Nâng cao hiệu quả quản lý vốn của các doanh nghiệp nhà nước trong bối cảnh gia nhập hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương

Nội dung text: Nâng cao hiệu quả quản lý vốn của các doanh nghiệp nhà nước trong bối cảnh gia nhập hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương

1. NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ VỐN CỦA CÁC DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC TRONG BỐI CẢNH GIA NHẬP HIỆP ĐỊNH ĐỐI TÁC XUYÊN THÁI BÌNH DƯƠNG ThS. Trần Phi Long1 Lê Ngọc Minh Châu Tóm tắt Bài viết nghiên cứu hiệu quả quản lý vốn của các doanh nghiệp nhà nước trong bối cảnh gia nhập Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương bằng cách chỉ ra kinh nghiệm thành công của các quốc gia trên thế giới trong việc quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp. Sau đó, bài viết đã chỉ ra những hạn chế trong thực trạng hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước và trong công tác quản lý vốn của các doanh nghiệp nhà nước trong thời gian qua. Cuối cùng, bài viết đưa ra một vài kiến nghị cho chính phủ nhằm nâng cao hiệu quả quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước trong thời gian tới. Từ khóa: quản lý vốn, doanh nghiệp nhà nước. 1. Lời mở đầu Theo Luật Doanh nghiệp Việt Nam 2014 (có hiệu lực từ ngày 26/11/2014), doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Quy định này đã làm giảm đáng kể số lượng các doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam, do trong Luật Doanh nghiệp Việt Nam 2005, doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ. Một trong những lý do điều chỉnh quy định này là do Việt Nam ngày càng hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế toàn cầu. Ví dụ, Việt Nam đã tham gia vào các hiệp định thương mại song phương (FTAs), gia nhập Cộng đồng Kinh tế ASEAN (AEC) vào cuối năm 2015, Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) vào năm 2016. Hội nhập kinh tế toàn cầu đã gây ra một áp lực lớn phải cải cách của những doanh nghiệp nhà nước, từ trước đến nay phần lớn vẫn bị coi là hoạt động kém hiệu quả. Và quy định mới được đề ra nhằm tạo sự thuận lợi cho quá trình cổ phần hóa của doanh nghiệp nhà nước và tăng hiệu quả kinh tế sau cổ phần hóa. Tuy nhiên, phạm vi nghiên cứu của bài này là các doanh nghiệp có tỷ lệ sở hữu nhà nước từ 50% vốn điều lệ trở lên, vì những doanh nghiệp này có vai trò to lớn trong 1 Trường Đại học Kinh tế Quốc dân. Email của tác giả chính: tranphilong2712@gmail.com 585
2. việc phát triển đất nước. Các nhà phân tích và hoạch định chính sách luôn quan tâm đến hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước là vì hiện nay các doanh nghiệp nhà nước vẫn đóng vai trò rất quan trọng cho sự phát triển của đất nước. Thứ nhất, các doanh nghiệp nhà nước đang nắm giữ những ngành, những lĩnh vực then chốt cùng với hệ thống cơ sở vật chất quan trọng trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hóa đất nước. Một vài doanh nghiệp nhà nước còn giữ vị thế độc quyền trong các ngành, lĩnh vực như truyền tải điện, đường sắt, cấp thoát nước. Thứ hai, doanh nghiệp nhà nước đã góp phần quan trọng vào việc điều tiết cung cầu, ổn định giá cả, chống lạm phát, ổn định tỷ giá, khắc phục mặt trái của cơ chế thị trường. Thứ ba, doanh nghiệp nhà nước đóng góp nguồn thu tập trung lớn và ổn định cho ngân sách nhà nước. Mặt khác, các doanh nghiệp này so với các thành phần kinh tế khác vẫn luôn là đối tác chính với các liên doanh nước ngoài, họ có được sự uy tín, nhận được đầu tư đến từ nước ngoài và được chuyển giao những công nghệ mới nhất phục vụ sản xuất. Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement - TPP) là một hiệp định thương mại tự do được ký kết giữa 12 quốc gia vào ngày 04/02/2016 sau 7 năm đàm phán với mục đích hội nhập các nền kinh tế thuộc khu vực châu Á - Thái Bình Dương. 12 nước này bao gồm có Úc, Brunei, Chile, Malaysia, Mexico, New Zealand, Canada, Peru, Singapore, Việt Nam, Mỹ và Nhật Bản. Mục tiêu chính của TPP là đẩy mạnh giao thương hàng hoá và dịch vụ trong khu vực bằng cách xóa bỏ các loại thuế và rào cản cho hàng hóa, dịch vụ xuất nhập khẩu giữa các nước thành viên. Mặc dù Việt Nam đã ký kết một vài các hiệp định tự do trước đó nhưng TPP sẽ mang lại cho ta những cơ hội còn lớn hơn thế. Chính phủ Việt Nam rất coi trọng đến Hiệp định TPP và đang cố gắng nỗ lực hết sức mình để đổi mới, cải thiện nền kinh tế đủ khả năng nắm bắt, khai thác cơ hội một khi TPP có hiệu lực từ năm 2018. Tuy vậy, cơ hội lớn đồng nghĩa với thách thức cũng lớn. Việc tham gia vào TPP sẽ tạo ra áp lực đổi mới hoạt động lên các doanh nghiệp Việt Nam, đặc biệt áp lực này sẽ đè nặng lên những doanh nghiệp nhà nước nhiều hơn là những doanh nghiệp tư nhân vừa và nhỏ vì từ trước đến nay các doanh nghiệp nhà nước được nhận sự hỗ trợ rất nhiều từ nhà nước. Khi đã tham gia vào TPP, các doanh nghiệp nhà nước sẽ phải chấp nhận “luật chơi” của quốc tế. Con đường duy nhất cho các doanh nghiệp nhà nước phát triển là nâng cao hiệu quả hoạt động hiện tại. Bài viết này sẽ nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới trong việc nâng cao hiệu quả quản lý vốn của các doanh nghiệp hoạt động trong khu vực kinh tế nhà nước. Sau đó, bài viết sẽ nghiên cứu thực trạng quản lý vốn của các doanh nghiệp 586
3. nhà nước tại Việt Nam, từ đó đưa ra các giải pháp cho doanh nghiệp nhà nước và các kiến nghị cho chính phủ. 2. Kinh nghiệm quốc tế về nâng cao hiệu quả quản lý vốn của các doanh nghiệp nhà nước Tại Trung Quốc, về cơ bản có bốn loại hình doanh nghiệp nhà nước được đầu tư. Thứ nhất là loại doanh nghiệp nhà nước độc quyền đầu tư nhằm đảm bảo quốc phòng, an ninh quốc gia (vũ khí, quân sự, tiền ), được nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ cho loại này và doanh nghiệp tư nhân không được phép đầu tư. Thứ hai là loại doanh nghiệp nhà nước được ưu tiên đầu tư trong những hạng mục xây dựng hạ tầng cơ sở lớn có lợi ích cho xã hội mà doanh nghiệp ngoài nhà nước không đủ sức tham gia như luyện kim, hóa chất, dịch vụ: tài chính, bảo hiểm, đường sắt, hàng không Thứ ba là loại doanh nghiệp mà nhà nước cần đầu tư hướng dẫn và có những chính sách thúc đẩy phát triển, ngành khoa học mũi nhọn như vi mạch, vi sinh, vũ trụ Cuối cùng là các doanh nghiệp khai thác tài nguyên không tái sinh cần đầu tư quy mô lớn, thời gian thu hồi vốn chậm mà các thành phần kinh tế khác không đủ sức đầu tư và chưa muốn các doanh nghiệp nước ngoài chiếm cổ phần như than, dầu khí Về việc phân công, phân cấp thực hiện quyền chủ sở hữu với vốn nhà nước tại doanh nghiệp, nội dung này được thực hiện bởi hai thành phần, đó là Quốc Vụ Viện đại diện cho nhà nước và Chính quyền nhân dân tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc và chính quyền nhân dân tại các khu kinh tế mở, các Châu tự trị đại diện nhà nước. Theo đó thì Quốc Vụ Viện thực hiện chức năng, nhiệm vụ đầu tư vốn đối với các doanh nghiệp nhà nước cỡ lớn, liên quan đến an ninh quốc gia, còn Chính quyền nhân dân đảm nhiệm đầu tư vốn tại các doanh nghiệp nhà nước còn lại. Để thực hiện nhiệm vụ giám sát, Trung Quốc đã thành lập ủy ban Giám sát và quản lý tài sản Nhà nước (SASAC) với mục tiêu thực hiện chức năng của người đầu tư vốn, giám sát, quản lý tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp nhằm phân định rõ giữa quyền quản lý nhà nước với quyền chủ sở hữu nhà nước và tách bạch quản lý nhà nước với quản lý doanh nghiệp. Quyền sở hữu và quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp được chuyển dần từ cơ quan nhà nước sang cơ quan nắm quyền đầu tư vốn. Tuy vậy thì việc giám sát vẫn có hạn chế như bộ máy tổ chức cồng kềnh vì SASAC quản lý về mọi mặt: nhân sự, hoạt động, Mặt khác, việc kiểm soát vẫn chưa thể thoát khỏi tính hành chính trong việc quản lý và chưa có sự tách biệt giữa quản lý nhà nước với quản lý doanh nghiệp. Tại Singapore, một trong những đặc điểm nổi bật là để thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu và quản lý phần vốn thuộc sở hữu của chính phủ đầu tư thì Singapore 587
4. thành lập các công ty đầu tư tài chính nhà nước bao gồm Công ty Trách nhiệm hữu hạn Temasek (Temasek Holdings Limited) để quản lý các doanh nghiệp công và Công ty Sức khoẻ Singapore (Health corporation of Singapore) để quản lý các bệnh viện nhà nước đã được cổ phần hóa. Trong đó, Temasek Holdings Limited là một tập đoàn đầu tư vốn của nhà nước thuộc Bộ Tài chính, có chức năng thực hiện đầu tư vốn vào các công ty theo chiến lược phát triển kinh tế của chính phủ, đại diện chủ sở hữu nhà nước và quản lý vốn thuộc sở hữu của chính phủ đầu tư tại các doanh nghiệp. Bộ Tài chính giao cho Temasek thay mặt Bộ Tài chính để quản lý vốn nhà nước tại các công ty mà nhà nước đầu tư. Theo đó thì Temasek có trách nhiệm phải báo cáo hoạt động của mình định kỳ theo yêu cầu. Về phương thức hoạt động của Temasek, Temasek hoạt động như một quỹ đầu tư chuyên nghiệp, được chủ động đầu tư vào các doanh nghiệp có triển vọng, tạo giá trị gia tăng cho các doanh nghiệp thông qua việc tái cơ cấu. Ngoài ra thì nó còn dùng lợi nhuận thu được để đầu tư theo yêu cầu của chính phủ, theo đề nghị các công ty hay gửi ngân hàng. Vốn của Temasek đến từ nhà nước cấp, từ việc bán tài sản và cổ tức thu được. Thông qua sử dụng quá trình tiến cử nhân sự lãnh đạo, tiêu chuẩn quản trị doanh nghiệp và công khai tài chính, Temasek đã góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của mình. Tại Hàn Quốc, chủ yếu có hai loại hình đơn vị kinh tế có vốn của nhà nước. Loại thứ nhất là doanh nghiệp thuộc đơn vị của Chính phủ, có nghĩa là Chính phủ chịu hoàn toàn đối với hoạt động của các doanh nghiệp này. Mục tiêu thành lập loại doanh nghiệp này chủ yếu là để phục vụ công ích, dịch vụ công nhiều hơn là mang ý nghĩa kinh doanh, thu lợi nhuận. Loại thứ hai là doanh nghiệp do nhà nước đầu tư, nơi mà vốn điều lệ của nhà nước chiếm hơn 50%. Các công ty này có cơ chế quản lý của chủ sở hữu đối với các doanh nghiệp này theo luật doanh nghiệp do nhà nước đầu tư và phải tuân theo một hệ thống đánh giá kết quả hoạt động riêng. Ngoài ra còn có các loại hình đơn vị kinh tế có vốn nhà nước khác là doanh nghiệp có vốn góp của nhà nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư gián tiếp của nhà nước. Ba kinh nghiệm nổi bật trong quản lý vốn nhà nước tại Hàn Quốc là (1) vấn đề về quyết định và sử dụng mức vốn đầu tư nhà nước, (2) vấn đề liên quan đến chủ sở hữu và quyền của chủ sở hữu, và (3) vấn đề về giám sát hoạt động của doanh nghiệp. Thứ nhất, trong việc quyết định mức vốn đầu tư, cấp có thẩm quyền cao nhất là Quốc hội. Còn việc giải ngân các vốn đầu tư này sẽ được thực hiện bởi Bộ Kế hoạch và Ngân sách và Bộ Tài chính và Kinh tế. Mặt khác việc sử dụng vốn ngân sách của nhà nước để đầu tư cũng được phân chia rõ rệt giữa đầu tư bằng tiền mặt và đầu tư bằng tài sản. Nếu đầu tư bằng tiền mặt thì bộ chủ quản đề xuất nhu cầu và lập kế hoạch đầu tư, sau đó đưa cho Bộ Kế hoạch và Ngân sách 588
5. xem xét thông qua và trình lên Quốc hội phê chuẩn. Cuối cùng thì Bộ trưởng Bộ Tài chính và Kinh tế có trách nhiệm phải triển khai thực hiện. Nếu đầu tư bằng tài sản thì tập đoàn đề xuất lên Bộ Tài chính và Kinh tế và bộ chủ quản. Hai bộ này họp với nhau, nếu thông qua thì trình Tổng thống phê chuẩn. Sau đó Bộ Tài chính và Kinh tế sẽ có trách nhiệm bàn giao tài sản đầu tư cho tập đoàn. Nếu như Chính phủ không có nhu cầu tiếp tục đầu tư vào các tập đoàn này thì Bộ Tài chính và Kinh tế cùng bộ chủ quản sẽ họp lại và thống nhất về việc bán cổ phần. Thứ hai, về vấn đề chủ sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, Chính phủ (bộ chủ quản, Bộ Tài chính và Kinh tế và Bộ Kế hoạch và Ngân sách) trực tiếp thực hiện chức năng đại diện là chủ sở hữu phần vốn đầu tư và các tập đoàn chứ không trao quyền cho các công ty quản lý tài sản và đầu tư tài chính. Quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước thể hiện các quyền đối với phần vốn đầu tư của Chính phủ vào các tập đoàn. Quyền này bao gồm quyết định phê duyệt, sửa đổi, bổ sung điều lệ hoạt động của doanh nghiệp nhà nước; bổ nhiệm, miễn nhiệm các chức danh lãnh đạo cao nhất của doanh nghiệp nhà nước; nhận thông tin, giám sát và đánh giá hoạt động quản lý của các cá nhân do chủ sở hữu bổ nhiệm trong doanh nghiệp nhà nước. Thứ ba, về vấn đề giám sát hoạt động của doanh nghiệp, Hàn Quốc đã xây dựng một hệ thống chỉ tiêu chủ yếu đánh giá kết quả hoạt động của doanh nghiệp (trung bình mỗi doanh nghiệp có 30 - 40 chỉ tiêu hoạt động). Một hệ thống chỉ tiêu gồm có ba nhóm chính. Nhóm thứ nhất gồm các chỉ tiêu định lượng về năng suất, chỉ tiêu định tính về hiệu quả quản lý và nỗ lực thực hiện trách nhiệm của những nhà quản lý. Nhóm thứ hai là những chỉ tiêu đánh giá việc thực hiện mục tiêu của doanh nghiệp, trong đó bao gồm một số tiêu chuẩn mang tính kỹ thuật về hiệu quả hoạt động. Nhóm thứ ba là những tiêu chí về quản trị kinh doanh bao gồm các chỉ tiêu định tính: khả năng phản ứng với thay đổi kinh doanh, sự hiệu quả của hội đồng quản trị, khả năng làm hài lòng khách hàng. Tại New Zealand, về những vấn đề liên quan đến thành lập các doanh nghiệp nhà nước, Quốc hội là cơ quan thông qua danh mục các doanh nghiệp nhà nước. Thành lập doanh nghiệp nhà nước sẽ do Cơ quan Toàn quyền New Zealand quyết định dựa trên cơ sở đề nghị của Hội đồng liên bang và bằng nguồn ngân sách của Quốc hội phân bổ. Về vấn đề chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp, Chính phủ New Zealand trao quyền đó cho những người nắm vốn. Theo Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1986 thì người đứng tên của vốn nhà nước tại các doanh nghiệp là các Bộ trưởng của Chính phủ hoàng gia gồm Bộ trưởng Bộ Tài chính và Bộ trưởng quản lý ngành. Hai bộ trưởng này luôn giữ phần vốn góp ngang nhau, mỗi người giữ 50% vốn điều lệ. Các bộ trưởng nắm vốn này không có quyền chuyển đổi sở hữu vốn góp mà mình đứng tên cho người 589
6. khác, đồng thời cũng không có quyền cho phép doanh nghiệp nhà nước chia hay bổ sung thêm vốn góp mới cho bất kỳ đối tượng nào khác không phải mình. Các bộ trưởng nắm vốn có quyền bổ nhiệm và miễn nhiệm các thành viên hội đồng quản trị và có trách nhiệm về hoạt động của doanh nghiệp nhà nước trước Quốc hội. Về nhiệm vụ của từng bộ phận trong doanh nghiệp thì hội đồng quản trị là đại diện của chủ sở hữu trong công ty, thực hiện mục tiêu và định hướng phát triển của công ty. Ngoài ra, hội đồng quản trị có trách nhiệm trước Bộ trưởng nắm vốn bằng một bản thỏa ước. Bản thỏa ước này bao gồm các thông tin cho năm tài chính và hai năm tài chính. Bộ trưởng quản lý ngành phải gửi bản thỏa ước này cho Quốc hội. Để giám sát tình hình của các doanh nghiệp nhà nước, New Zealand cũng thành lập Ủy ban tư vấn giám sát doanh nghiệp nhà nước (CCMAU) trực thuộc Bộ Tài chính. Một vài nhiệm vụ của CCMAU là tư vấn cho chủ sở hữu nhà nước về thành lập doanh nghiệp nhà nước mới, tư vấn về tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư của nhà nước, tìm kiếm và cung cấp danh mục các ứng viên cho hội đồng quản trị, giúp các bộ giám sát hoạt động của doanh nghiệp. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam Thứ nhất, Nhà nước chỉ đầu tư vốn vào các doanh nghiệp trong các lĩnh vực quan trọng liên quan đến an ninh đất nước như quốc phòng, an ninh, những lĩnh vực mà các doanh nghiệp ngoài nhà nước không thể đầu tư vì vốn lớn và chậm thu hồi vốn. Mục tiêu của đầu tư vốn vào doanh nghiệp này là để điều tiết nền kinh tế theo phương hướng phát triển của đất nước. Thứ hai, cần xác định và làm rõ ràng chức năng quyền hạn của chủ sở hữu vốn nhà nước và pháp nhân doanh nghiệp. Mặt khác, phải định hướng hướng phát triển của doanh nghiệp có vốn nhà nước theo nền kinh tế thị trường. Điều này có nghĩa là Nhà nước là chủ sở hữu của doanh nghiệp nhưng không tham gia vào hoạt động kinh doanh hàng ngày của doanh nghiệp mà chỉ giám sát hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp thông qua các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả và hoạt động. Trong khi đó, doanh nghiệp có trách nhiệm báo cáo đầy đủ và chính xác tình hình doanh nghiệp, bảo toàn vốn nhà nước và làm tăng vốn đó. Thứ ba, quyền của đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp sẽ tùy thuộc vào số vốn góp của Nhà nước vào doanh nghiệp. Nếu Nhà nước góp vốn 100% thì thực hiện quyền kiểm soát chặt chẽ hơn, hội đồng quản trị sẽ bảo vệ lợi ích của chủ sở hữu nhà nước và giám sát bộ máy điều hành. Nếu như Nhà nước chỉ đóng góp một phần vốn thì quyền của chủ sở hữu nhà nước ở đây sẽ như một cổ đông tùy theo mức độ góp vốn. Các quyền ở đây bao gồm: quyền sở hữu cổ phần vốn góp, quyền chuyển nhượng, chuyển 590
7. giao, quyền nhận thông tin, quyền giám sát hoạt động doanh nghiệp, quyền đề cử, ứng cử các chức danh quản lý doanh nghiệp, quyền được hưởng lợi nhuận. Thứ tư, việc giám sát của chủ sở hữu tại các doanh nghiệp đều tập trung vào đánh giá kết quả thực hiện các mục tiêu với nhiều phương thức, hình thức khác nhau. Quốc hội là nơi đánh giá việc thực hiện của chủ sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp. Các biện pháp giám sát nhấn mạnh tới cơ chế làm minh bạch về phần vốn đầu tư cùng với mối quan hệ giữa Chính phủ với doanh nghiệp nhà nước. Thứ năm, để thực hiện các quyền của mình với các doanh nghiệp có vốn nhà nước, các nước giao cho một hoặc một số cơ quan làm đại diện chủ sở hữu. Các cơ quan được giao trách nhiệm này lại được phân làm hai nhóm mô hình là mô hình cơ quan hành chính nhà nước hoặc mô hình một số tổ chức hoặc doanh nghiệp thực hiện chức năng đại diện vốn chủ sở hữu nhà nước. 3. Thực trạng quản lý vốn các doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam Hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước từ năm 2005 đến năm 2014 được phân tích dựa trên sự đánh giá hai khía cạnh: vốn đầu tư phát triển toàn xã hội và tổng sản phẩm trong nước theo giá thực tế. Bảng 1. Vốn đầu tư phát triển toàn xã hội thực hiện (theo giá thực tế) phân theo ngành kinh tế Khu vực kinh tế Khu vực kinh tế ngoài nhà Khu vực có vốn đầu nhà nước nước tư nước ngoài Năm Tổng số Cơ Giá trị Giá trị Cơ cấu Giá trị Cơ cấu cấu (tỷ đồng) (tỷ đồng) (%) (tỷ đồng) (%) (%) 2005 343.135 161.635 47 130.398 38 51.102 15 2006 404.712 185.102 46 154.006 38 65.604 16 2007 532.093 197.989 37 204.705 38 129.399 24 2008 616.735 209.031 34 217.034 35 190.670 31 2009 708.826 287.534 41 240.109 34 181.183 26 2010 830.278 316.285 38 299.487 36 214.506 26 2011 924.495 341.555 37 356.049 39 226.891 25 2012 1.010.114 406.514 40 385.027 38 218.573 22 2013 1.094.542 441.924 40 412.506 38 240.112 22 2014 1.220.724 486.804 40 468.513 38 265.407 22 Nguồn: Tổng cục Thống kê Việt Nam 591
8. Bảng 1 chỉ ra vai trò quan trọng của các doanh nghiệp hoạt động trong khu vực kinh tế nhà nước. Mặc dù tỷ lệ vốn đầu tư phát triển toàn xã hội của khu vực kinh tế nhà nước có xu hướng giảm, tỷ lệ vốn đầu tư phát triển toàn xã hội của khu vực kinh tế nhà nước vẫn cao hơn so với tỷ lệ vốn đầu tư của khu vực kinh tế ngoài nhà nước và thậm chí còn gấp đôi tỷ lệ vốn đầu tư của khu vực đầu tư nước ngoài. Tuy nhiên, tỷ lệ vốn đầu tư phát triển của khu vực kinh tế nhà nước lại chưa thật sự hiệu quả, thể hiện ở cơ cấu đóng góp của khu vực này vào tổng sản phẩm trong nước qua các năm (Bảng 2). Bảng 2. Tổng sản phẩm trong nước (theo giá thực tế) phân theo ngành kinh tế Khu vực kinh tế nhà Khu vực kinh tế Khu vực có vốn nước ngoài nhà nước đầu tư nước ngoài Năm Tổng số Cơ Cơ Cơ Giá trị Giá trị Giá trị cấu cấu cấu (tỷ đồng) (tỷ đồng) (tỷ đồng) (%) (%) (%) 2005 913.951 343.833 38 431.548 47 138.570 15 2006 1.061.565 389.533 37 501.432 47 170.600 16 2007 1.246.769 440.687 35 594.617 48 211.465 17 2008 1.616.048 566.812 35 767.632 48 281.604 17 2009 1.809.149 628.074 35 867.810 48 313.265 17 2010 1.887.082 633.187 34 926.928 49 326.967 17 2011 2.461.442 806.425 33 1.219.625 50 435.392 18 2012 2.922.370 953.789 33 1.448.171 50 520.410 18 2013 3.221.887 1.039.725 32 1.559.741 48 622.421 19 2014 3.542.101 1.131.319 32 1.706.441 48 704.341 20 Nguồn: Tổng cục Thống kê Việt Nam Bảng 2 đã chỉ ra sự hoạt động kém hiệu quả của khu vực kinh tế nhà nước. Tỷ lệ đóng góp của khu vực này vào tổng sản phẩm trong nước giảm dần từ 38% năm 2005 xuống còn 32% năm 2014. Trong khi đó, tỷ lệ đóng góp của khu vực kinh tế vốn đầu tư nước ngoài lại tăng từ 15% năm 2005 lên 20% năm 2014. Như vậy, tỷ lệ vốn đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước là chưa hiệu quả. 592
9. Một trong các nguyên nhân làm cho hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước giảm sút trong thời gian qua là do cơ chế quản lý vốn nhà nước trong giai đoạn 2005 - 2014 tại các doanh nghiệp này chưa thật sự hiệu quả. Phạm Thị Thanh Hoà (2012) đã nhận xét về những hạn chế của cơ chế quản lý vốn tại các doanh nghiệp nhà nước thông qua bốn khía cạnh là: cơ chế đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp, cơ chế quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, cơ chế phân phối lợi nhuận sau thuế, cơ chế giám sát việc đầu tư, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Thứ nhất, về cơ chế đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp, việc quyết định đầu tư do nhiều cấp thực hiện, bao gồm các bộ, ngành, địa phương, tổng công ty. Điều này làm cho tại cùng một khu vực, các dự án cùng ngành nghề, cùng lĩnh vực đều được đầu tư, dẫn đến việc đầu tư dàn trải, hiệu quả kinh tế chưa cao. Thứ hai, về cơ chế quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, hiện nay nhiều doanh nghiệp nhà nước đầu tư ngoài ngành còn cao, mặc dù quy định đầu tư ngoài ngành của các doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước là không được vượt quá 30% tổng vốn kinh doanh. Số liệu về đầu tư ngoài ngành của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước trong giai đoạn 2006 - 2010 được trình bày trong báo cáo thực trạng hoạt động của tập đoàn, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2006 - 2010 của Bộ Tài chính. Biểu đồ 1: Tỷ lệ đầu tư ngoài ngành của tổng công ty, tập đoàn kinh tế (đơn vị: tỷ đồng) 25000 20000 15000 10000 5000 0 2006 2007 2008 2009 2010 Ngân hàng 3838 7977 11427 8734 10128 Quỹ đầu tư 600 1050 1424 694 495 Bất động sản 211 1431 2285 2999 5379 Bảo hiểm 758 2655 3007 1578 2236 Chứng khoán 707 1328 1697 986 3576 Nguồn: Bộ Tài chính 593
10. Biểu đồ 1 đã chỉ ra sự gia tăng trong lượng vốn đầu tư ngoài ngành của các tổng công ty, tập đoàn kinh tế trong một số lĩnh vực có rủi ro cao là ngân hàng tài chính và bất động sản. Nhìn chung, tổng giá trị các khoản đầu tư này đã tăng từ 6.114 tỷ đồng năm 2006 lên 21.814 tỷ đồng năm 2010. Mặc dù việc đầu tư ra ngoài ngành cũng có ưu điểm là giúp cho doanh nghiệp có thể đa dạng hoá được các hoạt động kinh doanh, tuy nhiên cũng sẽ làm cho doanh nghiệp không có đủ vốn để tập trung đầu tư vào các hoạt động kinh doanh cốt lõi để có thể khai thác được lợi thế cạnh tranh theo quy mô và từ đó nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Hơn nữa, các chế tài xử phạt việc thua lỗ đầu tư ra ngoài ngành còn chưa cụ thể, khiến cho các doanh nghiệp sẽ được hưởng các khoản lãi khi đầu tư ngoài ngành, còn khi thua lỗ thì đối tượng phải chịu thiệt hại là nhà nước. Bên cạnh đó, việc đầu tư thua lỗ khi đầu tư ngoài ngành có thể còn làm cho giá cả dịch vụ hàng hoá tăng cao, khiến cho người dân phải trả nhiều tiền hơn để sử dụng được các hàng hoá, dịch vụ này. Chính vì vậy, Đề án “Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 - 2015” đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt vào năm 2012 với hai mục tiêu chính là (1) Doanh nghiệp nhà nước có cơ cấu hợp lý hơn, tập trung vào ngành, lĩnh vực then chốt, cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội và quốc phòng, an ninh, làm nòng cốt để kinh tế nhà nước thực hiện được vai trò chủ đạo, là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng, điều tiết nền kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô (2) Nâng cao sức cạnh tranh, tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu đối với doanh nghiệp kinh doanh, hoàn thành nhiệm vụ sản xuất, cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội, quốc phòng, an ninh đối với doanh nghiệp hoạt động công ích. Phan Thị Thuỳ Linh (2015) đã nghiên cứu tình hình thực hiện tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước theo hai khía cạnh là về sắp xếp, cổ phần hoá và về thoái vốn nhà nước. Về sắp xếp, cổ phần hoá, từ năm 2011 đến tháng 11 năm 2015, đã có 408 doanh nghiệp được cổ phần hoá (tương đương khoảng 79% tổng số doanh nghiệp cần cổ phần hoá theo kế hoạch) và 63 doanh nghiệp được sắp xếp theo các hình thức khác (bán 10 doanh nghiệp; sáp nhập, hợp nhất 37 doanh nghiệp; phá sản 09 doanh nghiệp; chuyển thành đơn vị sự nghiệp 01 đơn vị; chuyển thành công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên 06 doanh nghiệp). Về thoái vốn nhà nước, từ năm 2012 đến tháng 10 năm 2015, nhà nước đã thoái được 16.450 tỷ đồng và thu về được 22.870 tỷ đồng. Thứ ba, về cơ chế phân phối lợi nhuận sau thuế, các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước phải bắt buộc tuân theo quy định phân phối lợi nhuận do nhà nước quy định. Cơ chế này do đó thể hiện sự cứng nhắc, chưa linh hoạt cho từng giai đoạn phát triển của doanh nghiệp. Đồng thời, cơ chế phân phối lợi nhuận hiện nay của các doanh nghiệp 594
11. nhà nước quy định rằng lợi nhuận sau thuế được chia cho chủ sở hữu là nhà nước và cho doanh nghiệp theo tỷ lệ vốn vay của doanh nghiệp, nhằm giúp cho doanh nghiệp có thêm vốn để mở rộng quy mô sản xuất kinh doanh. Tuy nhiên, điều này lại khuyến khích doanh nghiệp vay nợ nhiều, do đó rủi ro tài chính của doanh nghiệp sẽ tăng lên, đặc biệt sẽ có những tác động lớn đến doanh nghiệp khi hiệu quả sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp đi xuống trong thời kỳ suy thoái. Thứ tư, về cơ chế giám sát vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, công tác giám sát vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp có hiệu quả chưa cao, do hiện nay chủ sở hữu thường chỉ căn cứ vào các báo cáo của doanh nghiệp, và ngay cả các báo cáo của doanh nghiệp cũng chưa được nộp đầy đủ. Các chỉ tiêu giám sát hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước còn chưa đầy đủ. Hiện tại, các chỉ tiêu được sử dụng để đánh giá hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước bao gồm doanh thu, lợi nhuận thực hiện, tỷ suất lợi nhuận trên vốn nhà nước đầu tư và chỉ tiêu khả năng thanh toán và nợ quá hạn của doanh nghiệp. Những chỉ tiêu này thiên về các chỉ tiêu tài chính và chưa đầy đủ để đánh giá hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước. Đồng thời, việc giám sát cũng được giao cho nhiều cơ quan thực hiện, do đó nhiều doanh nghiệp cảm thấy phiền hà khi nhiều đoàn kiểm tra xuống giám sát doanh nghiệp. 4. Kiến nghị cho Chính phủ Thứ nhất, Nhà nước cần kiểm tra, đánh giá thực trạng các doanh nghiệp nhà nước một cách tổng thể, toàn diện, khách quan trên nhiều khía cạnh để tìm ra những ưu điểm, khuyết điểm, cả những khó khăn, vướng mắc, hạn chế để từ đó đưa ra một mô hình toàn cảnh bức tranh doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam, nhằm đưa ra những biện pháp dài hạn, đồng bộ, phù hợp với đường hướng phát triển kinh tế của đất nước. Trên cơ sở định hướng của chiến lược, Nhà nước có trách nhiệm tạo khuôn khổ pháp lý thống nhất và đồng bộ để doanh nghiệp hiện thực hóa. Thứ hai, Nhà nước cần đẩy mạnh công tác cải cách quản lý doanh nghiệp, hạn chế sự can thiệp hành chính, gây cản trở hoạt động sản xuất kinh doanh, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp. Thay vào đó, Nhà nước chỉ đầu tư vào những doanh nghiệp sản xuất, cung ứng các sản phẩm, dịch vụ thiết yếu mà những thành phần ngoài nhà nước không đủ điều kiện đầu tư kinh doanh. Bên cạnh đó, Nhà nước cần xây dựng các cơ chế, quy định để các doanh nghiệp phải công khai, minh bạch thông tin, tạo động lực phát triển cho các doanh nghiệp. Thứ ba, cần quán triệt quan điểm thực hiện các quan điểm, mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đổi mới, nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước đã được xác định trong các nghị quyết của Đảng, chính sách của Nhà nước. Cần xác định rõ những 595
12. ngành nghề nào cần 100% vốn nhà nước, những ngành nghề nào cần cổ phần chi phối và đẩy mạnh cổ phần hóa tại các doanh nghiệp đó. Thứ tư, là đổi mới cơ chế giám sát. Việc giám sát này phải theo hướng đa mục đích chứ không chỉ về mặt tài chính. Sau khi đặt ra được mục tiêu giám sát rồi thì sẽ xác định được hình thức, phương pháp và cơ chế giám sát. Nhà nước cần đưa ra được bộ chỉ tiêu (bao gồm cả các chỉ tiêu định tính và định lượng) nhằm đánh giá hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước. Thứ năm, phải đổi mới cơ chế sử dụng cán bộ và áp dụng rộng rãi hình thức đi thuê và tuyển chọn giám đốc. Nếu có thể thì tuyển dụng cả những lãnh đạo là người nước ngoài để quá trình điều hành minh bạch và có hiệu quả. Ngoài ra cần đổi mới công tác luân chuyển, bố trí sử dụng nhân lực trong nội bộ doanh nghiệp. Việc này tạo sự linh hoạt, tăng tính năng động trong công việc, người lao động có thể học hỏi kinh nghiệm lẫn nhau, làm tăng năng suất lao động. Đổi mới các chính sách về tiền lương và thu nhập, trả tiền lương theo kết quả lao động. Thứ sáu, cần phải tách bạch vai trò của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu và người điều tiết, quản lý và đặt doanh nghiệp nhà nước vào môi trường cạnh tranh và tạo áp lực cho các doanh nghiệp ứng xử theo cơ chế thị trường. Các doanh nghiệp nhà nước cần huy động và sử dụng vốn một cách hợp lý, hiệu quả cho sản xuất kinh doanh, tích cực huy động vốn từ nhiều nguồn: ngân sách, ngân hàng, nội bộ, Hơn nữa, các doanh nghiệp nhà nước cần đẩy mạnh cải tiến công nghệ, sử dụng kỹ thuật công nghệ cao trong sản xuất vừa làm tăng năng suất vừa tiết kiệm được chi phí. Cuối cùng, cần tập trung xây dựng đội ngũ lãnh đạo các doanh nghiệp nhà nước đáp ứng được yêu cầu phát triển và thực hiện các quyền của đại diện chủ sở hữu vốn. Trong điều kiện cần thì nên tách bạch vai trò của chủ sở hữu và người điều hành, thuê đội ngũ lãnh đạo điều hành doanh nghiệp hiệu quả, tạo động lực phát triển thông qua cơ chế trách nhiệm hợp đồng. Tài liệu tham khảo 1. Bộ Tài chính (2011), Báo cáo Thực trạng hoạt động của tập đoàn, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2006 - 2010 và phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp giai đoạn 2011 - 2015, Số 262/BC-CP. 2. Hồng Hà (2015), Quản lý vốn và tài sản trong doanh nghiệp nhà nước, Báo Nghệ An, truy cập ngày 22 tháng 04 năm 2016, từ 596
13. 3. Nguyễn Khánh Ly (2015), Nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Tạp chí Lý luận chính trị, Số 2, trang 71 - 74. 4. Nguyễn Thường Lạng (2015), Cải cách doanh nghiệp nhà nước trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế, Tạp chí Tài chính, Số 622, trang 17-19. 5. Phạm Thị Thanh Hoà (2012), Cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ, Học viện Tài chính. 6. Phan Thị Thuỳ Linh (2015), Thực trạng tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước và một số vấn đề đặt ra, Tạp chí Tài chính, Số 622, trang 6 - 9. 7. Trần Xuân Long (2013), Hoàn thiện chính sách quản lý vốn của nhà nước trong doanh nghiệp sau cổ phần hoá, Luận án Tiến sĩ, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân. 597