hạn ngạch phát thải so với lƣợng khí nhà kính phát thải trong thời gian đƣợc quy định, chủ thể này phải gánh chịu một số chế tài xử lý vi phạm đƣợc quy định tại Điều 16 Chỉ thị 2003/87/EC, bao gồm chế tài xử lý chung và chế tài xử lý riêng. Đối với chế tài xử lý chung, Chỉ thị 2003/87/EC đƣa ra một số quy định chế tài xử lý vi phạm bắt buộc chung cho toàn bộ các Quốc gia thành viên tham gia. Theo đó, bất kỳ doanh nghiệp nào có hành vi xả thải vƣợt hạn ngạch phát thải mà không thực hiện đúng nghĩa vụ nộp lại hạn ngạch phát thải theo quy định đều phải chịu mức phạt tƣơng ứng với lƣợng phát thải vƣợt mức đó; phải mua hạn ngạch phát thải để bù vào và bị công bố tên đối với hành vi vi phạm của mình18, cụ thể: i) Mức phạt phát thải vƣợt mức cho phép đƣợc tính là 100 EUR trên một tấn carbon dioxide tƣơng đƣơng thải ra vƣợt mức19 (mức phạt cho giai đoạn đầu là 40 EUR trên một tấn và tăng lên 100 EUR kể từ năm 2008), mức phạt này sẽ tăng lên mỗi năm theo chỉ số giá tiêu dùng của Châu Âu kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2013 trở đi.20 Đây là quy định hoàn toàn phù hợp với bối cảnh phát triển kinh tế của các quốc gia thành viên; đồng thời cũng cho thấy sự linh hoạt trong quy định mức phạt tiền của Chỉ thị 2003/87/EC. ii) Đối với lƣợng phát thải vƣợt mức, chủ thể vi phạm có nghĩa vụ hoàn trả một lƣợng hạn ngạch phát thải tƣơng đƣơng với lƣợng phát thải vƣợt mức trong năm 17 Số lƣợng hạn ngạch đƣợc nộp lại sẽ bị tiêu hủy theo quy định của Chỉ thị 2003/87/EC 18 Khoản 2 Điều 16, khoản 3 Điều 16 Chỉ thị 2003/87/EC 19 Khoản 3 Điều 16 Chỉ thị 2003/87/EC 20 Khoản 4 Điều 16 Chỉ thị 2003/87/EC 8
9. dƣơng lịch tiếp theo21, hay nói cách khác, chủ thể vi phạm phải mua hạn ngạch phát thải để bù vào lƣợng đã vƣợt quá. iii) Chủ thể không tuân thủ hạn ngạch phát thải sẽ bị công khai tên theo quy định tại khoản 2 Điều 16 Chỉ thị 2003/87/EC (các Quốc gia thành viên phải công bố tên các chủ thể vi phạm quy định trong Chỉ thị). Đối với chế tài xử lý riêng, khoản 1 Điều 16 Chỉ thị 2003/87/EC cho phép các Quốc gia thành viên lựa chọn các chế tài xử lý vi phạm phù hợp với hệ thống pháp luật quốc gia, có thể liên quan đến xử lý hành chính hoặc xử lý hình sự đối với chủ thể vi phạm. Điều đó có nghĩa, bên cạnh các chế tài xử lý chung bắt buộc với các thành viên tham gia EU ETS, các Quốc gia này có thể quy định thêm trong hệ thống pháp luật của nƣớc mình hình thức xử lý khác sao cho các chế tài này phải đảm bảo nguyên tắc “hiệu quả, tƣơng xứng và có tính can ngăn”22. 4. Đề xuất phát triển khung pháp lý cho thị trƣờng carbon ở Việt Nam Mặc dù trong nhiều năm gần đây, Việt Nam đã sản xuất đƣợc tín chỉ carbon và thực hiện các giao dịch liên quan đến tín chỉ carbon nhƣng việc xây dựng hệ thống pháp lý liên quan đến thị trƣờng trao đổi tín chỉ carbon vẫn là vấn đề còn bỏ ngỏ. Do đó, việc đƣa quy định liên quan đến phát triển thị trƣờng carbon trong nƣớc vào Luật Bảo vệ môi trƣờng năm 2020 không những thể hiện nỗ lực của Việt Nam trong việc giảm nhẹ phát thải khí nhà kính mà còn là bằng chứng cho thấy việc thực hiện các cam kết của nƣớc ta khi tham gia Thỏa thuận chung Paris về biến đổi khí hậu. Với mục đích cụ thể hóa quy định của Luật Bảo vệ môi trƣờng 2020 quy định về việc tổ chức và vận hành thị trƣờng carbon, dự thảo Nghị định hƣớng dẫn nội dung này đang trong quá trình lấy ý kiến và hoàn thiện. Khác với quy định của Luật, dự thảo đã cụ thể hóa một số quy định liên quan đến vấn đề phát triển thị trƣờng tín chỉ carbon trong nƣớc nhƣ lộ trình phát triển, thời điểm triển khai thị trƣờng carbon trong nƣớc; trao đổi hạn ngạch phát thải khí nhà kính và tín chỉ carbon trên thị trƣờng carbon trong nƣớc cũng nhƣ trách nhiệm phát triển thị trƣờng carbon trong nƣớc.23 Tuy nhiên, một số vấn đề liên quan đến phân bổ hạn ngạch phát thải, đấu giá hạn ngạch phát thải hay chế tài xử lý hành vi vi phạm pháp luật liên quan đến vấn đề xả thải quá hạn ngạch 21 Khoản 3 Điều 16 Chỉ thị 2003/87/EC 22 Khoản 1 Điều 16 Chỉ thị 2003/87/EC 23 Dự thảo Nghị định quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn 9
10. phát thải chƣa đƣợc đề cập trong dự thảo Nghị định. Do đó, trong phần ba của bài viết, nhóm tác giả xin đƣa ra một số kiến nghị nhƣ sau: Thứ nhất, phân bổ phát thải Trong vấn đề này, nhóm tác giả cho rằng, phân bổ phát thải miễn phí là một trong những vấn đề quan trọng khi xây dựng thị trƣờng carbon tại Việt Nam, tuy nhiên vấn đề phân bổ giữa các ngành và tỉ lệ phân bổ nhƣ thế nào là một vấn đề cần đƣợc xem xét kỹ lƣỡng. Có thể đánh giá rằng, tỉ lệ phân bổ trong giai đoạn 1 và giai đoạn 2 của EU ETS theo quy định tại Chỉ thị 2003/87/EC nhƣ vậy chƣa thực sự phù hợp, khiến các doanh nghiệp giảm nhu cầu với hạn ngạch phát thải, dẫn tới dƣ thừa và giảm động lực phát triển công nghệ sạch của các doanh nghiệp. Ngoài ra, trong giai đoạn đầu, EU ETS đã gặp tình trạng phân bổ phát thải miễn phí dựa trên chính những đánh giá và ƣớc tính của các doanh nghiệp về lƣợng phát thải của mình.24 Có thể đánh giá rằng, với vị trí tiên phong của mình, EU ETS ở giai đoạn đầu đã áp dụng tỉ lệ phân bổ phát thải miễn phí dựa trên các ƣớc tính định tính, dẫn đến các vấn đề không phù hợp nhất định. Hiện nay, tại Việt Nam, Điều 12 Dự thảo Nghị định quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn đã chỉ ra rằng: “Tổng số hạn ngạch phát thải khí nhà kính được phân bổ cho các cơ sở không vượt quá 90% tổng hạn ngạch”. Có thể đánh giá, Dự thảo Nghị định đang đi theo hƣớng quy định mở và việc quy định nhƣ vậy là phù hợp với một thị trƣờng đang ở giai đoạn bắt đầu xây dựng bởi tỉ lệ phân bổ hạn ngạch cần đƣợc quy định để có sự thay đổi linh hoạt cho phù hợp với thực tiễn, tránh việc áp đặt tỉ lệ phân bổ “cứng” ngay từ ban đầu, gây khó khăn cho việc thay đổi tỉ lệ khi tỉ lệ đó không phù hợp trong quá trình thị trƣờng vận hành. Ngoài ra, khi xem xét về tỉ lệ hạn ngạch phát thải khí nhà kính đƣợc phân bổ trong giai đoạn đầu của thị trƣờng, mặc dù Dự thảo Nghị định đã đƣa ra mức “không quá 90%” nhƣng Việt Nam vẫn cần có sự chú ý nhất định đến mức tỉ lệ này và không nên đƣa ra một tỉ lệ phân bổ quá cao. Nhóm tác giả cho rằng, tỉ lệ phân bổ cần đƣợc đánh giá trên cơ sở sự cân bằng giữa rủi ro rò rỉ carbon và động lực phát triển công nghệ của doanh nghiệp, kết hợp với các công thức mang tính chất định lƣợng, tránh tình trạng dƣ thừa hạn ngạch 24 Lucas Merrill Brown, Alex Hanafi, Annie Petsonk, The EU Emissions Trading System: Results and Lessons Learned, tr.7, truy cập ngày 21/8/2021 10
11. phát thải, ảnh hƣởng tiêu cực đến giá tín chỉ carbon và động lực phát triển của doanh nghiệp. Thứ hai, đấu giá hạn ngạch phát thải Trong vấn đề đấu giá hạn ngạch phát thải, có thể thấy, việc xây dựng một khung pháp lý hỗ trợ đấu giá một cách minh bạch, công bằng và hiệu quả là một vấn đề có ý nghĩa quan trọng. Trong vấn đề giám sát đấu giá, Việt Nam có thể học hỏi hai cấp độ giám sát trong EU ETS: giám sát từ phía nền tảng đấu giá và giám sát từ phía cơ quan có thẩm quyền. Sự giám sát đấu giá có thể đƣợc thể hiện qua việc yêu cầu đấu giá viên và các cơ quan có thẩm quyền giám sát cung cấp các thông tin liên quan đến cuộc đấu giá, chứng minh tính minh bạch và công bằng của cuộc đấu giá, báo cáo việc phát hiện và ngăn chặn các hành vi gian lận, các hành vi có dấu hiệu tội phạm diễn ra trong cuộc đấu giá. Ngoài ra, trong vấn đề sử dụng doanh thu từ đấu giá, khoản 4 Điều 19 Dự thảo Nghị định quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn chỉ ra rằng: tiền thu đƣợc từ đấu giá hạn ngạch sẽ do Quỹ Bảo vệ môi trƣờng Việt Nam quản lý và đƣợc chi cho mục đích hỗ trợ cho các hoạt động quản lý, giám sát, thực hiện hoạt động ứng phó với biến đổi khí hậu. Có thể đánh giá đây là điểm tích cực trong Dự thảo Nghị định, thể hiện trách nhiệm của Việt Nam trong việc chung tay chống lại biến đổi khí hậu với thế giới nói chung và phát triển công nghệ sạch, bảo vệ môi trƣờng trong nƣớc nói riêng. Liên quan đến vấn đề này, nhóm tác giả đƣa ra một kiến nghị bổ sung về việc doanh thu từ đấu giá có thể đƣợc chi để hỗ trợ các doanh nghiệp đang phát triển công nghệ carbon thấp. Việc hỗ trợ các doanh nghiệp sẽ tạo động lực thúc đẩy rất lớn cho tăng trƣởng xanh25, cho phép cạnh tranh công nghiệp bền vững, giảm thiểu lƣợng phát thải khí nhà kính và hạn chế tình trạng rò rỉ carbon khi doanh nghiệp có thể tự phát triển đƣợc công nghệ sạch thay vì dịch chuyển cơ sở sản xuất sang các quốc gia khác. Thứ ba, chế tài xử lý hành vi xả thải vượt hạn ngạch cho phép 25 Tăng trƣởng xanh là Chiến lƣợc để đạt đƣợc phát triển bền vững. Tăng trƣởng xanh chủ trƣơng tăng trƣởng GDP mà duy trì hoặc khôi phục lại chất lƣợng và tính toàn vẹn của môi trƣờng sinh thái, đồng thời đáp ứng các nhu cầu của tất cả mọi ngƣời với mức thấp nhất có thể tác động đến môi trƣờng. Đó là một chiến lƣợc tìm kiếm tối đa hóa sản lƣợng kinh tế trong khi giảm thiểu gánh nặng về sinh thái.(theo Ủy ban Liên Hợp quốc về kinh tế - xã hội khu vực châu Á - Thái Bình Dƣơng (UNESCAP)) 11
12. Song song với khung pháp lý về việc tổ chức và phát triển thị trƣờng carbon, việc ghi nhận chế tài đối với hành vi xả thải vƣợt quá số hạn ngạch phát thải mà doanh nghiệp sở hữu là một trong những nội dung quan trọng mà Nghị định quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn cần xem xét. Điều này không những đảm bảo tính minh bạch của thị trƣờng carbon mà còn tạo niềm tin cho các ngành sản xuất khi tham gia vào thị trƣờng. Trên cơ sở học tập tinh thần trong quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động của EU ETS về chế tài xử lý hành vi xả thải vƣợt hạn ngạch cho phép, nhóm tác giả xin đƣa ra một số khuyến nghị cho Việt Nam nhƣ sau: Một là, cần ghi nhận mức tiền phạt đối với hành vi che giấu lƣợng phát thải khí nhà kính vƣợt quá số hạn ngạch phát thải khí nhà kính. Cụ thể, mức tiền phạt đối với hành vi này đƣợc tính dựa theo chỉ số lạm phát tại năm vi phạm. Hai là, yêu cầu doanh nghiệp vi phạm nộp tiền thanh toán cho lƣợng phát thải khí nhà kính vƣợt quá số hạn ngạch phát thải khí nhà kính mà doanh nghiệp sở hữu; đồng thời lƣợng phát thải khí nhà kính vƣợt quá hạn ngạch phát thải sẽ đƣợc trừ vào hạn ngạch phân bổ cho giai đoạn cam kết sau đó. 5. Kết luận Nhƣ vậy, dựa trên phân tích một số khía cạnh của EU ETS, cụ thể là vấn đề phân bổ hạn ngạch phát thải, đấu giá hạn ngạch phát thải và xử lý vi phạm, nhóm tác giả đã đƣa ra một số kiến nghị nhằm bổ sung và phát triển khung pháp lý cho thị trƣờng carbon ở Việt Nam, cụ thể là kiến nghị cho Nghị định quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn. Nhóm tác giả cho rằng, với bề dày lịch sử cũng nhƣ những thành tựu đã đạt đƣợc, EU ETS hoàn toàn có thể là một thị trƣờng thích hợp để các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam, học hỏi các vấn đề liên quan nhằm phát triển thị trƣờng carbon nội địa với mục tiêu giảm phát thải, phát triển công nghệ sạch và ứng phó với biến đổi khí hậu. 12
13. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Mai Kim Liên, Lƣơng Quang Huy, Nguyễn Thành Công, Đỗ Tiến Anh, (2020), Thị trường trao đổi tín chỉ các-bon: Kinh nghiệm quốc tế và chính sách cho Việt Nam, Tạp chí Khí tƣợng thủy văn. 2. Phạm Thị Thùy Linh, (2019), Tín dụng carbon trong chương trình thương mại phát thải của liên minh Châu Âu và đối sách của Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ Trƣờng Đại học Ngoại Thƣơng, Hà Nội. 3. Alex Hanafi, Annie Petsonk, Lucas Merrill Brown, “The EU Emissions Trading System: Results and Lessons Learned”, 4. European Commission, “EU Emissions Trading System (EU ETS)”, 5. European Commission, “EU ETS Handbook”, 13