Tính độc lập của ngân hàng Trung Ương trong mối tương quan với lạm phát ở Việt Nam

Nội dung text: Tính độc lập của ngân hàng Trung Ương trong mối tương quan với lạm phát ở Việt Nam

1. 136 TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG TRONG MỐI TƯƠNG QUAN VỚI LẠM PHÁT Ở VIỆT NAM Lê Thị Loan, K15 – NHTMP Trong những năm vừa qua, bên cạnh những khó khăn chung của nền kinh tế, hoạt động của hệ thống ngân hàng đã có nhiều điểm sáng khi đã có những tín hiệu phát triển lành mạnh trong vấn đề tăng trưởng tín dụng và xử lý nợ xấu. Những kết quả mà ngành ngân hàng đã đạt được trong thời gian qua đã khẳng định hiệu quả trong việc điều hành chính sách tiền tệ- tín dụng- ngân hàng của NHNN. Tuy nhiên, bên cạnh những thành công đạt được, thì hoạt động điều hành của NHNN còn một số hạn chế và đối mặt với nhiều thách thức khi hội nhập kinh tế ngày càng trở nên sâu rộng. Đó là, nền kinh tế Việt Nam phải chịu tác động nhiều hơn từ diễn biến nền kinh tế thế giới, nguy cơ bất ổn gia tăng, diễn biến lạm phát phức tạp hơn. Chính sách tiền tệ của Việt Nam lúc này chưa phát huy hết hiệu quả do xuất phát điểm từ những mâu thuẫn mục tiêu, độ trễ cũng như sự không nhất quán trong thực thi chính sách. Mà trong nền kinh tế thị trường, để NHTƯ điều hành chính sách tiền tệ một cách hiệu quả thì tính độc lập của NHTƯ là yếu tố then chốt. Bởi vậy, sự độc lập của NHNN Việt Nam trong việc thực thi chính sách tiền tệ, biểu thị qua tỷ lệ lạm phát cần được quan tâm. Bài viết không xem xét toàn bộ những nội dung trong tính độc lập của NHTƯ mà chỉ tiếp cận mức độ này ở mức sơ lược và cơ bản nhất với mục đích phát hiện ra những vấn đề trong tính độc lập của NHNN Việt Nam, từ đó đưa ra những dẫn chứng số liệu thực tiễn để chứng minh được vai trò của nó với sự ổn định giá cả của Việt Nam.
2. 137 I. Tìm hiểu về tính độc lập của ngân hàng trung ương 1.1. Tính độc lập của Ngân hàng trung ương Hiện nay, trên thế giới chưa có một khái niệm tuyệt đối nào về tính độc lập của Ngân hàng trung ương. Tính độc lập của Ngân hàng trung ương được thể hiện ở những thước đo khác nhau ở những quốc gia khác nhau. Có 3 mô hình NHTƯ: NHTƯ độc lập với chính phủ, NHTƯ trực thuộc chính phủ, NHTƯ trực thuộc bộ tài chính. Tuy nhiên, phổ biến hơn cả là 2 mô hình NHTƯ độc lập với chính phủ và mô hình NHTƯ trực thuộc chính phủ. Xu hướng chung trên thế giới hiện nay thì tính chất hoạt động của NHTƯ là đồng nhất về mục tiêu hoạt động của NHTƯ: ổn định giá cả và độc lập với chính phủ. Thực tế, NHTƯ các quốc gia đều có sự độc lập nhất định trong hoạt động ở 3 lĩnh vực: điều hành chính sách tiền tệ, giám sát các tổ chức tín dụng và quản trị điều hành nội bộ. Tuy nhiên, mức độ độc lập ở các quốc gia khác nhau là khác nhau. Theo IMF, mức độ độc lập của NHTƯ được phân chia thành 4 cấp độ: - Thứ nhất, độc lập tự chủ trong thiết lập mục tiêu hoạt động. Ở cấp độ này, NHTƯ có trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ và chế độ tỷ giá (nếu không theo chế độ thả nổi tỷ giá), và có quyền quyết định mục tiêu hoạt động chủ yếu trong số các mục tiêu đã được pháp luật quy định. Đây là cấp độ độc lập tự chủ cao nhất của NHTƯ. - Thứ hai, độc lập tự chủ trong thiết lập chỉ tiêu hoạt động. Trong cấp độ này, NHTƯ cũng được trao trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ và chế độ tỷ giá. Tuy nhiên, khác với độc lập trong thiết lập mục tiêu, cấp độ độc lập tự chủ trong thiết lập chỉ tiêu hoạt động thì luật quy định cụ thể một mục tiêu hoạt động chủ yếu của NHTƯ. - Thứ ba, độc lập tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành. Trong cấp độ này, chính phủ và quốc hội quyết định chỉ tiêu chính sách tiền tệ sau khi thảo luận và thỏa thuận với NHTƯ. Khi quyết định được thông qua, NHTƯ có trách nhiệm hoàn thành chỉ tiêu trên cơ sở được trao đủ thẩm quyền cần thiết, có thể toàn quyền lựa chọn những công cụ điều hành phù hợp nhất.
3. 138 - Thứ tư, độc lập tự chủ hạn chế. Đây là cấp độ độc lập thấp nhất. Chính phủ quyết định chính sách, cả về mục tiêu lẫn chỉ tiêu hoạt động, cũng như can thiệp vào quá trình triển khai thực hiện. Trong cách phân chia này, tính độc lập của NHTƯ được thể hiện thông qua việc tự chủ trong quyết định chính sách tiền tệ và chế độ tỷ giá. Ngoài cách phân chia trên, sự độc lập của NHTƯ có thể được thể hiện qua 3 khía cạnh chính sau: độc lập về nhân sự; độc lập về chính sách và độc lập về tài chính. Cụ thể như sau: - Độc lập về nhân sự: Mức độ độc lập về nhân sự được thể hiện qua quyền hạn của Thống đốc NHTƯ trong việc quyết định các vấn đề liên quan đến nhân sự bên trong tổ chức của mình. Tuy nhiên về việc bổ nhiệm những nhân sự chủ chốt trong NHTƯ do chính phủ hoặc quốc hội bổ nhiệm và phê duyệt. Độc lập về nhân sự thường được biểu hiện thông qua những vấn đề như: Thứ nhất, nhiệm kỳ của thống đốc và các nhân sự chủ chốt thường lệch pha với nhiệm kỳ của chính phủ và quốc hội. Điều này giúp các thống đốc ít bị lệ thuộc hơn với chính phủ và quốc hội. Các thành viên khác của hội đồng tiền tệ thường có chu kỳ bầu nhiệm, bổ nhiệm khác nhau. Điều này giúp hội đồng tiền tệ có tính kế thừa và đảm bảo luôn có các thành viên được bổ nhiệm bởi Quốc hội hoặc Chính phủ khác nhau. Thứ hai, Thống đốc NHTƯ cũng như các thành viên của hội đồng tiền tệ có trách nhiệm báo cáo hoạt động của mình cho một ủy ban đặc trách của Quốc hội và chính phủ. - Độc lập về chính sách: Độc lập về chính sách thể hiện ở hai khía cạnh: độc lập về mục tiêu trung gian và độc lập lập về công cụ chính sách. NHTƯ xác lập mục tiêu trung gian của chính sách tiền tệ. Theo đó, NHTƯ chịu trách nhiệm giải trình về chính sách và kết quả chính sách. Các mục tiêu công cụ được hội đồng chính sách tiền tệ đưa ra trong các cuộc họp định kỳ (thường là hàng tháng). NHTƯ có toàn quyền sử dụng các công cụ của mình để thực hiện mụa tiêu đề ra. Bên cạnh đó, NHTƯ thường được giao thêm một số quyền tự chủ khác để bổ sung và củng cố chính sách tiền tệ cũng như hoàn thành mục tiêu khác ngoài mục tiêu tiền tệ như: có quyền quốc hữu hóa một, một vài
4. 139 ngân hàng thương mại, quyết định kiểm soát dòng vốn nước ngoài chảy vào, chảy ra ngoài biên giới quốc gia - Độc lập về tài chính: Mức độ độc lập về mặt tài chính được thể hiện trên 3 khía cạnh: Thứ nhất, NHTƯ tự chủ trong việc quyết định phạm vi tài trợ cho chính phủ một cách trực tiếp hay gián tiếp bằng tín dụng của NHTƯ. Thứ hai, NHTƯ có nguồn tài chính đủ lớn để không phụ thuộc vào việc cấp phát của chính phủ. Thứ ba, thống đốc NHTƯ có quyền quyết định hầu hết các khoản chi tiêu trong khuôn khổ dự toán ngân sách đã được phê duyệt. NHTƯ có trách nhiệm báo cáo hàng năm với Quốc hội sau khi đã được kiểm toán độc lập. 1.3. Mối quan hệ giữa tính độc lập của NHTƯ với lạm phát Ở các nước có mức độ độc lập của NHTƯ cao, tồn tại mối tương quan nghịch biến giữa mức độ độc lập của NHTƯ và mức lạm phát. Tức là, lạm phát có xu hướng thấp ở những nước có mức độ độc lập cao. Tác động tích cực này mang tính phổ quát. Không chỉ ở những nước đã phát triển, mối quan hệ tương quan nghịch này còn được phát hiện trên một diện rộng hơn các nhóm nước, bao gồm nhóm nước đang phát triển, các nước xã hội chủ nghĩa trước đây đang trải qua quá trình chuyển đổi, và các nước châu Mỹ La tinh và Ca-ri-bê. Bên cạnh tác động tích cực với lạm phát, tính độc lập của NHTƯ còn giúp giảm mức độ biến thiên của lạm phát. Điều này có ý nghĩa quan trọng hơn cả. Bởi, sự biến thiên của lạm phát phản ánh mức độ rủi ro của môi trường vĩ mô. Tăng tính độc lập của NHTƯ giúp giảm sự biến thiên của lạm phát là một chính sách cần thiết nếu một quốc gia muốn duy trì ổn định vĩ mô. Tuy nhiên, chưa có một thước đo hoàn hảo nào cho tính độc lập của NHTƯ. Bởi mỗi quốc gia đều có một đặc thù riêng về thể chế, hệ thống pháp luật. Bên cạnh đó, tính
5. 140 độc lập của NHTƯ như được công nhận trong văn bản pháp lý và thực tế có thể rất khác nhau. Nên kết luận trên chỉ mang tính chất tương đối. II. Thực trạng tính độc lập của NHNN Việt Nam trong mối tương quan với lạm phát Để đánh giá những tác động của tính độc lập của NHNN đối với tình hình lạm phát ở Việt Nam, tác giả đánh giá tính độc lập của NHNN Việt Nam theo thước đo của IMF. Tức là, tính độc lập được thể hiện chủ yếu trong việc tự chủ quyết định chính sách tiền tệ và tỷ giá của NHNN. 2.1. Giai đoạn 1986- 1999: Trước thời kỳ đổi mới năm 1986, kinh tế nước ta bắt đầu xuất hiện lạm phát hai chữ số trong một thời gian dài, tuy nhiên vấn đề này không được quan tâm và giải quyết đúng mức đã đẩy lạm phát lên cao không kiểm soát năm 1986. Từ năm 1986-1988, nước ta diễn ra cuộc siêu lạm phát với lạm phát lên tới ba chữ số kéo theo những diễn biến phức tạp trong nền kinh tế Việt Nam. Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô bị mất cân đối nghiêm trọng, chính sách của nhà nước chưa phù hợp dẫn đến sản xuất tăng trưởng thấp, mất cân bằng cung cầu. Một điều đáng chú ý là, cho đến 1987, hoạt động của Ngân hàng Nhà nước VN vẫn mang tính chất lưỡng tính: vừa thực hiện chức năng quản lý và điều tiết lưu thông tiền tệ, vừa thực hiện chức năng của các ngân hàng trung gian và được tổ chức thống nhất từ trung ương xuống cơ sở. Trong giai đoạn này, NHNN VN đã phát hành tiền liên tục để đáp ứng nhu cầu thiếu hụt ngân sách làm cho nền kinh tế rơi vào tình trạng thiếu ổn định. Hoạt động của NHNN VN đã bộc lộ những hạn chế nghiêm trọng, vừa là cơ quan phát hành và quản lý tiền tệ, vừa là cơ quan trực tiếp cấp tín dụng cho ngân sách và nền kinh tế. Trong cơ chế quản lý kinh tế tập trung và bao cấp, NHNH VN không thể thực hiện kinh doanh theo đúng nghĩa của nó, đồng thời cũng không làm tròn chức năng quản lý nhà nước các hoạt động tiền tệ ngân hàng. Kết quả là đưa nền kinh tế rơi vào tình trạng thiếu tiền mặt và lạm phát. Điều này chứng tỏ, trong giai đoạn 1986- đầu 1988, NHNN VN càng không độc lập trong hoạt
6. 141 động điều hành chính sách tiền tệ thì tỷ lệ lạm phát càng nhảy lên cao tới mức khó kiểm soát. Từ tháng 3/1988, đây là bước chuyển đổi quan trọng của NHNN VN. Theo đó, hệ thống ngân hàng Việt Nam bao gồm: NHNN và ngân hàng chuyên doanh. NHNN hoạt động với tư cách là ngân hàng độc quyền phát hành, là cơ quan quản lý nhà nước về tiền tệ, tín dụng và là cơ quan quản lý dự trữ ngoại hối của nhà nước. Điều này được chính thức hóa thông qua pháp lệnh năm 1990, tại đó quy định: “Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, gọi tắt là Ngân hàng Nhà nước, là cơ quan của hội đồng bộ trưởng, có chức năng quản lý nhà nước về hoạt động tiền tệ, tín dụng, ngân hàng trong cả nước, nhằm ổn định giá trị đồng tiền; là cơ quan duy nhất phát hành tiền của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam”. Tính độc lập của NHNN được thể hiện thông qua quy định mục tiêu của chính sách tiền tệ chính là ổn định giá trị đồng tiền. Bên cạnh đó, theo quy định, NHNN không phải chịu trách nhiệm với thị trường sơ cấp đối với nợ của chính phủ, mà chỉ tham gia như một đại lí phối hợp với bộ tài chính trong việc phát hành công trái chính phủ. Điều này đã làm tăng tính độc lập về kinh tế của NHNN VN. Trong giai đoạn 1988- 1991, từ thực trạng lạm phát trên, NHNN đã đưa ra những thay đổi lớn trong chính sách tiền tệ. Tỷ giá hối đoái được đưa lên ngang mức thị trường, thực hiện chế độ lãi suất thực dương. Những thay đổi này đã khắc phục được khủng hoảng và lạm phát. Tuy nhiên, mức lạm phát vẫn tăng tương đối cao. NHNN đã đưa ra biện pháp như thắt chặt chi tiêu, tăng cường hoạt động của các ngân hàng nhằm đảm bảo nguồn vốn cần thiết cho tăng trưởng. Chính sách tiền tệ của NHNN VN đưa ra đã có tác động đáng kể đến lạm phát, giúp ổn định nền kinh tế. Tuy nhiên, nhiều trường hợp, NHNN VN phát hành tiền để bù đắp chi tiêu của chính phủ đã gây ra lạm phát ngoài dự kiến. Lạm phát vẫn ở mức trên 50%. Từ năm 1992- 1999, tình hình lạm phát tạm ổn định. Năm 1997, Luật Ngân hàng Nhà nước ra đời. Với sự ra đời của Luật này, vai trò của NHNN VN được quy định: Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (sau đây gọi là Ngân hàng Nhà nước) là cơ quan của Chính phủ và là ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
7. 142 Theo khuôn khổ này, tính độc lập của NHNN tiếp tục được tăng lên. Việc NHNN chấm dứt cung ứng tiền cho bội chi ngân sách thông qua các chính sách cải cách về hành chính và những chính sách tích cực về kinh tế đã làm giảm đáng kể tỷ lệ lạm phát so với giai đoạn trước đó. Đây có thể nói là một biện pháp tăng tính độc lập của NHNN trong việc tài trợ bội chi ngân sách của chính phủ. Theo đó, tỷ lệ lạm phát đã có chiều giảm nhanh chóng và hiệu quả. Biểu đồ 2.1. Mức lạm phát của Việt Nam giai đoạn 1986- 1999 Nguồn: Tổng cục thống kê 2.1. Giai đoạn 2000- 2007 Đây là giai đoạn tỷ lệ lạm phát diễn biến phức tạp. Biểu hiện trong năm 2000 và năm 2001, kinh tế Việt Nam rơi vào tình trạng thiểu phát. Để khắc phục tình trạng này, chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa được sử dụng để khôi phục đà tăng trưởng kinh tế, hạn chế tình trạng giảm phát thông qua chính sách kích cầu từ năm 2000-2003. Đến năm 2002, Việt Nam chuyển từ giảm phát sang lạm phát 1 con số. Chính phủ đặt mục tiêu tăng trưởng kinh tế cao trong 5 năm (2000- 2005) trung bình khoảng 7%-7.5%. Để đạt được mục tiêu đề ra, NHNN đã thay đổi cơ chế điều hành lãi suất từ trần lãi suất sang cơ chế điều hành lãi suất cơ bản đối với VNĐ và cơ chế lãi suất thị trường có quản lý đối
8. 143 với ngoại tệ. Bên cạnh đó, NHNN điều chỉnh giảm giá VNĐ so với USD để hỗ trợ hoạt động xuất khẩu, giúp ổn định nền kinh tế vĩ mô. Đến năm 2004, mức lạm phát tăng đột biến gấp hơn 2 lần so với năm 2003. Năm 2005 lạm phát tiếp tục tăng lên đến 8.29%. Trong giai đoạn 2000- 2005, chính sách tiền tệ của NHNN đã có sự thay đổi chính. Để chống lại tình trạng giảm phát của nền kinh tế, NHNN thực hiện nới lỏng tiền tệ thông qua việc giảm dự trữ bắt buộc của ngoại tệ từ 15% xuống còn 3% vào năm 2003. Mặt trái của chính sách này chính là sự gia tăng của lạm phát. Đến năm 2006, lạm phát giảm xuống còn 7.41%. Tuy nhiên, sang đến năm 2007, lạm phát lại tăng nhanh lên mức 8.42%. Nguyên nhân của tình trạng này chính là nền kinh tế tăng trưởng quá nóng, với nhiều nguồn vốn ồ ạt từ bên ngoài đầu tư vào nước ta. Tăng trưởng hầu như dựa hoàn toàn vào việc tích lũy vốn. Trước bối cảnh này, NHNN đã thực hiện thắt chặt tiền tệ. NHNN chủ động mua bán ngoại tệ để đảm bảo sự biến động ổn định của tỷ giá VNĐ so với USD. Tuy nhiên, tình hình lạm phát vẫn biến động khó lường. Biểu đồ 2.2. Mức lạm phát của Việt Nam giai đoạn 2000-2007 Nguồn: Tổng cục thống kê
9. 144 Mặc dù tỷ lệ lạm phát đã bắt đầu gia tăng trong giai đoạn này, chính sách tiền tệ đã mang lại những thành tựu đáng kể cho nền kinh tế. Chính sách lãi suất đã có sự thay đổi căn bản trong việc điều hành và thích ứng với nhịp độ cải cách nền kinh tế. Tuy nhiên, việc thực hiện chính sách tiền tệ nới lỏng trong nhiều năm liền để phục vụ cho mục tiêu tăng trưởng kinh tế chính là nguyên nhân tiềm ẩn dẫn đến sự gia tăng của lạm phát. Sự tăng trưởng kinh tế chưa thật sự bền vững khi lệ thuộc thái quá vào vốn hay các yếu tố đầu vào. NHNN đã rời ra mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ là ổn định giá trị đồng tiền đã dẫn đến tình trạng lạm phát gia tăng. 2.2. Giai đoạn 2008- 2014 Đây là giai đoạn đầy áp lực đối với NHNN VN trong việc điều hành chính sách tiền tệ. Lạm phát đã có năm bùng nổ và có những năm ở tầm kiểm soát. Năm 2008, với những biến động lớn trong nền kinh tế, lạm phát bùng nổ ở mức 2 con số như là một kết quả tất yếu của những chính sách nới rộng tổng cầu trước đó. Điều này, đặt ra cho NHNN cần có những chính sách kiềm chế tổng cầu quyết liệt song song với việc cải thiện các khía cạnh của cấu trúc kinh tế và nâng cao hiệu quả đầu tư. Thực tế, trong năm 2008, NHNN đã đưa ra 3 công văn, nghị quyết với nội dung chủ đạo là kiềm chế lạm phát (Công văn 75/TTg-KTTH ngày 15/01/2008 về biện pháp kiềm chế lạm phát, kiểm soát tăng giá năm 2008; Công văn số 319/TTg- KTTH ngày 03/3/2008 về tăng cường các biện pháp kiềm chế lạm phát năm 2008, Nghị quyết 10/2008/NQ-CP ngày 17/4/2008 về 8 giải pháp đồng bộ để kiềm chế lạm phát). Trong những tháng đầu năm, NHNN thực hiện chính sách tiền tệ thắt chặt thông qua việc tăng tỷ lệ dự trữ bắt buộc, mở rộng nghiệp vụ thị trường mở thông qua phát hành tín phiếu bắt buộc và điều chỉnh lãi suất liên tục. Việc thắt chặt chính sách tiền tệ đột ngột đã tạo ra một cú sốc lớn và gây ra các phản ứng tiêu cực tức thời đối với thị trường tiền tệ và hệ thống ngân hàng thương mại. Tuy nhiên, hiệu quả của chính sách chưa được phát huy trên thực tế thì trong giai đoạn cuối năm 2008- đến nửa đầu năm 2011, chính phủ đã thay đổi mục tiêu ưu tiên chuyển từ ổn định giá cả sang hướng duy trì tốc độ tăng trưởng. Theo đó, NHNN đã rời
10. 145 xa mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ là ổn định giá cả, đồng bộ và kết hợp với chính sách tài khóa để thực hiện mục tiêu tăng trưởng của chính phủ. Biểu hiện như sau: - Từ thắt chặt tài khóa và tiền tệ để kiềm chế lạm phát (năm 2008) sang kích cầu đầu tư để thúc đẩy tăng trưởng (2009). - Thực hiện chính sách tài chính, tiền tệ chặt chẽ, linh hoạt để kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô và bảo đảm tăng trưởng (2010). - Tăng cường ổn định kinh tế vĩ mô và kiềm chế lạm phát (2011). Có thể nhận thấy, cho đến nửa đầu năm 2011, mục tiêu tăng trưởng vẫn là mục tiêu ưu tiên. Mặc dù, lạm phát đã không chỉ là dấu hiệu mà đã thực sự bùng phát gây những ảnh hưởng nghiêm trọng đến nền kinh tế và đời sống của người dân. Cho đến cuối năm 2011 cho tới nay, ưu tiên kiềm chế lạm phát mới trở thành mục tiêu chỉ đạo của chính phủ, và trở thành hành động của Bộ Tài chính và NHNN (theo nghị quyết 11/NĐ- CP/2011). Cả chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ đều được yêu cầu sử dụng triệt để các công cụ chính sách để ưu tiên kiềm chế lạm phát. Tuy nhiên, trong năm 2011, lạm phát vẫn ở mức kỷ lục gần 19%. Biểu đồ 2.3. Mức lạm phát của Việt Nam giai đoạn 2008-2014 Nguồn: Tổng cục thống kê
11. 146 Đến năm 2012, thì kinh tế Việt Nam mới thực sự ngấm tác dụng của chính sách thắt chặt trước đó. Lạm phát đã được đẩy lùi về mức 1 con số. Tuy nhiên, đây là một trong những năm khó khăn nhất của kinh tế Việt Nam với những dấu hiệu của sự đình đốn kinh tế đã xuất hiện. Tốc độ tăng trưởng dư nợ tín dụng ở khoảng 12%, tỷ lệ sản xuất công nghiệp giảm mức 4.1%, tốc độ tăng trưởng kinh tế khoảng 4%. Từ thực trạng này, dẫn tới lượt chuyển đổi mục tiêu từ kiềm chế lạm phát sang thúc đẩy phục hồi tăng trưởng kinh tế những năm tiếp theo. Từ năm 2013 đến đầu năm 2015, chính sách tiền tệ đã được điều hành linh hoạt hơn để góp phần hỗ trợ sản xuất kinh doanh và thị trường theo những chỉ đạo của Chính phủ, tuy nhiên NHNN vẫn luôn thận trọng với rủi ro lạm phát. Tỷ lệ lạm phát thấp trong những năm gần đây chính là một thành công to lớn của chính sách tiền tệ. Năm 2013 khoảng 6.04%. Đến năm 2014, lạm phát đã nằm trong tầm kiểm soát ở mức 4.09%. NHNN độc lập và chủ động quyết định đối với các công cụ của chính sách tiền tệ (dự trữ bắt buộc, tái cấp vốn, thị trường mở). Ví dụ, năm 2013 với 112 phiên giao dịch thị trường mở, năm 2014 hơn 200 phiên giao dịch. Đến ngày 13/3/2015, đã có 82 phiên giao dịch. Hoạt động chủ yếu của nghiệp vụ thị trường mở mấy năm gần đây chủ yếu là hút tiền về nhiều hơn là bơm tiền ra. Mức lạm phát thấp được dự báo tiếp trong năm 2015 thể hiện tính hiệu quả, nhất quán trong việc điều hành chính sách tiền tệ của NHNN. Có thể thấy, việc điều hành chính sách tiền tệ và tín dụng trong giai đoạn này đã có những chuyển biến tích cực thông qua việc gắn chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả của nền kinh tế, phù hợp với chủ trương giảm dần tỉ trọng cung cấp vốn cho đầu tư phát triển từ hệ thống các TCTD, tập trung vốn tín dụng ngân hàng cho lĩnh vực sản xuất, kinh doanh.
12. 147 Biểu đồ 2.4. Diễn biến lạm phát và tăng trưởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2008- 2014 Nguồn: Tổng cục thống kê III. Đánh giá chung và một số đề xuất 3.1. Đánh giá chung 3.1.1. Thành công Tính độc lập của Ngân hàng trung ương trong những năm gần đây đã được nâng cao, biểu hiện trong việc thực thi chính sách tiền tệ với mục tiêu xuyên suốt là ổn định giá cả đồng tiền, không chịu sự chi phối và chạy theo mục tiêu của chính sách tài khóa. Mức lạm phát thấp là điều đáng mừng đối với kết quả thực hiện của NHNN. Trên góc độ luật pháp, tính độc lập của NHNN VN ngày càng được khẳng định. Trước pháp lệnh NHNN năm 1990, NHNN hoạt động chỉ với vai trò chủ yếu là tư vấn chính sách tiền tệ nên mức độ độc lập là hoàn toàn không có. Sau khi pháp lệnh ra đời, tính độc lập của NHNN dần xuất hiện, cụ thể được Pháp lệnh cho phép coi ổn định tiền tệ là một mục tiêu cơ bản, NHNN không phải chịu trách nhiệm với thị trường sơ cấp đối với nợ của chính phủ, mà chỉ tham gia như một đại lí phối hợp với bộ tài chính trong việc phát hành công trái chính phủ.
13. 148 Luật Ngân hàng nhà nước ra đời năm 1997 đã nới lỏng hơn trong việc chính phủ tham gia vào việc bổ nhiệm hội đồng điều hành của NHNN, NHNN đã được quyền xác định lãi suất chính sách, chứ không phải chỉ là lãi suất chiết khấu, tái cấp vốn. NHNN được quyền xây dựng dự án chính sách tiền tệ quốc gia, mức lạm phát dự kiến hàng năm rồi mới trình chính phủ xem xét rồi nộp lên quốc hội. Thống đốc NHNN lúc này là ủy viên thường trực cho hội đồng tư vấn chính sách tiền tệ quốc gia. Năm 2003 bộ luật này sửa đổi, theo đó, bổ sung một số điều của Luật NHNN 1997, NHNN tạm ứng cho ngân sách chính phủ có tính ngắn hạn, không còn chịu sự chi phối của chính phủ. Năm 2008, chính phủ ra nghị định 96 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN VN. Luật NHNN năm 2010, và gần đây nhất, Nghị định 156/2013/NĐ-CP Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, đã nới lỏng hơn trong kiểm soát của chính phủ về việc sử dụng các công cụ điều hành chính sách tiền tệ quốc gia của NHNN. Những điểm mới đáng chú ý để tăng tính độc lập của NHNN như: NHNN có thêm nhiệm vụ xây dựng chỉ tiêu lạm phát hàng năm để trình chính phủ, được quyết định, sử dụng các công cụ cụ chính sách tiền tệ quốc gia như tái cấp vốn, lãi suất, tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc. Sự tiến bộ này cho thấy, NHNN Việt Nam đã đang từng bước độc lập hơn trong hoạt động của mình. 3.1.2. Hạn chế Tuy đã có sự tiến bộ hơn so với thời kỳ trước, tính độc lập của NHNN VN vẫn còn rất hạn chế. Trên góc độ pháp lý, tại Khoản 1 điều 2, Luật NHNN 2010, “Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (sau đây gọi là Ngân hàng Nhà nước) là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, là Ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.”. Theo đó, NHNN là cơ quan thuộc chính phủ. Điều này có hệ quả quan trọng đến tính độc lập của NHNN VN trên các phương diện khác nhau. Đặc biệt, tính độc lập trong việc thực hiện công cụ chính sách tiền tệ: NHNN không phải là cơ quan có thể có ý kiến quyết định cuối cùng về chính sách tiền tệ. Chính
14. 149 sách tiền tệ còn chịu sự ảnh hưởng rất mạnh mẽ từ ý kiến của Hội đồng tư vấn chính sách tài chính – tiền tệ quốc gia. Chính sách tiền tệ do NHNN đề nghị cũng có thể bị chính phủ điều chỉnh, độc lập với ý chí của NHNN, và có thể bị quốc hội phủ quyết. Tất cả những điều này có nghĩa là tính độc lập của NHNN về mặt chính sách là rất hạn chế. Không những vậy, chính sách tiền tệ không những không độc lập mà còn phải chạy theo chính sách tài khóa, gánh thêm những vấn đề của chính sách tài khóa. Kết quả chính là nguy cơ của lạm phát mà thực tế đã chứng minh như phân tích ở trên. Xét trong 4 cấp độ độc lập của IMF, NHNN VN nằm ở cấp độ độc lập thứ 3 “độc lập tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành” sau nghị định 156/2013/NĐCP có hiệu lực từ tháng 12 năm 2013. NHNN VN chưa thật sự được coi như là một thiết chế đặc biệt dù tổ chức, hoạt động của NHNN có ảnh hưởng rất lớn đến tính an toàn của hệ thống ngân hàng, sự ổn định giá trị của đồng tiền, an ninh tiền tệ của một quốc gia. 3.2. Một số đề xuất Trong tình hình nền kinh tế Việt Nam hiện nay, nâng cao tính độc lập của NHNN là vô cùng cần thiết. Bởi, tính độc lập của NHNN có tác động đáng kể đến những chỉ số kinh tế vĩ mô của nền kinh tế, đặc biệt là lạm phát. Dưới đây là một số đề xuất để nâng cao hiệu quả hoạt động của NHNN. Một là: Xác định rõ ràng mục tiêu cho hoạt động của NHNN. Mục tiêu tối cao của NHTƯ là đảm bảo an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị đồng tiền. Với một mục tiêu rõ ràng như vậy, NHTƯ mới có thể kiểm soát tốt nhất những rủi ro trong lĩnh vực của mình, phát huy năng lực cũng như tính chủ động của NHTƯ. Tuy nhiên, trong Luật NHNN 2010 quy định : “Hoạt động của Ngân hàng Nhà nước nhằm ổn định giá trị đồng tiền; bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm sự an toàn, hiệu quả của hệ thống thanh toán quốc gia; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa.”. Quy định này đã gắn cho NHNN những vai trò có tính khái quát cao, chưa cụ thể gắn liền với hoạt động của NHNN. Bên cạnh đó, việc quy định quá nhiều mục tiêu theo đuổi của NHNN vừa làm mất đi tính chủ động của NHNN, vừa gây sức ép cao đối với hoạt động của NHNN. Vì
15. 150 vậy, chỉ lên xác định mục tiêu của NHNN là “đảm bảo an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị đồng tiền”. Hai là: NHNN và Bộ tài chính cần có sự phối hợp trong việc xác định mục tiêu vĩ mô ưu tiên trong từng thời kỳ và cần có điều phối chung vì mục tiêu đó. Tức là cần có sự phối hợp điều hành giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Cả NHNN và Bộ Tài chính sẽ cùng tham gia xác định khung mục tiêu chính sách cho giai đoạn trung hạn, tạo thế chủ động và linh hoạt trong quá trình phối hợp để đạt được mục tiêu. Không có trường hợp chính sách tiền tệ phải chạy theo chính sách tài khóa hay gánh thêm những vấn đề của chính sách tài khóa hay ngược lại. Điều này giúp nâng cao tính hiệu quả của hai chính sách đối với nền kinh tế, thể hiện thông qua các chỉ số kinh tế như lạm phát. Ba là: NHNN độc lập trong việc quyết định các định hướng, giải pháp trong xây dựng và điều hành chính sách tiền tệ quốc gia cũng như trong việc thực hiện các chức năng khác của NHTƯ. Thống đốc phải được trao quyền quyết định trong việc thực thi chính sách và lựa chọn công cụ điều hành mà không cần thông qua chính phủ. Tuy nhiên, với điều kiện, thống đốc phải tự chịu trách nhiệm trước Quốc hội về kết quả điều hành chính sách tiền tệ. Điều này làm tăng tính linh hoạt của các công cụ điều hành và được áp dụng một cách phù hợp nhất để nâng cao hiệu lực của chính sách tiền tệ, giảm độ trễ ngoài của chính sách tiền tệ. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. PGS.,TS. Tô Kim Ngọc và PGS.,TS. Lê Thị Tuấn Nghĩa: “Phối hợp chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa ở Việt Nam”, (2012). 2. PGS.,TS. Tô Kim Ngọc, Giáo trình Tiền tệ- Ngân hàng, NXB Dân trí 2012. 3. Thạc sĩ Nguyễn Hương Giang : “Sự độc lập của Ngân hàng Trung ương và một số gợi ý chính sách cho Việt Nam”, Tạp chí Ngân hàng số 23, tháng 12/2010. 4. Jacome và Vazquez, “ Is there any link between legal central bank independence and inflation? Evidence from Latin America and the Caribbean” (2008).