Mô hình giám sát hệ thống tài chính ngân hàng hợp nhất nghiên cứu điển hình tại Singapore và gợi ý cho Việt Nam

Nội dung text: Mô hình giám sát hệ thống tài chính ngân hàng hợp nhất nghiên cứu điển hình tại Singapore và gợi ý cho Việt Nam

1. HỘI THẢO "NGÂN HÀNG VIỆT NAM: BỐI CẢNH VÀ TRIỂN VỌNG" MÔ HÌNH GIÁM SÁT HỆ THỐNG TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG HỢP NHẤT NGHIÊN CỨU ĐIỂN HÌNH TẠI SINGAPORE VÀ GỢI Ý CHO VIỆT NAM Tạ Thu Hồng Nhung, ThS. Nguyễn Nhi Quang Trường Đại học Ngân hàng, TP Hồ Chí Minh nguyennhiquang@gmail.com TÓM TẮT Trải qua những cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, người ta không còn tin tưởng hoàn toàn vào sự phát triển “bong bóng” của thị trường tài chính. Thêm vào đó, các trung gian tài chính (ngân hàng, công ty bảo hiểm và công ty chứng khoán) đang dần mở rộng và đa dạng hóa hoạt động kinh doanh trước xu thế toàn cầu hóa và sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế. Trong bối cảnh đó, vai trò của hoạt động giám sát hệ thống tài chính ngân hàng được nâng lên một tầm cao mới. Điều này đặt ra cho các nhà quản lý kinh tế vấn đề lựa chọn một mô hình giám sát tài chính ưu việt, phù hợp cho mỗi quốc gia nhằm tránh được những lỗ hổng của thị trường tài chính. Là một quốc gia có nền kinh tế đang phát triển Việt Nam nên áp dụng mô hình giám sát tài chính nào cho phù hợp? Sự lựa chọn lý tưởng nhất được nhiều chuyên gia kinh tế đề xuất, đó là giám sát hệ thống tài chính ngân hàng theo mô hình hợp nhất. Thông qua việc nghiên cứu một trường hợp điển hình mô hình giám sát tài chính tại Singapore bằng phương pháp nghiên cứu mô tả, phân tích, thống kê và dự báo, nhóm tác giả đưa ra những gợi ý cho Việt Nam trong việc lựa chọn mô hình giám sát hệ thống tài chính ngân hàng hợp nhất nhằm hướng đến mục tiêu ngăn chặn những nguy cơ, rủi ro tiềm ẩn cho nền kinh tế. Từ khóa: Giám sát ngân hàng, mô hình giám sát tài chính hợp nhất, Ngân hàng trung ương Singapore 1. Xu hướng hình thành mô hình giám sát hệ thống tài chính ngân hàng hợp nhất trên thế giới 1.1. Khái niệm Giám sát tài chính là việc giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với hoạt động của thị trường tài chính trên ba lĩnh vực chủ yếu: ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm. Trong đó, ngân hàng là định chế tài chính chiếm giữ vị trí quan trọng nhất trên thị trường tài chính. Có lẽ vì thế nên thuật ngữ “hệ thống tài chính ngân hàng” đã trở nên khá quen thuộc trong nghiên cứu và trao đổi thông tin. Mô hình giám sát hệ thống tài chính ngân hàng (hay mô hình giám sát tài chính) là một cấu trúc có tính hệ thống bao gồm nhiều thành tố tương tác qua lại với nhau, hướng đến mục tiêu duy trì sự ổn định và phát triển của thị trường tài chính. Trong quá trình phát triển kinh tế, các quốc gia vận dụng những mô hình giám sát tài chính khác nhau tùy thuộc tình hình cụ thể của nước mình. Hiện nay, trên thế giới có bốn mô hình giám sát tài chính phổ biến, đó là mô hình giám sát theo đặc điểm thể chế; mô hình giám sát theo chức năng; mô hình giám sát lưỡng đỉnh và mô hình giám sát hợp nhất. Trong đó, mô hình giám sát tài chính hợp nhất đang ngày càng trở nên rõ nét trên phạm vi toàn cầu. Mô hình giám sát tài chính hợp nhất là mô hình chỉ tồn tại một cơ quan giám sát duy nhất chịu trách nhiệm giám sát toàn bộ các định chế trung gian và toàn bộ thị trường tài chính thuộc ba lĩnh vực trọng yếu của nền kinh tế là ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm. Đây là mô hình phù hợp trong giai đoạn đầu của quá trình phát triển hệ thống tài chính với lợi thế chi phí hoạt động thấp. Mô hình này bao gồm hai loại: hợp nhất hoàn toàn và hợp nhất một phần. Mô hình giám sát hợp nhất hoàn toàn chỉ bao gồm một cơ quan giám sát duy nhất, thực hiện việc giám sát toàn bộ ngành dịch vụ tài chính và thị trường vốn. Trong mô hình giám sát hợp nhất từng phần, cơ quan giám sát tài chính thực hiện giám sát 2 trên 3 lĩnh vực, ví dụ như giám sát hai lĩnh vực ngân hàng và bảo hiểm; hoặc Ngân hàng trung ương thực hiện giám sát các ngân hàng, và một tổ chức độc lập khác thì thực hiện giám sát các tổ chức tài chính phi ngân hàng và thị trường vốn. 335
2. TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG Mô hình giám sát tài chính hợp nhất hướng đến mục tiêu giám sát thận trọng bao gồm: giám sát an toàn vĩ mô (đảm bảo tính an toàn cho toàn bộ hệ thống tài chính); giám sát ổn định vi mô (đảm bảo sự ổn định cho mỗi thành viên tham gia thị trường); giám sát hoạt động kinh doanh của các định chế tài chính nhằm bảo vệ người tiêu dùng trên thị trường. 1.2. Ưu nhược điểm của mô hình giám sát hệ thống ngân hàng hợp nhất Ưu điểm lớn nhất của mô hình giám sát hợp nhất góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát, đặc biệt đối với việc giám sát chéo các tập đoàn tài chính đa năng. Với một cơ quan giám sát duy nhất, hiệu quả điều phối sẽ gia tăng và các chức năng trùng lắp sẽ giảm bớt, đồng thời những sai lệch và sự chồng chéo trong việc cung cấp, truyền tải và xử lý thông tin được hạn chế khi tất cả các hoạt động được tập trung về một đầu mối. Bên cạnh đó, mô hình này còn phát huy những lợi ích kinh tế nhờ quy mô do chi phí hành chính cho hoạt động giám sát được giảm đáng kể. Giám sát tài chính theo mô hình hợp nhất góp phần giải quyết những mâu thuẫn phát sinh trong hoạt động giám sát các ngành thuộc lĩnh vực tài chính một cách hiệu quả, đồng thời giúp cơ quan giám sát phản ứng nhanh hơn trước xu hướng hình thành các tập đoàn tài chính cũng như sự ra đời các sản phẩm dịch vụ tài chính mới. Mô hình giám sát hợp nhất tạo ra một sân chơi bình đẳng cho các ngành thuộc lĩnh vực tài chính, góp phần đảm bảo công bằng cho các thành viên tham gia thị trường. Với sự nhất quán trong việc ban hành các quy định và thực thi giám sát của cơ quan giám sát hợp nhất, những khác biệt về quy định, chính sách liên quan đến hoạt động của các định chế tài chính sẽ dần được khắc phục. Tuy nhiên, mô hình giám sát tài chính hợp nhất còn bộc lộ những hạn chế nhất định Tính hiệu quả của mô hình giám sát tài chính hợp nhất không cao nếu như ngay từ đầu không xác định rõ ràng, thống nhất các mục tiêu cũng như không có sự phân công cụ thể về trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan giám sát. Mặt khác, lợi ích kinh tế nhờ quy mô rất khó đạt được khi có sự xung khắc về những quy định giữa các lĩnh vực tài chính - ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán - trong quá trình hợp nhất. Tính khả thi của mô hình giám sát hợp nhất không được đảm bảo trong trường hợp sử dụng cùng một phương pháp để thực hiện giám sát một số lượng lớn các tổ chức tài chính lớn nhất ở những ngành nghề kinh doanh khác nhau. Nhiều rủi ro tiềm ẩn có thể nảy sinh trong quá trình giám sát hợp nhất, đặc biệt là rủi ro đạo đức. Một số thành viên trên thị trường có thể lợi dụng sự bảo vệ của cơ quan giám sát hợp nhất để thực hiện các hành vi “lách” luật, đe dọa sự ổn định của các định chế tài chính và lũng đoạn thị trường. 1.3. Xu hướng hình thành mô hình giám sát tài chính hợp nhất trên thế giới Lựa chọn mô hình giám sát tài chính phù hợp có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự ổn định và phát triển hệ thống tài chính của mỗi quốc gia, nhất là trong thời kỳ thế giới đã và đang trải qua nhiều cuộc khủng hoảng tài chính trên phạm vi ngày càng rộng lớn. Đứng trước tác động mạnh mẽ của những cú sốc tài chính, các quốc gia đang có xu hướng giảm thiểu số lượng các cơ quan giám sát biệt lập, tích hợp các chức năng giám sát, hướng đến hợp nhất các cơ quan quản lý và giám sát thị trường tài chính. Số lượng các quốc gia áp dụng mô hình giám sát tài chính hợp nhất ngày càng gia tăng trong những năm cuối thập kỷ 90 và đầu những năm 2000. Các nguyên nhân cơ bản lý giải cho xu hướng này mà trước hết xuất phát từ những lợi thế do mô hình giám sát tài chính hợp nhất mang lại, trong đó tính hiệu quả và ứng phó kịp thời trước những tác động tiêu cực từ các cú sốc bên ngoài đến khu vực tài chính trong nước là một ưu điểm nổi bật. Mô hình giám sát tài chính hợp nhất là sự lựa chọn hợp lý nhằm nâng cao hiệu quả giám sát trước sự phát triển của hệ thống tài chính và hoạt động kinh doanh của các định chế tài chính, đặc biệt là sự ra đời ngày càng nhiều các tập đoàn tài chính lớn, kinh doanh đan xen, đa ngành, đa 336
3. HỘI THẢO "NGÂN HÀNG VIỆT NAM: BỐI CẢNH VÀ TRIỂN VỌNG" lĩnh vực. Cũng như hệ thống tài chính, hoạt động của các tập đoàn tài chính tiềm ẩn nhiều rủi ro, đặc biệt là rủi ro hệ thống. Một tác động từ bên ngoài lẫn bên trong có thể gây nên những phản ứng dây chuyền đến sự ổn định tài chính của cả tập đoàn và thậm chí có thể tác động xấu đến toàn bộ thị trường tài chính. Điều này đã tạo ra những khó khăn nhất định cho các cơ quan giám sát theo lĩnh vực trong quá trình giám sát các tập đoàn tài chính. Do đó, việc hợp nhất các cơ quan giám sát tài chính là cần thiết để có thể nhận diện và nắm bắt được các rủi ro tiềm ẩn không chỉ với một thành viên đơn lẻ mà còn với cả tập đoàn tài chính cũng như toàn bộ hệ thống tài chính quốc gia thông qua việc áp dụng cơ chế giám sát chéo giữa các lĩnh vực kinh doanh khác nhau của cùng một tập đoàn. 2. Mô hình giám sát tài chính hợp nhất của Singapore 2.1. Tổng quan về hệ thống giám sát tài chính của Singapore Nhóm tác giả nghiên cứu một trường hợp điển hình về quốc gia đầu tiên trên thế giới áp dụng mô hình giám sát tài chính hợp nhất. Đó là Singapore, một quốc gia có nền kinh tế phát triển sau các cường quốc nhưng đã vươn lên mạnh mẽ với những cải cách táo tạo, đường lối phát triển kinh tế và thu hút đầu tư đúng đắn . Singapore được biết đến như một nền kinh tế phát triển nhiều tiềm năng với hệ thống tài chính bao gồm số lượng lớn các tổ chức tài chính hoạt động kinh doanh đa dạng trên nhiều lĩnh vực, tập trung ở ba khu vực: ngân hàng, thị trường vốn và bảo hiểm. Cụ thể, theo số liệu mới nhất của Ngân hàng trung ương Singapore, khu vực ngân hàng gồm có 124 ngân hàng thương mại (trong đó có 5 ngân hàng địa phương và 119 ngân hàng nước ngoài), 39 ngân hàng bán buôn, 3 công ty tài chính và 37 văn phòng đại diện. Khu vực thị trường vốn gồm có 31 trung gian thanh toán, 454 công ty cung ứng dịch vụ thị trường vốn, 58 công ty tư vấn tài chính và 52 công ty ủy thác kinh doanh. Khu vực bảo hiểm gồm có 171 công ty bảo hiểm, 72 nhà môi giới bảo hiểm và 2 văn phòng đại diện. Tại Singapore, Ngân hàng trung ương (có tên gọi là MAS, viết tắt của Monetary Authority of Singapore) là cơ quan được ủy quyền phụ trách lĩnh vực tiền tệ với nhiệm vụ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững, kiềm chế lạm phát và phát triển khu vực dịch vụ tài chính. Để cụ thể hóa nhiệm vụ tổng quát đó, MAS có trách nhiệm thi hành chính sách tỷ giá, quản lý dự trữ ngoại hối, quản lý và giám sát lĩnh vực tài chính ngân hàng với mục tiêu đưa Singapore trở thành một trung tâm tài chính lớn trên thế giới (MAS, 2004) Trong khuôn khổ bài viết, nhóm tác giả không có tham vọng đề cập toàn bộ mọi vấn đề liên quan đến MAS mà chỉ tập trung phân tích khía cạnh giám sát tài chính của MAS đối với các định chế tài chính, đặc biệt là hệ thống ngân hàng. Sau khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á năm 1997, MAS bắt đầu thực hiện giám sát tài chính hợp nhất theo hướng chú trọng giám sát và ngăn chặn rủi ro (Lan and Zhang 2008). Mô hình tổ chức giám sát hệ thống tài chính ngân hàng tại Singapore được tích hợp hoạt động giữa ngân hàng trung ương và các tổ chức giám sát. Ngoài việc ban hành chính sách tiền tệ, MAS còn có thêm chức năng giám sát toàn bộ hệ thống tài chính chứ không chỉ giới hạn trong phạm vi giám sát ngân hàng. Ngoài các chức năng cơ bản của Ngân hàng trung ương, MAS có nhiệm vụ thực hiện giám sát đồng thời các hoạt động cung cấp dịch vụ tài chính và ổn định thị trường tài chính. Theo tài liệu chuyên khảo về MAS năm 2004, mục tiêu và nhiệm vụ lâu dài của MAS bao gồm tất cả các mục tiêu chủ yếu của một quốc gia. Mục tiêu giám sát tài chính của MAS Thứ nhất, MAS hướng tới sự ổn định của hệ thống tài chính bằng việc giám sát đầy đủ và phù hợp với các loại hình tổ chức tài chính khác nhau, tạo ra niềm tin cho các định chế tài chính ngân hàng, các công ty bảo hiểm và các định chế khác trên thị trường vốn. Thứ hai, đảm bảo hoạt động của các trung gian tài chính được an toàn, lành mạnh. 337
4. TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG Thứ ba, đảm bảo cơ sở hạ tầng tài chính an toàn và hiệu quả, đồng thời thực hiện giám sát trên cả những hoạt động nền tảng như giao dịch ngoại hối, thanh toán bù trừ, hệ thống thanh toán liên ngân hàng. Thứ tư, xây dựng một thị trường tài chính công bằng, minh bạch và hiệu quả. Ngoài ra, việc công bố thông tin trên thị trường tài chính phải chính xác, đầy đủ để các thành viên có thể nắm bắt được tình hình của từng tổ chức cũng như toàn hệ thống tài chính, từ đó tự bảo vệ quyền lợi của mình khi đưa ra các quyết định tài chính. Điều đó đồng nghĩa với việc các thành viên trên thị trường được trao quyền giám sát bên cạnh cơ quan giám sát tài chính hợp nhất. Nguyên tắc giám sát của MAS MAS đề ra 12 nguyên tắc trong hoạt động giám sát tài chính. Đó là những nguyên tắc đã được công nhận rộng rãi để đánh giá một hệ thống tài chính được giám sát tốt. Những nguyên tắc này có thể được tổng hợp thành bốn nhóm chính sau đây: Tập trung rủi ro (risk - focused) Thông qua tiếp cận tập trung rủi ro trong hoạt động giám sát tài chính, MAS nhấn mạnh đến yếu tố giám sát rủi ro hơn là việc điều tiết cố định các tỷ lệ đảm bảo an toàn đối với tất cả các tổ chức. MAS quan tâm đến chất lượng hệ thống quản lý rủi ro nội bộ và quy trình hoạt động của từng tổ chức tài chính. Thay vì áp một mức độ chấp nhận rủi ro, các tiêu chuẩn quản lý rủi ro nhất định, MAS đánh giá hệ thống quản trị rủi ro, kiểm soát nội bộ và các tỷ lệ dự phòng tính theo rủi ro kinh doanh và báo cáo của từng tổ chức tín dụng. Điều này nhằm mục đích đánh giá năng lực quản trị rủi ro và mức độ chịu đựng rủi ro của tổ chức tín dụng. Bên cạnh đó, nguồn lực giám sát của MAS cần được đảm bảo và phân bổ theo những rủi ro tiềm ẩn của các tổ chức tài chính trong hệ thống tài chính. Để quản lý hiệu quả rủi ro trong ngành tài chính nói chung MAS giám sát tất cả các tổ chức trong ngân hàng của họ, công ty bảo hiểm và các hoạt động chứng khoán, hầu hết trong nhóm, hay giám sát hợp nhất được thực hiện tại Singapore. Sự phối hợp của các bên liên quan (Stakeholder - reliant) Là một tổ chức giám sát tài chính với nguồn lực hạn chế, MAS không thể đảm bảo các tổ chức tài chính được quản lý thận trọng và hoạt động lành mạnh mà không cần đến sự trợ giúp của các bên liên quan như các cổ đông, các chủ nợ, các kiểm toán viên độc lập, những người quan tâm trực tiếp đến sự lành mạnh của các tổ chức tài chính. MAS sẽ phối hợp chặt chẽ với các bên này bất cứ mọi nơi, mọi lúc trong quá trình hoạt động giám sát tài chính. Công bố thông tin (Disclosure – based) Một sản phẩm dịch vụ tài chính trước khi tung ra thị trường, tổ chức tài chính phải công bố, về sự phù hợp và tính ưu việt của sản phẩm và bị đánh giá nghiêm ngặt. MAS hướng tới hoạt động công bố thông tin một cách rõ ràng, đầy đủ nhằm hỗ trợ cho việc ra quyết định của khách hàng. MAS yêu cầu cao về tính minh bạch, công khai của các tổ chức tài chính, đồng thời nhà đầu tư có thể đánh giá và giả định rủi ro chính xác hơn theo khẩu vị rủi ro của họ. Tương tác, hỗ trợ các tổ chức tài chính (Business Friendly) Một trong những ưu điểm của mô hình giám sát tài chính hợp nhất là đảm bảo tính nhất quán trong các quy định pháp lý, sự cạnh tranh bình đẳng và năng động của các thành viên trên thị trường. MAS hướng tới mục tiêu giám sát chuyên nghiệp trên cơ sở đảm bảo các quy định được ban hành một cách minh bạch đầy đủ, các tổ chức tài chính được quản lý đúng cách, đồng thời quan tâm đáp ứng nguyện vọng của các tổ chức. Cùng với việc thi hành một điều lệ mới, các cuộc tham vấn sẽ được MAS tổ chức liên tục để phổ biến kiến thức cho các tổ chức tài chính, đồng thời đó còn là cơ hội để MAS lắng nghe tất cả các thông tin phản hồi từ các tổ chức tài chính trong quá trình triển khai thực hiện điều lệ mới này. 338
5. HỘI THẢO "NGÂN HÀNG VIỆT NAM: BỐI CẢNH VÀ TRIỂN VỌNG" 2.2. Cấu trúc giám sát hệ thống tài chính ngân hàng hợp nhất tại Singapore Cấu trúc giám sát tài chính của MAS được ví như một chiếc ô. MAS giám sát tất cả các lĩnh vực tài chính ngân hàng theo các mục tiêu đã đề ra. Hình vẽ dưới đây cho thấy việc MAS đưa ra các chiến lược giám sát đối với từng tổ chức tài chính dựa trên cơ sở đánh giá tác động và đánh giá rủi ro do từng tổ chức mang lại. Hình 1: Cơ chế giám sát tài chính của MAS Nguồn: Emasek Foundation.(2014), MAS’s Approach to Financial Supervision, July 2014  Cơ cấu tổ chức của MAS Cơ cấu tổ chức của MAS được cụ thể hóa qua hình vẽ dưới đây: Hình 2: Cơ cấu tổ chức của MAS Nguồn: Emasek Foundation.(2014), MAS’s Approach to Financial Supervision, July 201 4 339
6. TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG Trong cơ cấu tổ chức của MAS, có 5 bộ phận phục vụ cho mục đích giám sát đảm bảo an toàn cho hệ thống tài chính, đó là: (1) Bộ phận giám sát ngân hàng (Banking Supervision Department - BD): chịu trách nhiệm cấp phép và giám sát các ngân hàng và công ty tài chính. (2) Bộ phận giám sát các tổ chức phức hợp (Complex Institutions Supervision Department - CI): cùng với BD, chịu trách nhiệm cấp phép và giám sát các ngân hàng và công ty tài chính. (3) Bộ phận giám sát bảo hiểm (Insurance Supervision Department - ID): chịu trách nhiệm cấp phép và giám sát chung các công ty bảo hiểm, quản lý đạo luật bảo hiểm với mục tiêu chính là bảo vệ quyền lợi của người được bảo hiểm. (4) Bộ phận chính sách đảm bảo an toàn (Prudential Policy Department - PPD): chịu trách nhiệm xây dựng chính sách vốn và đảm bảo an toàn cho các ngân hàng, công ty bảo hiểm và công ty chứng khoán nhằm thúc đẩy khu vực tài chính phát triển an toàn, lành mạnh. (5) Bộ phận chuyên gia giám sát rủi ro (Specialist Risk Supervision Department - SRD): bao gồm những chuyên gia trong lĩnh vực giám sát rủi ro, có chức năng tư vấn hỗ trợ cho bộ phận giám sát trong các ngành tài chính khác nhau và đánh giá rủi ro của từng tổ chức cũng như toàn hệ thống. Để duy trì sự am hiểu về thị trường, MAS duy trì các bộ phận giám sát riêng biệt cho các loại hình tổ chức tài chính (BD, CI, ID) đặt dưới sự phối hợp với hai bộ phận giám sát cao cấp hơn (PPD, SRD), trong đó đặc biệt là bộ phận SRD tập hợp các chuyên gia nghiên cứu đề xuất các khuôn khổ và đánh giá rủi ro áp dụng cho tất cả các tổ chức tài chính. Đó là khuôn khổ và kỹ thuật đánh giá rủi ro (Common Risk accessment framework and techniques - CRAFT).  Giám sát dựa trên rủi ro, điểm nổi bật trong hoạt động giám sát của MAS Một trong những chìa khóa trong mô hình giám sát tài chính hợp nhất của MAS đó là dựa vào rủi ro để giám sát (risk based supervision - RBS) các tổ chức tài chính, Tại Singapore, một phương pháp tiếp cận khá hay trong việc giám sát đó là đánh giá rủi ro tùy theo khẩu vị rủi ro của từng tổ chức tài chính, thay vì có một khung cố định về mức chấp nhận rủi ro kinh doanh hoặc tiêu chuẩn quản trị rủi ro cho mọi tổ chức. MAS đánh giá hoạt động quản trị rủi ro và kiểm soát nội bộ có đúng với cam kết của tổ chức không. Các tổ chức kinh doanh tài chính phức tạp phải chứng minh khả năng quản trị rủi ro phù hợp với khẩu vị rủi ro trong lĩnh vực hoạt động của mình, trong khi các tổ chức kinh doanh lĩnh vực ít rủi ro hơn, ít phức tạp hơn sẽ có quy trình quản trị rủi ro đơn giản hơn theo mục đích của họ. MAS sử dụng khung đánh giá rủi ro CRAFT để đánh giá rủi ro và quản trị rủi ro một cách hiệu quả cho các tổ chức. Sơ đồ 1 mô tả cơ chế xác định và khung đánh giá rủi ro CRAFT, từ đó đưa ra chiến lược giám sát rủi ro cho từng tổ chức tài chính. Để đánh giá xếp hạng rủi ro của một tổ chức, MAS xét trên 4 yếu tố sau: Rủi ro nội tại, nhân tố kiểm soát, giám sát và quản trị, nguồn vốn và khả năng hỗ trợ. Thêm vào đó, nếu xét trên khía cạnh cấp độ giám sát thì một tổ chức tài chính có hai cấp độ: (1) đánh giá ở cấp độ các hoạt động trọng yếu, bao gồm đánh giá rủi ro nội tại và rủi ro từ các yếu tố kiểm soát, (2) đánh giá rủi ro từ khu vực kiểm soát cao hơn như ban kiểm soát, ban giám đốc và các nguồn vốn của tổ chức thì việc đánh giá rủi ro ở cấp độ tổ chức. Qua việc đánh giá rủi ro của các yếu tố trong một tổ chức tài chính, MAS xếp hạng và đánh giá độ rủi ro cho cả tổ chức đó. Bên cạnh việc kết hợp đánh giá năng lực quản trị rủi ro và khả năng về vốn, MAS sẽ đưa ra được phương án cuối cùng cho bài toán lập kế hoạch giám sát và quy định chặt chẽ đối với từng tổ chức tài chính. 340
7. HỘI THẢO "NGÂN HÀNG VIỆT NAM: BỐI CẢNH VÀ TRIỂN VỌNG" Sơ đồ 1: Mô hình đánh giá rủi ro tổng thể của MAS Nguồn Temasek Foundation,(2014), MAS’ Approach to Financial Supervision, July 2014 Đánh giá rủi ro theo cấp độ cụ thể MAS đánh giá rủi ro theo hoạt động của các tổ chức tài chính tương ứng với lĩnh vực hoạt động của họ. Quá trình đánh giá bắt đầu với mô hình kinh doanh, tiếp theo dánh giá rủi ro nội tại và yếu tố kiểm soát. Quy mô 4 cấp độ được sử dụng để xếp hạng đánh giá các yếu tố bao gồm: Thấp (T), trung bình thấp(TB-T), trung bình cao (TB-C), Cao (C). Các tổ chức được MAS xếp hạng dựa trên cơ sở đánh giá rủi ro và đánh giá yếu tố kiểm soát, được gọi là các bucket. Những bucket này được thể hiện trong 1 ma trận, 2 chiều với trục tung và trục hoành (Sơ đồ 3). Trục tung đo lường độ rủi ro của tổ chức tài chính theo thang đo ( đã tính đến năng lực quản trị rủi ro và năng lực về vốn), trục hoành đo lường mức độ ảnh hưởng của tổ chức tài chính đến toàn hệ thống tài chính. Sau khi đánh giá rủi ro tổng thể, MAS xếp các bucket từ thấp tới cao theo một trật tự giám sát nhất định. Tiếp đó MAS sẽ đưa ra quyết định quan trọng về việc phân bổ sử dụng nguồn lực để giám sát với theo kết quả đã đánh giá đối với bucket (mỗi tổ chức tài chính). Phương pháp này giúp cho MAS sử dụng nguồn lực có giới hạn một cách hiệu quả, phù hợp với mục tiêu của mô hình giám sát hợp nhất. Sơ đồ 2: Mô hình đánh giá độ ảnh hưởng và xếp hạng rủi ro của các tổ chức tài chính Nguồn: Temasek Foundation,(2014), MAS’ Approach to Financial Supervision, July 2014 341
8. TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG 2.3. Một vài nhận xét về mô hình giám sát tài chính hợp nhất tại Singapore Thứ nhất, mô hình giám sát tài chính ngân hàng phù hợp với một quốc gia có mục tiêu hướng tới thị trường tài chính phát triển mạnh mẽ và hiện đại, các tổ chức tài chính có xu hướng đa dạng hóa dịch vụ, không chỉ hoạt động ở một lĩnh vực ngân hàng, lĩnh vực bảo hiểm, hay lĩnh vực chứng khoán mà mục tiêu hướng đến thành các tập đoàn tài chính đa năng. Theo mô hình này, một tổ chức giám sát sẽ được quyền rà soát toàn bộ các lỗ hổng trong hoạt động của các tổ chức tài chính và thị trường, nhất quán trong vấn đề đưa ra kế hoạch giám sát, hay tránh được sự giám sát chồng chéo, không đồng đều, gây những trở ngại về mặt pháp lý cho tổ chức tài chính. Bên cạnh đó, tổ chức hoạt động của MAS phân chia thành các bộ phận chuyên trách đói với từng loại trung gian tài chính, nhưng đồng thời cũng có bộ phận phân tích bao quát toàn bộ hoạt động của hệ thống. Tóm lại, MAS phân chia các bộ phận hoạt động hiệu quả, tạo điều kiện giám sát cả chiều rộng lẫn chiều sâu đối với toàn bộ hệ thống tài chính ngân hàng. Thứ hai, vai trò của MAS trong mô hình hợp nhất được đánh giá cao, hay có sự ảnh hưởng lớn đến nền kinh tế, tăng tính độc lập của ngân hàng trung ương. MAS cũng là tổ chức có uy tín không những ở Singapore mà còn ở trong khu vực và trên thế giới. Điều này làm tăng tính độc lập cho vai trò là NHTW của MAS, MAS có thể thực thi chính sách tiền tệ vì mục tiêu được đặt hàng đầu là ổn định nền kinh tế với mức lạm phát thấp, mà không bị ảnh hưởng lớn bởi các chính sách của Chính phủ. Việc tăng tính độc lập cho NHTW cũng là mục tiêu mà Việt Nam đang hướng tới và lên kế hoạch theo lộ trình. Thứ ba, trong nguyên tắc hoạt động của MAS đánh giá cao vai trò giám sát của những đối tác liên quan như nhà đầu tư, người góp vốn, công ty kiểm toán độc lập, và đồng thời yêu cầu các tổ chức hoạt động trên cơ sở minh bạch thông tin. Chính điều này làm cho thị trường tài chính của Singapore khá lành mạnh, minh bạch, thu hút được các nhà đầu tư và đồng thời MAS có những biện pháp giám sát, điều chỉnh kịp thời nhằm ngăn chặn những rủi ro, gây tổn thất cho thị trường và các chủ thể tham gia. Thứ tư, việc đưa ra chiến lược giám sát phụ thuộc vào mức độ rủi ro cũng như khả năng quản trị rủi ro của từng tổ chức tài chính riêng biệt thể hiện sự linh hoạt, năng động trong điều hành của MAS. MAS không quy định một tỷ lệ an toàn cố định, áp đặt cho mọi tổ chức, bởi lẽ mỗi tổ chức sẽ có khả năng chịu rủi ro khác nhau tùy vào khẩu vị rủi ro họ lựa chọn, MAS chỉ giám sát trên cơ sở họ phải đảm bảo an toàn theo cam kết. Thứ năm, MAS đã đánh giá, bao quát đầy đủ được hết các loại rủi ro mà từng tổ chức có thể gặp phải, từ những rủi ro nội tại như rủi ro tín dụng, rủi ro thanh khoản, rủi ro thị trường, rủi ro hoạt động, rủi ro pháp lý đến những rủi ro trong vấn đề kiểm soát của tổ chức như rủi ro kiểm soát nội bộ, rủi ro hệ thống, rủi ro quản lý hoạt động Các loại rủi ro này sẽ được đánh giá chung, cùng với khả năng chịu rủi ro của tổ chức, MAS sẽ đưa ra kết luận về mức độ giám sát đối với tổ chức theo 4 nhóm bucket, từ đó phân bổ nguồn lực giám sát. Có thể nói Singapore là một quốc gia phù hợp với mô hình giám sát hợp nhất, với mục tiêu hướng đến phát triển thành trung tâm tài chính, và qua mô hình này vai trò độc lập của MAS được nâng cao vị thế. Đồng thời với mô hình này tránh được sự chồng chéo, không nhất quán trong việc giám sát các tổ chức, nhất là khi các tổ chức hướng tới đa năng và cơ cấu hoạt động ngày cảng trở nên phức tạp. 3. Gợi ý cho Việt Nam 3.1. Mô hình giám sát hệ thống tài chính ngân hàng tại Việt Nam Việt Nam là quốc gia có thị trường tài chính đang phát triển với các tập đoàn tài chính đa năng đang dần được hình thành. Hiện nay, Việt Nam đang áp dụng mô hình giám sát tài chính chuyên ngành, mỗi loại hình tổ chức tài chính - ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm - có một cơ quan giám sát riêng, chịu trách nhiệm đối với sự an toàn và phù hợp của mỗi tổ chức lẫn hoạt động kinh doanh của tổ chức đó. Bên cạnh đó, để việc giám sát tài chính của toàn hệ thống có hiệu quả, giữa các cơ quan này cũng có mối liên hệ hợp tác với nhau và chịu sự chỉ đạo chung của Chính Phủ. 342
9. HỘI THẢO "NGÂN HÀNG VIỆT NAM: BỐI CẢNH VÀ TRIỂN VỌNG" Sơ đồ: Cấu trúc giám sát hệ thống tài chính ngân hàng tại Việt Nam Nguồn: Tại Việt Nam, Chính phủ là cơ quan hành pháp lý cao nhất. Trực thuộc Chính phủ là các bộ ban ngành, trong đó có Ủy ban giám sát tài chính Quốc gia, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Bộ tài chính là các cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm quản lý và giám sát các trung gian tài chính. Cụ thể: Ngân hàng Nhà nước Việt Nam chịu trách nhiệm về các lĩnh vực tiền tệ ngân hàng, thực thi chính sách tiền tệ và giám sát hệ thống các tổ chức tín dụng theo Luật Ngân hàng Nhà nước 2010. Trong đó, Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng là bộ phận trực tiếp giám sát các tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo (theo Quyết định số 35/2014/QĐ-TTg ngày 12/6/2014 của Thủ tướng Chính phủ). Bộ tài chính chịu trách nhiệm giám sát lĩnh vực bảo hiểm và chứng khoán thông qua hai cơ quan trực thuộc Bộ là Ủy ban chứng khoán Nhà nước và Cục bảo hiểm. Ủy ban giám sát tài chính quốc gia (thành lập theo quyết định số 34/2008/QĐ-TTg ngày 3/3/2008 của Thủ tướng Chính phủ) chịu trách nhiệm giám sát vĩ mô toàn bộ hoạt động của thị trường tài chính. Việc thực hiện giám sát hệ thống tài chính ngân hàng theo mô hình tổ chức trên tại Việt Nam tồn tại một số hạn chế sau: Mô hình giám sát tài chính của Việt Nam mang tính chồng chéo, cồng kềnh vì có sự pha trộn của mô hình giám sát chuyên ngành và mô hình giám sát hợp nhất. Hoạt động giám sát được thực hiện bởi ba cơ quan chuyên trách ba lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm song song với Ủy ban giám sát tài chính quốc gia chịu trách nhiệm giám sát an toàn vĩ mô toàn hệ thống. Vai trò của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam còn mờ nhạt khi chỉ chịu trách nhiệm giám sát lĩnh vực ngân hàng đặt dưới sự quản lý của Chính phủ trong khi hoạt động của cơ quan này ảnh hưởng rất lớn đến tính an toàn của hệ thống ngân hàng, sự ổn định của giá trị đồng tiền và an ninh tiền tệ của một quốc gia. Trong khi đó, các ngân hàng thương mại, đối tượng chịu sự giám sát của Ngân hàng Nhà nước, đang có xu hướng phát triển thành các tập đoàn tài chính đa năng. Nếu xét theo thang đo bốn cấp độ độc lập của Ngân hàng trung ương đối với Chính phủ do Quỹ Tiền tệ quốc tế IMF đưa ra thì tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đang ở cấp độ độc lập thấp nhất (Nguyễn Hương Giang, 2009). Điều này gây ít nhiều khó khăn cho Ngân hàng Nhà nước trong hoạt động giám sát. Vai trò tham gia phối hợp giám sát hệ thống tài chính của các thành viên trên thị trường còn mờ nhạt, công việc này chủ yếu của các cơ quan chức năng. Do đó các tổ chức tài chính dễ có 343
10. TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG suy nghĩ giám sát chỉ là công việc của các cơ quan chức năng và xem nhẹ vai trò của các đối tác, những người tham gia trên thị trường. Chưa có sự tách biệt rõ ràng giữa chức năng quản lý kinh doanh và chức năng giám sát tài chính. Điều này dẫn tới hiện tượng “vừa thổi vòi vừa đá bóng”, dễ gây ra hiện tượng xung đột lợi ích và rủi ro đạo đức trong hoạt động giám sát bởi các cơ quan giám sát thực hiện đồng thời nhiều chức năng như cấp phép; ban hành, hướng dẫn, triển khai cơ chế chính sách; kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của các tổ chức tài chính. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan giám sát chưa đồng bộ, chặt chẽ vì mỗi cơ quan giám sát hoạt động độc lập, chuyên trách từng khu vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán với “sân chơi” riêng. Do đó, sẽ khó khăn trong việc giám sát các rủi ro chéo một cách hiệu quả. Cơ chế trao đổi thông tin, chia sẻ tình hình giữa các cơ quan giám sát cũng như việc cung cấp thông tin giữa các tổ chức tài chính với các cơ quan giám sát còn hạn chế, nhất là thiếu tính minh bạch - một trong những yếu tố quan trọng của một thị trường tài chính phát triển, giúp các cơ quan chức năng các dễ dàng, thuận tiện hơn trong việc đưa ra chiến lược giám sát. Như vậy, vấn đề ở đây là mô hình giám sát hệ thống tài chính tại Việt Nam chưa có một cơ quan giám sát tài chính vĩ mô chịu trách nhiệm về sự an toàn và ổn định của toàn bộ thị trường tài chính quốc gia. Quan trọng nhất là chưa có một cơ quan giám sát vĩ mô thực hiện giám sát rủi ro trên toàn hệ thống. Mặc dù có sự tham gia của Ủy ban giám sát tài chính quốc gia nhưng cơ quan này chưa phải là một chủ thể giám sát trực tiếp và chưa phát huy được vai trò làm đầu mối phối hợp giữa các cơ quan giám sát mà chỉ là cơ quan tham mưu, tư vấn, giúp việc cho Thủ tướng Chính phủ. Do đó, Việt Nam cần thay đổi mô hình giám sát hệ thống tài chính theo hướng phù hợp và hiệu quả trên cơ sở tham khảo những mô hình giám sát tài chính hiện đại đang được áp dụng tại các quốc gia trên thế giới. 3.2. Gợi ý cho Việt Nam Trên thực tế, không có một mô hình giám sát tài chính nào ưu việt cho mọi quốc gia. Thông qua việc nghiên cứu mô hình giám sát tài chính tại Singapore kết hợp với việc đánh giá mô hình giám sát tài chính tại Việt Nam, người viết khuyến nghị Việt Nam nên chuyển dần từ mô hình giám sát chuyên ngành sang mô hình giám sát hợp nhất với một vài gợi ý sau: Thứ nhất, việc chuyển đổi sang mô hình giám sát hợp nhất cần có lộ trình phù hợp cho từng giai đoạn. Vấn đề quan trọng trước tiên là quy định rõ ràng về mục tiêu, nhiệm vụ của cơ quan giám sát tài chính hợp nhất cũng như quyền hạn và trách nhiệm của các bộ phận trực thuộc cơ quan này. Tiếp đến là ban hành luật về cơ quan giám sát hợp nhất với sự nhất quán với các quy định pháp lý liên quan đến hoạt động của các định chế tài chính, đồng thời xây dựng khung pháp lý cho hoạt động giám sát bao gồm các quy chế về quy trình, tiêu chí giám sát chung giữa các bộ phận chức năng và các quy định về cơ chế hợp tác giữa các bộ phận giám sát với nhau trong việc trao đổi thông tin và kiến nghị chính sách. Song song đó, cần phát triển thị trường tài chính Việt Nam nhằm tạo động lực cho sự ra đời mô hình giám sát hợp nhất. Thứ hai, cần có lộ trình nâng cao các chuẩn mực giám sát an toàn trong hệ thống tài chính, các tiêu chuẩn thế giới trong chuẩn mực kế toán và đánh giá rủi ro nhằm hướng tới mục tiêu cuối cùng nhằm đánh giá đúng thực trạng của các tổ chức tài chính và minh bạch hóa trong hoạt động tài chính. Hiện nay, các ngân hàng thương mại Việt Nam vẫn còn gặp nhiều khó khăn khi áp dụng các tiêu chuẩn Basel II của Ủy ban giám sát ngân hàng, trong khi các quốc gia trên thế giới đang dần thay đổi theo tiêu chuẩn Basel III. Các chuẩn mực kế toán Việt Nam VAS chưa tương thích với chuẩn mực kế toán thế giới. Việc tuân thủ theo các chuẩn mực thế giới là biển hiện chứng minh nền 344
11. HỘI THẢO "NGÂN HÀNG VIỆT NAM: BỐI CẢNH VÀ TRIỂN VỌNG" kinh tế Việt Nam ngày càng minh bạch trong việc đánh giá đúng đắn hoạt động từng tổ chức tài chính nhằm vạch ra kế hoạch giám sát hiệu quả. Bởi lẽ, một trong những mục tiêu của mô hình giám sát tài chính hợp nhất là minh bạch hóa thông tin, tránh và ngăn chặn những lỗ hổng thị trường gây nguy cơ khủng hoảng tài chính. Thứ ba, cần có một cơ quan đầu mối giám sát vĩ mô toàn hệ thống tài chính theo đúng bản chất với đầy đủ tính bao quát toàn diện, độc lập và tự chủ cần thiết trong hoạt động giám sát. Vai trò đó nên được trao phó cho Ủy ban giám sát tài chính quốc gia với sự bổ sung chức năng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có tính chất bắt buộc đối với các định chế tài chính, đồng thời xử lý vi phạm đối với tất cả lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm. Thứ tư, cần nâng cao vai trò của những thành viên tham gia thị trường bên cạnh vai trò giám sát của cơ quan chức năng, một trong những nguyên tắc giám sát của MAS tại Singapore. Để thực hiện điều này, cơ quan giám sát cần phối hợp và lắng nghe mọi phản hồi từ các định chế tài chính trong quá trình thực hiện giám sát. Thứ 5, nâng cao công tác quản trị rủi ro trong hoạt động giám sát. Mô hình giám sát tài chính tại Singapore cho thấy MAS đánh giá tổ chức tài chính rất đầy đủ, khách quan và chính xác qua việc xem xét tất cả các yếu tố gây nên rủi ro cho một tổ chức. MAS thực hiện giám sát không theo những tỷ lệ an toàn cố định cho mọi tổ chức. Do đó, ngoài việc đánh giá rủi ro nội tại, năng lực quản trị rủi ro của một tổ chức tài chính, cơ quan giám sát Việt Nam cần sâu chuỗi những kết quả thu được nhằm đưa ra nhận định đúng đắn nhất về mức độ rủi ro của tổ chức đó và đánh giá thêm mức độ ảnh hưởng của các tổ chức đến hệ thống. 4. Kết luận Là một bộ phận thuộc hệ thống tài chính thế giới, Việt Nam không thể tránh khỏi tác động của những cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Làm thế nào để đứng vững trước những cú sốc bên ngoài cũng như bên trong nền kinh tế? Một trong những vấn đề cần chú trọng, đó là lựa chọn mô hình giám sát hệ thống tài chính ngân hàng phù hợp và hiệu quả. Dựa trên cơ sở lý thuyết cùng với việc nghiên cứu trường hợp điển hình mô hình giám sát tài chính tại Singapore, tác giả khuyến nghị mô hình giám sát hợp nhất là sự lựa chọn ưu việt nhất cho hệ thống tài chính ngân hàng Việt Nam. Với một vài gợi ý về vấn đề chuyển đổi mô hình giám sát hệ thống tài chính ngân hàng tại Việt Nam, tác giả hi vọng điều này sẽ được hiện thực hóa trong tương lai. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO [1] Lê Thị Thu Thủy,(2012), Pháp luật Việt Nam về giám sát thị trường tài chính và thực tiễn áp dụng, tạp chí khoa học ĐHQGHN, luật học 28, (2012), 17-29. [2] PGS.TS. Tô Ngọc Hưng và các cộng sự, (2012), Hệ thống giám sát tài chính quốc gia, đề tài cấp Nhà Nước, Bộ Khoa học và Công nghệ, mã số KX.01/06-10, năm 2011. [3] Temasek Foundation (2014), MAS’ Approach to Financial Supervision, July 2014. [4] MAS, (2004), Objectives and principles of Financial Supervision in Singapore, april 2004, revised in April 2013. [5] Jing Geng, Wenjuan Xie, Guibin Zhang, Honggeng Zhou,(2009), Challenges for the Unified Financial Supervision in the PostCrisis Era: Singaporean Experience and Chinese Practice. [6] Temasek Foundation.(2014), Risk assessment Framwork for banks – CRAFT, July 2014. [7] Temasek Foundation,.(2014), On-site Supervision of Banks, July 2014. Ms Yee Theng Tan, (2013), The Supervision of Systemically Important Banks in Singapore, 26th SEACEN – FSI Regional Seminar on Basel III – Capital and Liquidity Frameworks Singapore, 14 August 2013. 345