Phát triển hệ thống bảo hiểm xã hội đa tầng – giải pháp cải thiện tài chính hưu trí Việt Nam

Nội dung text: Phát triển hệ thống bảo hiểm xã hội đa tầng – giải pháp cải thiện tài chính hưu trí Việt Nam

1. PHÁT TRIỂN HỆ THỐNG BẢO HIỂM XÃ HỘI ĐA TẦNG – GIẢI PHÁP CẢI THIỆN TÀI CHÍNH HƯU TRÍ VIỆT NAM Đỗ Thị Thu*1 TÓM TẮT: Bài viết tập trung phân tích và so sánh các mô hình hưu trí nhằm đánh giá sự phù hợp của định hướng phát triển hệ thống BHXH đa tầng (được đưa ra trong Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 23 tháng 5 năm 2018) với hệ thống hưu trí hiện tại ở Việt Nam và với xu hướng phát triển các mô hình hưu trí đã được các tổ chức quốc tế đề xuất. Phân tích cho thấy mô hình BHXH đa tầng hoàn toàn phù hợp với thực tế hệ thống hưu trí Việt Nam cũng như có nhiều điểm tương đồng với mô hình hưu trí đã được các tổ chức quốc tế đề xuất. Theo đó, đây sẽ là một giải pháp toàn diện và mang tính dài hạn giúp cải thiện sự bền vững tài chính hưu trí Việt Nam. Từ khóa: an sinh xã hội; bảo hiểm xã hội đa tầng; tài chính hưu trí. 1. GIỚI THIỆU CHUNG Già hóa dân số đang diễn ra nhanh chóng cùng với hệ thống tài chính BHXH thiếu bền vững đã và đang là vấn đề vừa cấp bách, vừa dài hạn ở Việt Nam. Theo dự báo của nhiều chuyên gia kinh tế trong và ngoài nước cũng như các tổ chức quốc tế, hệ thống tài chính BHHT ở Việt Nam sẽ bắt đầu thâm hụt dòng tiền từ sau năm 2020, cạn kiệt nguồn dự trữ của quỹ vào khoảng năm 2030 và sau đó là cần sự hỗ trợ ngày càng tăng từ ngân sách nhà nước. Trước tình hình tài chính hiện tại của quỹ BHXH cùng những dự báo trên, Chính phủ Việt Nam đã thực hiện nhiều chính sách cải cách nhằm một số mục tiêu chính như: tăng thu cho quỹ BHXH thông qua việc hạn chế tình trạng trốn đóng BHXH, mở rộng diện bao phủ BHXH đối với lao động tư nhân và lao động khu vực phi chính thức, tăng độ tuổi nghỉ hưu theo lộ trình, Đặc biệt, gần đây Nghị quyết số 28-NQ/TW của Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam Khóa XII về cải cách chính sách BHXH được ban hành ngày 23 tháng 5 năm 2018 đã mở ra những định hướng giải pháp cụ thể và mạnh hơn nữa nhằm phát triển hệ thống BHXH bền vững, và thúc đẩy vai trò trụ cột của BHXH trong hệ thống ASXH Việt Nam. Trong đó, định hướng chính là “xây dựng hệ thống BHXH đa tầng”. Nhiều câu hỏi được đặt ra xoay quanh vấn đề này. Thứ nhất, hệ thống BHXH đa tầng Việt Nam đang hướng đến có những đặc điểm gì và nó có phù hợp với xu hướng triển hệ thống hưu trí mà các tổ chức quốc tế đề xuất? Thứ hai, hệ thống BHXH đa tầng có hướng đến sự bền vững hệ thống tài chính hưu trí? Thứ ba, giải pháp nào cần được chú trọng để xây dựng và phát triển thành công hệ thống BHXH đa tầng bền vững ở Việt Nam? Đây là những câu hỏi quan trọng cần được nhìn nhận lại một cách khách quan trước khi những chính sách BHXH cụ thể được áp dụng. * Học viện Ngân hàng, 12 Chùa Bộc-Quận Đống Đa, Hà Nội, 10000-14000, Việt Nam, Tác giả nhận phản hồi: . Tel.: +84934645883. E-mail address: thudt@hvnh.edu.vn
2. 934 HỘI THẢO KHOA HỌC QUỐC TẾ KHỞI NGHIỆP ĐỔI MỚI SÁNG TẠO QUỐC GIA MỘT SỐ KHÁI NIỆM VÀ MÔ HÌNH HƯU TRÍ TRÊN THẾ GIỚI Khái niệm ASXH (social protection) Theo (Asian Development Bank, 2003), ASXH được định nghĩa là tập hợp các chính sách và các chương trình được thiết kế để giảm nghèo và nguy cơ tổn thương bằng cách cải thiện hiệu quả của thị trường lao động, giảm thiểu những rủi ro và tăng khả năng tự bảo vệ của con người trước những rủi ro và sự mất mát về thu nhập. Cũng theo đó, hệ thống ASXH được cấu thành bởi 5 yếu tố chính: thị trường lao động; bảo hiểm xã hội; các chương trình bảo trợ xã hội; các chương trình vi mô bảo vệ cộng đồng; và các chương trình bảo vệ trẻ em. Tương tự, theo (World Bank, 2012), Ngân hàng Thế giới đã đưa ra khái niệm gộp ASXH và lao động (Social Protection and Labor – SPL). Theo đó, SPL là hệ thống các chính sách, các chương trình giúp các cá nhân và xã hội quản lý rủi ro, những nguy cơ tổn thương, tránh được sự nghèo khó và thiếu thốn cùng cực, thông qua các công cụ giúp cải thiện năng lực, sự công bằng và cơ hội. SPL bao gồm các mục tiêu trung gian cụ thể: cải thiện năng lực cho những đối tượng dễ bị tổ thương nằm hạn chế tối thiểu tác động của các cú sốc kinh tế đến những cá nhân đó; đảm bảo công bằng về cơ hội và cải thiện tình trạng nghèo khó cùng cực cho những người nghèo; tạo cơ hội cho tất cả mọi người thông qua việc cải thiện vốn con người (bao gồm trẻ em và người trưởng thành) và kết nối lao động nam và nữ nhằm tăng năng suất lao động. Những mục tiêu này được thực hiện thông qua 4 nhóm công cụ chính: bảo hiểm, bảo trợ xã hội (safety nets/assistance), các chính sách thị trường lao động và các dịch vụ hỗ trợ khác (Hình 1). Như vậy, mặc dù có nhiều khái niệm về ASXH nhưng thực chất, các nhà kinh tế đều thống nhất rằng ASXH là một hệ thống các chính sách, chương trình nhằm hướng đến các mục tiêu bảo vệ các cá nhân khỏi những rủi ro, tăng khả năng tự bảo vệ nhằm hạn chế nguy cơ tổn thương trong lao động và trong cuộc sống, đảm bảo công bằng về thu nhập và cơ hội. Đồng thời, các khái niệm đều thống nhất rằng, bảo hiểm xã hội là một công cụ chính nhằm thực hiện các chính sách ASXH. Hình 1. Những đóng góp của SPL vào năng suất, tăng trưởng và giảm nghèo Công cụ Kênh truyền dẫn Kết quả tác động Bảo hiểm (trực tiếp/gián tiếp) Bảo trợ XH Giảm Tăng nghèo trưởng kinh tế Chính sách thị trường lao động Nguồn: Tác giả tổng hợp từ World Bank (2012)
3. INTERNATIONAL CONFERENCE STARTUP AND INNOVATION NATION 935 Khái niệm hưu trí (pension) Hưu trí là một bộ phận quan trọng trong hệ thống ASXH. Theo (World Bank, 2012), hưu trí được nhắc đến như một trong các chính sách của bảo hiểm xã hội nói riêng và ASXH nói chung. Ở Việt Nam, Luật BHXH số 71/2006/QH11 ban hành ngày 29 tháng 6 năm 2006 đã quy định: BHXH là sự bảo đảm thay thế hoặc bù đắp một phần thu nhập của người lao động khi họ bị giảm hoặc mất thu nhập do ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp, hết tuổi lao động hoặc chết, trên cơ sở đóng vào quỹ BHXH. Trong đó, hưu trí là chế độ quan trọng chiếm phần lớn trong thu chi quỹ BHXH ở Việt Nam. Vì vậy, sự phát triển của hệ thống hưu trí Việt Nam cũng chính là quá trình phát triển hệ thống BHXH Việt Nam. Xu hướng phát triển hệ thống hưu trí trên thế giới Hiện nay, các quốc gia trên thế giới đều cố gắng hướng tới hoàn thiện và phát triển hệ thống hưu trí nhằm mục tiêu xóa đói giảm nghèo. Năm 1994, theo (James, Demirguc-Kunt, and Fox, 1994) các chuyên gia của Ngân hàng Thế giới đã đề xuất xây dựng mô hình hưu trí đa trụ cột, bao gồm 3 trụ cột. Đến năm 2008, Ngân hàng Thế giới tiếp tục bổ sung hai trụ cột nữa (trụ cột “0” và trụ cột thứ tư) so với mô hình năm 1994 để xây dựng Mô hình hưu trí năm trụ cột (theo (WorldBank, 2008)) như sau: Trụ cột “0” – hưu trí xã hội (social pension, non-contributory) là một trụ cột hưu trí đảm bảo phúc lợi xã hội cho tất cả những người già với một mức bảo vệ tối thiểu. Trụ cột thứ nhất – hưu trí BHXH bắt buộc với sự đóng góp phụ thuộc vào thu nhập của người lao động trước thời gian nghỉ hưu. Trụ cột này thường được vận hành theo phương thức thực thanh thực chi PAYG cơ bản và vì vậy cũng sẽ chịu những rủi ro tài chính do nguyên nhân chính trị hay do sự thay đổi đặc điểm nhân khẩu học. Trụ cột thứ hai – hưu trí bắt buộc dưới dạng các tài khoản tiết kiệm cá nhân và vận hành theo phương thức mức hưởng được xác định dựa trên mức đóng (defined contribution plan). Theo đó, mức chi trả lương hưu sẽ phụ thuộc chặt chẽ vào mức đóng, hình thức đầu tư và kết quả đầu tư quỹ hưu trí. Trụ cột thứ ba – các chương trình tiết kiệm cá nhân được đóng góp bởi người lao động và (hoặc) có sự hỗ trợ của người chủ sử dụng lao động. Các chương trình này có thể được tổ chức thực hiện theo các phương thức khác nhau như DB (defined benefit) hay DC (defined contribution) và quỹ hưu trí này không nhận được sự bảo trợ của nhà nước. Trụ cột thứ tư – các chương trình hỗ trợ phi tài chính bao gồm các chương trình bảo trợ xã hội về chăm sóc y tế, nhà ở và các chương trình hỗ trợ phi tài chính khác. Mô hình hưu trí đa trụ cột có thể được sử dụng như một hệ thống thước đo nhằm đánh giá cũng như so sánh hệ thống hưu trí giữa các quốc gia. Tuy nhiên, sự so sánh này cũng mang tính chất tương đối. Bởi lẽ, với cùng một mô hình hưu trí nhưng khi áp dụng ở các quốc gia khác nhau, trong những giai đoạn khác nhau thì hiệu quả lại khác nhau. Do đó, khi áp dụng mô hình hưu trí đa tầng này hay khi so sánh giữa các quốc gia cũng cần căn cứ vào các yếu tố cụ thể như: đăc điểm kinh tế, văn hóa – xã hội, các yếu tố chính trị và lịch sử Chẳng hạn, trụ cột “0” – hưu trí xã hội, ở các nước phát triển thường lớn mạnh và bền vững hơn so với các nước đang phát triển. Điều này cũng hàm ý rằng, không có một hệ thống hưu trí nào hoàn hảo có thể áp dụng chung cho mọi quốc gia trong mọi giai đoạn. Bên cạnh đó, Tổ chức Hợp tác và Phát triển OECD cũng khuyến nghị xây dựng hệ thống hưu trí đa tầng bao gồm 3 tầng:
4. 936 HỘI THẢO KHOA HỌC QUỐC TẾ KHỞI NGHIỆP ĐỔI MỚI SÁNG TẠO QUỐC GIA Tầng 1 là hệ thống ASXH được xây dựng với mục tiêu tái phân phối thu nhập và đảm bảo thu nhập tối thiểu cho đại bộ phận dân cư; Tầng 2 là hưu trí bắt buộc; Tầng 3 là hưu trí tự nguyện. Thực chất, mô hình này của OECD cũng tương ứng với bốn trụ cột trong mô hình hưu trí đa trụ cột của Ngân hàng Thế giới. Cụ thể: Tầng 1 tương ứng với trụ cột “0” nhằm mang lại mức thu nhập tối thiểu cho những người đến tuổi nghỉ hưu. Tầng 2 tương ứng với trụ cột thứ nhất và trụ cột thứ hai: hướng đến các CTHT bắt buộc theo các phương thức vận hành khác nhau như DB hay DC. Tầng 3 tương ứng với trụ cột thứ ba: đề cập tới các chương trình BHHT tự nguyện. Và như vậy mô hình hưu trí của Ngân hàng Thế giới đã được bổ sung đầy đủ hơn so với mô hình của OECD ở trụ cột thứ tư. Trụ cột này đã thể hiện sự quan tâm của Ngân hàng Thế giới nói riêng và của các quốc gia trên thế giới nói chung trong việc đảm bảo công bằng trong phân phối thu nhập dưới góc độ phi tiền tệ, nhằm đáp ứng những nhu cầu tối thiểu cho những người nghỉ hưu trong việc hưởng thụ các dịch vụ thiết yếu nhất như: y tế, nhà ở, Trên cơ sở mô hình hưu trí đa trụ cột của Ngân hàng Thế giới xây dựng năm 2008, năm 2009, tổ chức xếp hạng hệ thống hưu trí uy tín trên thế giới Melbourne Mercer Global Pension Index – MMGPI xây dựng một bộ gồm hơn 40 chỉ số tương ứng với các trụ cột trong mô hình của Ngân hàng Thế giới, phản ánh 3 đặc điểm để nhận dạng một hệ thống hưu trí hiệu quả. Theo (MMGPI, 2017), 3 đặc điểm đó là: Thứ nhất, tính đầy đủ (adequacy) thể hiện ở các chỉ số phản ánh: lợi ích, tiết kiệm, ưu đãi thuế, và tăng trưởng tài sản. Nhóm chỉ số này giúp đánh giá hệ thống hưu trí có cung cấp đầy đủ về mặt lợi ích cho các cá nhân hay không. Thứ hai, tính bền vững (sustainability) gồm các chỉ số thể hiện: độ bao phủ (coverage), tổng tài sản, mức đóng góp (contributions), yếu tố nhân khẩu học, và nợ chính phủ. Tính bền vững đánh giá khả năng duy trì hệ thống hưu trí trong trung tới dài hạn. Thứ ba, khả năng tích hợp (integrity) gồm các chỉ số liên quan đến: các quy định, quản trị hệ thống hưu trí, sự bảo vệ, sự kết nối thông tin của hệ thống và chi phí của hệ thống. Nhóm chỉ số này nhằm đánh giá hệ thống hưu trí có được kiểm soát tốt nhằm đảm bảo hành động có trách nhiệm của tất cả các bên cung cấp dịch vụ BHHT hay không. Trong đó, lĩnh vực then chốt được đề cập khi đánh giá khả năng tích hợp của hệ thống hưu trí ở một quốc gia chính là hệ thống BHHT tư nhân. Như vậy, mặc dù mỗi mô hình hưu trí có những đặc điểm cụ thể khác nhau, nhưng nhìn chung các mô hình này đều hướng đến xây dựng một hệ thống hưu trí đầy đủ, bền vững và đảm bảo hiệu quả dưới góc độ phân phối thu nhập. Hiện nay, nhiều quốc gia trên thế giới đã và đang cải cách hệ thống hưu trí nhằm hướng tới xây dựng một hệ thống ASXH hiện đại theo hướng đa dạng hóa các CTHT theo các phương thức vận hành khác nhau (DB, DC, NDC hay MDC) và mở rộng các CTHT tự nguyện do khu vực tư nhân quản lý nhằm tăng tỷ lệ bao phủ BHHT và nâng cao mức phúc lợi cho những người đến tuổi nhận lương hưu. Đặc biệt, xu hướng đa dạng hóa phương thức vận hành cũng như đối tượng cung cấp các CTHT cũng nhằm mục tiêu đảm bảo tính bền vững về mặt tài chính cho hệ thống hưu trí. 3. THỰC TRẠNG HỆ THỐNG HƯU TRÍ Ở VIỆT NAM 3.1.u Q á trình phát triển hệ thống hưu trí Việt Nam từ năm 1962 đến năm 2017 Ở Việt Nam, hệ thống hưu trí bắt đầu hình thành từ năm 1962 kể từ ngày, Nghị định 218/CP của Chính phủ ban hành ngày 27/12/1961 về “Ban hành điều lệ tạm thời về các chế độ BHXH đối với công nhân,
5. INTERNATIONAL CONFERENCE STARTUP AND INNOVATION NATION 937 viên chức nhà nước” có hiệu lực (theo (Hội đồng Chính phủ, 1961)). Hệ thống hưu trí ở giai đoạn này chỉ bao gồm CTHT bắt buộc và vận hành theo cơ chế mức hưởng được xác định trước (DB) cụ thể là phương thức chi trả thực thanh thực chi (PAYG - pay as you go). Từ những năm 1990, cùng với sự chuyển đổi mô hình kinh tế và sự phát triển của khu vực lao động tư nhân, Nghị định 12/CP của Chính phủ ban hành ngày 26/01/1995 về việc ban hành điều lệ BHXH đã bổ sung quy định về thành phần kinh tế tư nhân được tham gia bảo hiểm xã hội và hưởng các chế độ BHXH trong đó có chế độ hưu trí. Bên cạnh đó, việc quản lý quỹ BHXH ngày càng phức tạp là cơ sở để Chính phủ quyết định thành lập cơ quan Bảo hiểm Xã hội Việt Nam trực thuộc Chính phủ Việt Nam vào năm 1995. Đây là cơ quan được thành lập để quản lý hệ thống nhưng vẫn dưới sự bảo trợ của Chính phủ. Đến năm 2006, theo (Quốc hội, 2006) hệ thống hưu trí Việt Nam được chính thức hóa thông qua Luật BHXH số 71/2006/QH11 ban hành ngày 29 tháng 6 năm 2006. Theo đó, BHXH gồm 3 loại hình với các chế độ như sau: Thứ nhất, BHXH bắt buộc là loại hình BHXH mà người lao động và người sử dụng lao động phải tham gia. Thứ hai, BHXH tự nguyện là loại hình BHXH mà người lao động tự nguyện tham gia, được lựa chọn mức đóng và phương thức đóng phù hợp với thu nhập của mình để hưởng BHXH. Thứ ba, bảo hiểm thất nghiệp bao gồm các chế độ: trợ cấp thất nghiệp, hỗ trợ học nghề, hỗ trợ tìm việc làm. Như vậy, Luật BHXH năm 2006 đã cho thấy hệ thống hưu trí Việt Nam đang dần hướng đến một hệ thống hưu trí toàn diện hơn với nhiều tầng bảo vệ (hưu trí bắt buộc và hưu trí tự nguyện) và mở rộng diện bao phủ BHXH từ khu vực nhà nước sang đến khu vực tư nhân. Đồng thời, tỷ lệ đóng góp và tỷ lệ hưởng lương hưu cũng được điều chỉnh nhằm đáp ứng yêu cầu cân đối quỹ trong trung và dài hạn. Tuy nhiên, nhiều nhà nghiên cứu về ASXH ở Việt Nam cũng như các tổ chức quốc tế và các nhà hoạch định chính sách ASXH đã nhìn ra và dự báo được những bất ổn định, thiếu bền vững dài hạn của hệ thống hưu trí Việt Nam. Năm 2014, Quốc hội Việt Nam đã thông qua Luật BHXH số 58/2014/QH13, xây dựng chương trình BHXH bổ sung. Để cụ thể hóa Luật này, Nghị định số 88/2016/NĐ-CP ban hành ngày 01 tháng 7 năm 2016, quy định chương trình này được áp dụng đồng thời cho những người lao động đang tham gia các CTHT bắt buộc và tự nguyện, đồng thời mở rộng sự tham gia cho các cá nhân từ 15 tuổi trở lên làm việc trong khu vực phi chính thức (không theo hợp đồng lao động đã quy định trong Bộ luật Lao động). Đặc biệt, nếu như CTHT bắt buộc và CTHT tự nguyện vận hành theo cơ chế thực thanh thực chi PAYG với mức hưởng được xác định trước (DB), thì CTHT bổ sung tự nguyện theo nghị định này lại vận hành theo phương thức tài khoản hưu trí cá nhân tượng trưng NDC (notional-defined-contribution) với mức hưởng được xác định dựa trên mức đóng (partially-funded defined contribution scheme). Tuy nhiên, chương trình này chưa có tác động đáng kể trong việc cải thiện tỷ lệ bao phủ BHXH ở Việt Nam bởi số người biết đến và quyết định tham gia chương trình còn hạn chế. Bên cạnh đó, nhằm mục tiêu mở rộng diện bao phủ BHXH, Chính phủ Việt Nam đã thực hiện chính sách trợ cấp tham gia đóng phí BHXH. Theo Điều 14, Nghị định số 134/2015/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật BHXH 2014 về BHXH tự nguyện, nhà nước hỗ trợ 30% chi phí cho hộ nghèo tham gia BHXH, hộ cận nghèo được hỗ trợ 25% và người bình thường 10% để tham gia BHXH tự nguyện (theo (Chính phủ, 2015)). Đây là một trong các chính sách trợ cấp tham gia đóng phí BHXH tự nguyện của Việt Nam được chính thức áp dụng từ đầu năm 2018 nhằm tăng tỷ lệ bao phủ BHXH.
6. 938 HỘI THẢO KHOA HỌC QUỐC TẾ KHỞI NGHIỆP ĐỔI MỚI SÁNG TẠO QUỐC GIA 3.2. Định hướng xây dựng hệ thống BHXH đa tầng ở Việt Nam Một tín hiệu mới đây cho thấy nỗ lực của Chính phủ Việt Nam trong việc cải cách hệ thống BHXH đó là sự ra đời của Nghị quyết số 28-NQ/TW về cải cách chính sách BHXH. Nghị quyết đã đưa ra mục tiêu quan trọng hàng đầu đó là xây dựng hệ thống BHXH đa tầng ở Việt Nam, bao gồm 3 tầng: Trợ cấp hưu trí xã hội; BHXH cơ bản, bao gồm BHXH bắt buộc và BHXH tự nguyện; và BHHT bổ sung. Tầng 1 - Trợ cấp hưu trí xã hội: Là chương trình trợ cấp cho người cao tuổi không có lương hưu hoặc không có BHXH hàng tháng, lấy kinh phí từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, Chính phủ sẽ huy động các nguồn lực xã hội đóng thêm để những người cao tuổi nằm trong chương trình có mức hưởng cao hơn. Đồng thời Chính phủ sẽ điều chỉnh giảm dần độ tuổi hưởng trợ cấp hưu trí xã hội phù hợp với khả năng ngân sách. Tầng 2 - Bảo hiểm xã hội cơ bản, bao gồm bảo hiểm xã hội bắt buộc và bảo hiểm xã hội tự nguyện. Bảo hiểm xã hội bắt buộc (với các chế độ hưu trí, tử tuất, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, ốm đau, thai sản, thất nghiệp) dựa trên đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động. Bảo hiểm xã hội tự nguyện (với các chế độ hưu trí, tử tuất hiện nay, từng bước mở rộng sang các chế độ khác) dựa trên đóng góp của người lao động không có quan hệ lao động; có sự hỗ trợ phù hợp từ ngân sách nhà nước cho nông dân, người nghèo, người có thu nhập thấp, lao động khu vực phi chính thức để mở rộng diện bao phủ bảo hiểm xã hội. Bên cạnh đó, cần nâng cao ý thức, trách nhiệm của người lao động đối với việc tự bảo đảm an sinh cho bản thân, mở rộng diện bao phủ bảo hiểm xã hội theo lộ trình điều chỉnh tăng tuổi nghỉ hưu phù hợp từng thời kỳ. Tầng 3 - BHHT bổ sung. Đây là chế độ hưu trí tự nguyện theo nguyên tắc thị trường, tạo điều kiện cho người sử dụng lao động và người lao động có thêm sự lựa chọn tham gia đóng góp để được hưởng mức lương hưu cao hơn. Đối chiếu khái niệm về BHXH đa tầng của Việt Nam với các khái niệm trong mục 2 cho thấy, đây là khái niệm khá mới mẻ và không hoàn toàn thống nhất với các khái niệm về phát triển hệ thống hưu trí đa tầng của OECD hay hệ thống hưu trí đa trụ cột của Ngân hàng Thế giới. Tuy nhiên, định hướng này cũng có nhiều điểm tương đồng với các khái niệm mà các tổ chức quốc tế đã đưa ra. Vậy định hướng chính sách này có hoàn toàn thống nhất hay đi ngược với sự phát triển của hệ thống BHXH Việt nam trong giai đoạn hiện nay? Và Việt Nam đã thực hiện được những nội dung nào trong mục tiêu phát triển mang tính chiến lược này? Đâu là những vấn đề còn tồn tại? 3.3. Một vài so sánh về mô hình BHXH đa tầng của Việt Nam Mô hình hệ thống BHXH đa tầng Việt Nam đang hướng đến hoàn toàn phù hợp với xu hướng phát triển hệ thống hưu trí Việt Nam từ năm 1962 đến nay. Đồng thời, mô hình này có nhiều điểm tương đồng với mô hình hưu trí đa trụ cột của Ngân hàng Thế giới cũng như mô hình hưu trí đa tầng của OECD. Theo mô hình 5 trụ cột của Ngân hàng Thế giới, Việt Nam đã cơ bản hình thành được 4 trên 5 trụ cột của hệ thống hưu trí đa trụ cột. Cụ thể, tính tương đồng được thể hiện như sau: Tầng 1: Trợ cấp hưu trí xã hội (tương ứng với Trụ cột “0” trong mô hình của Ngân hàng Thế giới và tương ứng với tầng 1 trong mô hình hưu trí đa tầng của OECD). Hiện nay, ở Việt Nam, đã có chương trình trợ cấp bảo trợ xã hội cho người cao tuổi dựa trên xác minh thu nhập (chính sách trợ cấp xã hội cho người cao tuổi (80+/60+ và nghèo/60+ và khuyết tật) (theo (Chính-phủ, 2013)). Ngoài ra có thể tính thêm trợ cấp ưu đãi hàng tháng đối với người có công với cách mạng, một nét đặc trưng của Việt Nam. Tầng 2: Bảo hiểm xã hội cơ bản, bao gồm bảo hiểm xã hội bắt buộc và bảo hiểm xã hội tự nguyện (một phần tương ứng với trụ cột thứ nhất trong mô hình của Ngân hàng Thế giới và với tầng 2 trong mô hình hưu trí
7. INTERNATIONAL CONFERENCE STARTUP AND INNOVATION NATION 939 đa tầng của OECD). Chương trình BHXH bắt buộc do BHXH Việt Nam đang tổ chức thực hiện và BHHT tự nguyện theo Thông tư số 115/2013/TT-BTC (theo (Bộ Tài chính, 2013)). Hiện có khoảng 14,5 triệu người tham gia BHXH bắt buộc. Có khoảng 1,7 triệu người đang hưởng lương hưu và BHXH hàng tháng từ quỹ BHXH và 1,3 triệu người đang hưởng lương hưu và BHXH hàng tháng từ ngân sách Nhà nước (nghỉ hưu trước năm 1995). Tầng 3: BHHT bổ sung (tương ứng một phần với trụ cột thứ ba trong mô hình của Ngân hàng Thế giới và một phần tương ứng với tầng 3 trong mô hình hưu trí đa tầng của OECD). Việt Nam đã thiết kế chương trình BHHT bổ sung theo Nghị định số 88/2016/NĐ-CP do Bộ Tài chính trình Chính phủ ban hành. Như vậy, mô hình BHXH đa tầng Việt Nam đang hướng đến có rất nhiều điểm tương đồng với mô hình hưu trí của OECD và cũng hoàn toàn phù hợp với hệ thống hưu trí của Việt Nam hiện tại. Tuy nhiên, khi đối chiếu với mô hình hưu trí đa trụ cột của Ngân hàng Thế giới, Việt Nam vẫn còn một trụ cột thứ hai hoàn toàn còn thiếu. Đó là các CTHT bắt buộc dưới dạng các tài khoản tiết kiệm cá nhân và vận hành theo phương thức mức hưởng được xác định dựa trên mức đóng (Defined Contribution plan). Đây cũng chính là điểm quan trọng cần được cân nhắc trong quá trình hoàn thiện hệ thống hưu trí Việt Nam. 4. NHỮNG VẤN ĐỀ VIỆT NAM CẦN CHÚ TRỌNG THÔNG QUA MÔ HÌNH BHXH ĐA TẦNG Thứ nhất, vấn đề tài chính của hệ thống hưu trí Việt Nam thiếu tính bền vững dài hạn. Nhiều nghiên cứu của các chuyên gia trong nước cũng như các tổ chức quốc tế về hệ thống hưu trí của Việt Nam cho thấy quỹ BHXH ở Việt Nam có nguy cơ cạn kiệt và thâm hụt trong thời gian tới nếu Chính phủ không tiến hành cải cách mang tính hệ thống. (Giang and Pfau, 2008) sử dụng phương pháp dự báo ngẫu nhiên (stochastic projection) cho thấy với các quy định của hệ thống hưu trí theo Luật BHXH năm 2006, nguồn tài chính hưu trí Việt Nam sẽ cạn kiệt vào khoảng năm 2052. Nghiên cứu sử dụng các phương pháp kiểm tra độ nhạy cho thấy: việc cân bằng quỹ BHXH trong dài hạn phụ thuộc đáng kể vào tỷ lệ đóng góp, độ tuổi nghỉ hưu, phương pháp xác định chỉ số trợ cấp hưu trí. Trong khi đó, việc cân bằng quỹ lại ít phụ thuộc vào tỷ lệ bao phủ, chi phí quản lý điều hành, tỷ lệ lãi suất đầu tư và tỷ lệ sinh. Với kết quả tương tự, các mô phỏng dài hạn của Bộ Lao động Thương Binh và Xã hội năm 2009 được trích dẫn trong (Ngân hàng Thế giới, 2012) đã cho thấy quỹ hưu trí Việt Nam sẽ bắt đầu thâm hụt vào năm 2030. Nguồn: ILSSA (2009) trích dẫn bởi Ngân hàng Thế giới (2012) Biểu 1- Cân bằng quỹ hưu trí Việt Nam Nguyên nhân sâu xa của sự bất ổn dài hạn này có thể kể đến: (1) Phương thức vận hành hệ thống hưu trí PAYG tiềm ẩn nhiều nguyên nhân gây mất cân bằng quỹ. (2) Tỷ lệ đóng – hưởng chưa phù hợp và không khả thi. (3) Già hóa dân số đã và đang tạo áp lực ngày càng lớn đến cân bằng quỹ hưu trí.
8. 940 HỘI THẢO KHOA HỌC QUỐC TẾ KHỞI NGHIỆP ĐỔI MỚI SÁNG TẠO QUỐC GIA (4) Độ tuổi nghỉ hưu thấp hơn so với các nước trong khu vực. Tuổi thọ trung bình ngày càng cao, thời gian hưởng trợ cấp hưu trí càng dài trong khi thời gian đóng góp không thay đổi sẽ tạo áp lực cân bằng quỹ. (5) Tỷ lệ bao phủ BHXH vẫn rất thấp. Mặc dù không mang tính quyết định nhưng yếu tố này cũng tác động không nhỏ tới sự cân bằng quỹ hưu trí. (6) Chi phí quản lý điều hành hệ thống còn nhiều bất cập (7) Hiệu quả đầu tư quỹ BHXH rất thấp. Thứ hai, vấn đề bất công bằng. Bất công bằng giữa các thế hệ người lao động hiện tại và tương lai. Bất kỳ CTHT nào vận hành theo phương thức PAYG cũng đều tạo ra sự bất công bằng giữa các thế hệ. Bởi lẽ những người lao động đóng góp theo thu nhập, theo điều kiện kinh tế ở thời điểm hiện tại nhưng lại nhận được lương hưu trong tương lai lấy từ khoản đóng góp của người lao động trong tương lai, căn cứ vào những điều kiện kinh tế - xã hội trong tương lai. Do đó, phương thức này tiềm ẩn sự bất công bằng đóng – hưởng giữa các thế hệ người lao động. (Giang, 2008) đã sử dụng mô hình xác định nợ lương hưu được xây dựng bởi (Franco và cộng sự, 2004) để ước lượng nợ lương hưu cho CTHT PAYG với mức hưởng được xác định trước của Việt Nam. Nghiên cứu đã ước lượng nợ lương hưu đối với hai nhóm là người hưởng lương hưu ở hiện tại và trong tương lai. Kết quả ước lượng và mô phỏng cho thấy với chế độ hưu trí hiện tại, sẽ có sự bất công bằng đóng – hưởng giữa các thế hệ với sự đóng góp ngày càng nhiều của các thế hệ tương lai để bù đắp khoản nợ lương hưu này. Bất công bằng giữa hai khu vực nhà nước và tư nhân. Theo (Ngân hàng Thế giới, 2012), người lao động trong khu vực công có lợi ích hưu trí tốt hơn so với trong khu vực tư nhân. (Biểu 2) Nguồn: ILSSA (2009) trích dẫn bởi Ngân hàng Thế giới (2012) Biểu 2 – Bất công bằng chế độ hưu trí giữa khu vực công và khu vực tư nhân Bất công bằng về giới cũng là một trong những hạn chế của hệ thống hưu trí Việt Nam. Luật BHXH Việt Nam từ năm 2006 cho đến Luật BHXH năm 2014 đều quy định tuổi nghỉ hưu của lao động nữ thấp hơn của lao động năm 5 tuổi. Đồng thời, thời gian đóng góp của nữ giới là 25 năm so với nam giới là 30 năm để được hưởng mức trợ cấp hưu trí tối đa. Trong khi đó, theo nhiều thống kê cho thấy tuổi trung bình của nữ giới cao hơn nam giới. Điều này có nghĩa rằng nữ giới sẽ có thời gian hưởng trợ cấp hưu trí dài hơn nam giới. Thứ ba, diện bao phủ BHXH còn thấp ảnh hưởng tới mục tiêu đảm bảo ASXH cho người cao tuổi ở Việt Nam. (Giang and Pfau, 2008) cho thấy vấn đề già hóa liên quan trực tiếp tới vấn đề đói nghèo. Những người già càng có nguy cơ nghèo đói cao hơn khi họ không còn thu nhập từ lao động, phải đối mặt với nguy cơ bệnh tật cao hơn. Do đó, mở rộng diện bao phủ BHXH là một trong các giải pháp đảm bảo ASXH cho người cao tuổi, đồng thời là giải pháp xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam.
9. INTERNATIONAL CONFERENCE STARTUP AND INNOVATION NATION 941 Ba vấn đề trên là những hạn chế cố hữu của hệ thống hưu trí Việt Nam. Bên cạnh sự khiếm khuyết trong các cơ chế khuyến khích, thì bản thân phương thức vận hành PAYG là đã tồn tại sự thiếu bền vững về mặt tài chính và sự bất công bằng đóng – hưởng giữa các thế hệ tham gia BHXH. Với mô hình BHXH đa tầng, Chính phủ Việt Nam không chỉ tạo lập và phát triển nhiều tầng bảo vệ nhằm làm tăng mức phúc lợi cho người dân khi đến tuổi nghỉ hưu, mà Chính phủ còn tập trung ngân sách trong điều kiện giới hạn nhất định cho việc thực hiện các biện pháp khuyến khích tham gia BHXH. Đây chính là tiền đề quan trọng cho những nghiên cứu tiếp theo về các biện pháp khuyến khích mang lại hiệu quả gia tăng tỷ lệ bao phủ BHXH. Những nghiên cứu này sẽ là những định hướng chính sách quan trọng góp phần hoàn thiện các chính sách phát triển hệ thống BHXH đa tầng ở Việt Nam. KẾT LUẬN Sự ra đời của Nghị quyết số 28-NQ/TW về cải cách chính sách BHXH là một nỗ lực rất lớn của Đảng và Chính phủ Việt Nam trong việc cải cách hệ thống ASXH nói chung và hệ thống hưu trí nói riêng. Hệ thống BHXH đa tầng Việt Nam đang hướng đến có nhiều điểm tương đồng với các mô hình hình hưu trí của các tổ chức quốc tế. Đây chính là định hướng đa dạng hóa về cả loại hình BHXH, phương thức vận hành hệ thống BHXH (ngoài phương thức PAYG), và mở rộng đối tượng tham gia BHXH. Đây chính là giải pháp quan trọng trong việc nâng cao mức phúc lợi an sinh xã hội cho người dân khi họ đến tuổi nghỉ hưu và cũng là giải pháp đảm bảo bền vững tài chính cho hệ thống hưu trí Việt Nam. TÀI LIỆU THAM KHẢO Asian Development Bank. (2003). Social protection. Asian Development Bank. Bộ-Tài-chính. (2013). Thông tư 115/2013/TT-BTC về Hướng dẫn Bảo hiểm hưu trí và quỹ hưu trí tự nguyện, ban hành ngày 20 tháng 8 năm 2013. Chính-phủ. (2013). Nghị định số 136/2013/NĐ-CP Quy định chính sách trợ giúp xã hội đối với đối tượng bảo trợ xã hội, ban hành ngày 21 tháng 10 nă 2013. Chính-phủ. (2015). Nghị định 134/2015/NĐ-CP Quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo hiểm xã hội về Bảo hiểm xã hội tự nguyện, ban hành ngày 29 tháng 12 năm 2015. Chính-phủ. (2016). Nghị định số 88/2016/NĐ-CP về Chương trình hưu trí bổ sung tự nguyện, ban hành ngày 01 tháng 7 năm 2016. Giang, T. L. (2008). Aging population and the public pension scheme in Vietnam: A long-term financial assessment. East & West Studies, 20(1), 171-193. Giang, T. L., & Pfau, W. D. (2008). Demographic changes and the long-term pension finances in Vietnam: a stochastic actuarial assessment. Journal of population ageing, 1(2-4), 125-151. Hội-đồng-Chính-phủ. (1961). Nghị định số 218-CP, Ban hành Điều lệ tạm thời về các chế độ Bảo hiểm xã hội đối với công nhân, viên chức Nhà nước, Ban hành ngày 27 tháng 12 năm 1961. James, E., Demirguc-Kunt, A., & Fox, L. (1994). Averting the old age crisis: Policies to protect the old and promote growth. A World Bank Policy Research Report. MMGPI. (2017). FInancial Security Mend the Gap. Ngân-hàng-Thế-giới. (2012). Việt Nam phát triển một hệ thống Bảo hiểm xã hội hiện đại - những thách thức hiện tại và các phương án lựa chọn cho cải cách trong tương lai (78282). Quốc-hội. (2006). Luật Bảo hiểm xã hội số 21/2006/QH11, ban hành ngày 29 tháng 6 năm 2006. Quốc-hội. (2014). Luật Bảo hiểm xã hội số 58/2014/QH 13, Ban hành ngày 20 tháng 11 năm 2014. WorldBank. (2008). The World Bank pension conceptual framework. Retrieved from Washington, DC: World Bank. WorldBank. (2012). Resilience, equity, and opportunity. Retrieved from Washington, DC: World Bank.