Tình hình phân cấp ngân sách ở Việt Nam giai đoạn 2015 - 2020

Nội dung text: Tình hình phân cấp ngân sách ở Việt Nam giai đoạn 2015 - 2020

1. Hội thảo Khoa học quốc gia “Hệ thống Tài chính – Ngân hàng với sự phát triển kinh tế - xã hội miền Trung – Tây Nguyên trong bối cảnh cách mạng công nghệ”– DCFB 2020 TÌNH HÌNH PHÂN CẤP NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2015 - 2020 Trương Thị Điệp Trường Chính trị thành phố Đà Nẵng TÓM TẮT Phân cấp ngân sách là một nội dung quan trọng trong quản lý ngân sách nhà nước. Phân cấp ngân sách nhà nước chủ yếu xoay quanh các nội dung sau đây: Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và các vấn đề liên quan tới bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền; thẩm quyền vay nợ và phân cấp liên quan quản lý ngân sách xây dựng chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu. Dựa trên phân tích nguồn số liệu về dự toán ngân sách, bài viết trình bày hiện trạng phân cấp ngân sách, gợi mở những vấn đề đặt ra và các giải pháp nhằm thúc đẩy phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Từ khoá: phân cấp ngân sách, ngân sách trung ương, ngân sách địa phương, thu ngân sách, nhiệm vụ chi. 1. Đặt vấn đề Trong hoạt động quản lý nhà nước, việc phân cấp giữa chính quyền địa phương và trung ương, giữa các cấp chính quyền là tất yếu khách quan. Việc phân cấp nhằm phân định vị trí, vai trò, trách nhiệm giữa trung ương, chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã trong quản lý ngân sách. Bên cạnh đó, trong xu hướng hiện nay, phân cấp ngân sách sao cho vừa đảm bảo yêu cầu quản lý xuyên suốt, thống nhất của Trung ương, vừa mở rộng tính tự chủ, tự chịu trách của địa phương, vừa phù hợp với xu thế và đẩy mạnh hội nhập là rất cần thiết, được quy định trong Hiến pháp hiện hành và các văn bản quy phạm pháp luật khác. Phân cấp quản lý được hiểu là “Chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật thực chất của phân cấp quản lý hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền theo các cấp hành chính cho phù hợp với yêu cầu của tình hình mới”. (Từ điển Luật học. NXB Từ điển bách khoa. Tr. 612). Ngày 21/3/2016, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 21/NQ-CP về việc “Phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương”. Theo đó, một trong các nội dung trọng tâm cần chú ý thực hiện giai đoạn 2016 – 2020 là quản lý ngân sách nhà nước. Đối với nhà nước đơn nhất như Việt Nam, sự tồn tại chính quyền 4 cấp đòi hỏi chính quyền các cấp từ trung ương đến địa phương cần chuyển giao, phân định nhiệm vụ, quyền hạn trong tiếp cận nguồn lực tài chính. Phân cấp ngân sách nhà nước chủ yếu xoay quanh các nội dung sau đây: Phân cấp nguồn thu giữa các cấp chính quyền; phân cấp giữa nhiệm vụ chi; vấn đề liên quan tới bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền; phân cấp thẩm quyền vay nợ và phân cấp liên quan quản lý ngân sách xây dựng chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu. Trong phạm vi bài viết này chỉ đề cập đến tình thực hiện phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước. 2. Khái quát về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi theo quy định hiện nay 2.1. Phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước 2.1.1. Phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước theo quy định hiện nay Nguồn thu của ngân sách nhà nước được chia thành các nhóm: Các khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100%. Trong đó: Theo Khoản 1, Điều 35 Luật Ngân sách nhà nước 2015, “Các khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100%: Thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hoá nhập khẩu; Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; Thuế tiêu thụ đặc 138
2. Hội thảo Khoa học quốc gia “Hệ thống Tài chính – Ngân hàng với sự phát triển kinh tế - xã hội miền Trung – Tây Nguyên trong bối cảnh cách mạng công nghệ”– DCFB 2020 biệt thu từ hàng hóa nhập khẩu; Thuế bảo vệ môi trường thu từ hàng hoá nhập khẩu; Thuế tài nguyên, thuế thu nhập doanh nghiệp, lãi được chia cho nước chủ nhà và các khoản thu khác từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu, khí ” Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương bao gồm: “Thuế giá trị gia tăng (trừ thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu); Thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ thuế thu nhập doanh nghiệp của doanh nghiệp hoạch toán ngành); Thuế thu nhập cá nhân; Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ trong nước; Thuế bảo vệ môi trường” (Khoản 2, Điều 35 Luật Ngân sách nhà nước 2015) Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100% bao gồm: “Thuế tài nguyên, trừ thuế tài nguyên thu từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế sử dụng đất nông nghiệp; Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; Tiền sử dụng đất, trừ thu tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất, thuê mặt nước; Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; Lệ phí trước bạ; Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật” (Khoản 1, Điều 37 Luật Ngân sách nhà nước). Ngân sách địa phương còn có khoản thu từ chuyển giao ngân sách Trung ương cho địa phương gồm bổ sung cân đối ngân sách và bổ sung có mục tiêu. 2.1.2. Thực trạng phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước giai đoạn 2015 – 2020 - Tình hình thực hiện phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước: Tình hình thu ngân sách trung ương và địa phương giai đoạn 2015 – 2020 được mô tả qua Bảng 1 và hình 1. Cụ thể như sau: Bảng 1: Thu ngân sách trung ương và địa phương Năm/ Dự toán thu ngân sách 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Tổng thu NS (tỷ đồng) 911.100 1.014.500 1.212.180 1.319.200 1.411.300 1.512.300 Thu theo phân cấp NS Trung 589.807 596.882 729.730 753.404 810.099 851.769 ương (tỷ đồng) Thu theo phân cấp NS địa 331.293 417.618 482.450 565.796 601.201 660.531 phương (tỷ đồng) Tỷ lệ thu NS trung ương/ tổng 64,7 58,8 60,2 57,1 57,4 56,3 thu NS (%) Tỷ lệ thu NS địa phương theo 36,4 41,2 39,8 42,9 42,6 43,7 phân cấp/ tổng thu NS (%) (Nguồn: Chính phủ: Công bố công khai dự toán ngân sách nhà nước) 139
3. Hội thảo Khoa học quốc gia “Hệ thống Tài chính – Ngân hàng với sự phát triển kinh tế - xã hội miền Trung – Tây Nguyên trong bối cảnh cách mạng công nghệ”– DCFB 2020 Dự toán thu ngân sách giai đoạn 2015 - 2020 70 64.7 60 58.8 60.2 50 57.1 57.4 36.4 41.2 56.3 40 39.8 42.9 43.7 30 42.6 20 10 0 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Tỷ lệ thu NS trung ương (%) Tỷ lệ thu NS địa phương theo phân cấp (%) Hình 1: Tỷ lệ thu ngân sách trung ương và địa phương - Đánh giá tình hình thu ngân sách nhà nước: Có thể nhận thấy rằng thu ngân sách địa phương theo phân cấp có tốc độ tăng nhanh và chiếm tỷ lệ cao trong tổng thu ngân sách nhà nước. Cụ thể, dự toán ngân sách giai đoạn 2015 – 2020, thu ngân sách địa phương theo phân cấp tăng 7,3% và chiếm gần 41,1% tổng thu ngân sách nhà nước. Như vậy, tỷ trọng thu ngân sách địa phương trong tổng thu ngân sách nhà nước tăng từ 32,4% giai đoạn 2006-2010 lên 36,2% thời kỳ 2011- 2015 và 42,04% giai đoạn 2016 – 2020. Xét theo phân cấp nguồn thu ngân sách giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương cho thấy, thu ngân sách địa phương có xu hướng tăng, trong khi thu ngân sách trung ương có xu hướng giảm. Như vậy, xu hướng này một mặt ảnh hưởng đến vai trò mang tính quyết định của ngân sách trung ương, mặt khác lại tăng tính tự chủ cho ngân sách địa phương. Cụ thể, tỷ trọng thu ngân sách trung ương từ 63,7% tổng thu ngân sách nhà nước thời kỳ 2011-2015 giảm xuống 58% tổng thu ngân sách nhà nước năm 2016-2020. Có thể lý giải tình trạng thu ngân sách địa phương giai đoạn 2015 -2020 tăng mạnh là do cơ chế phân cấp thu ngân sách đã giao quyền chủ động cho các địa phương. Việc phân cấp cụ thể này đã thúc đẩy chính quyền địa phương tích cực, chủ động bồi dưỡng nguồn thu, tăng thu ngân sách. Trong khi đó, thu ngân sách trung ương có xu hướng giảm chủ yếu do nguồn thu phụ thuộc nhiều vào thu từ xuất nhập khẩu, thu nội địa tăng chậm, nguồn thu từ thuế giá trị gia tăng bị thu hẹp. 2.2. Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước 2.2.1. Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước theo quy định hiện nay Theo quy định tại Điều 36 Luật Ngân sách nhà nước 2015, nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương bao gồm: “ 1. Chi đầu tư phát triển: a) Đầu tư cho các dự án có tính chất liên vùng, khu vực của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, b) Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng, các tổ chức kinh tế; các tổ chức tài chính của Trung ương; đầu tư vốn nhà nước vào các doanh nghiệp theo quy định của pháp luật ; 2. Chi dự trữ quốc gia ; 3. Chi thường xuyên của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương được phân cấp trong các lĩnh vực; ” (Điều 36 Luật Ngân sách nhà nước 2015). Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương được quy định tại Điều 38 Luật Ngân sách nhà nước, bao gồm: “1. Chi đầu tư phát triển: a) Đầu tư cho các dự án do địa phương quản lý theo các lĩnh vực được quy định b) Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng, các 140
4. Hội thảo Khoa học quốc gia “Hệ thống Tài chính – Ngân hàng với sự phát triển kinh tế - xã hội miền Trung – Tây Nguyên trong bối cảnh cách mạng công nghệ”– DCFB 2020 tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của địa phương theo quy định của pháp luật; 2. Chi thường xuyên của các cơ quan, đơn vị ở địa phương được phân cấp trong các lĩnh vực ; 3. Chi trả nợ lãi các khoản do chính quyền địa phương vay ;” (Điều 38 Luật Ngân sách nhà nước). Việc phân cấp chi ngân sách giữa ngân sách các cấp phải tuân thủ những nguyên tắc được quy định tại Điều 9 Luật Ngân sách nhà nước 2015. Trong đó chủ yếu nhấn mạnh đến vai trò của ngân sách trung ương trong hệ thống ngân sách, việc độc lập trong thực hiện nhiệm vụ chi, phạm vi quyết định chi của mỗi cấp ngân sách. 2.2.2. Tình hình thực hiện phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2015 – 2020 - Tình hình thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước: Tình hình thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách giai đoạn 2015 – 2020 được thể hiện qua Bảng 2 và Hình 2. Cụ thể như sau: Bảng 2: Chi ngân sách trung ương và địa phương Năm/ Dự toán chi ngân sách 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Tổng chi (tỷ đồng) 1.147.100 1.273.200 1.390.480 1.523.200 1.633.300 1.747.100 Trung ương (tỷ đồng) 815.807 850.882 902.030 948.404 1.019.599 1.069.569 Địa phương (tỷ đồng) 560.514 633.539 743.080 895.947 935.055 1.045.241 Tỷ lệ chi NS trung ương/ tổng 71,1 66,8 64,9 62,3 62,4 61,2 chi NS (%) Tỷ lệ chi NS địa phương/ tổng 48,9 49,8 53,4 58,8 57,3 59,8 chi NS (%) (Nguồn: Chính phủ: Công bố công khai dự toán ngân sách nhà nước) Dự toán ngân sách giai đoạn 2015 - 2020 80 71.1 66.8 60 48.9 64.9 58.8 49.8 53.4 57.3 62.3 62.4 59.8 61.2 40 C 20 C C 0 2015 C 2016 2017 C 2018 2019 2020 Chi NS trung ương (%) Chi NS địa phương (%) Hình 2: Tỷ lệ chi ngân sách trung ương và địa phương 141
5. Hội thảo Khoa học quốc gia “Hệ thống Tài chính – Ngân hàng với sự phát triển kinh tế - xã hội miền Trung – Tây Nguyên trong bối cảnh cách mạng công nghệ”– DCFB 2020 - Đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước: Có thể nhận thấy rằng thu ngân sách địa phương theo phân cấp có tốc độ tăng nhanh và chiếm tỷ lệ cao trong tổng thu ngân sách nhà nước. Ngược lại, mức chi ngân sách trung ương có xu hướng giảm mạnh. Tỷ lệ chi ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước có sự phân cấp mạnh mẽ. Trong giai đoạn 2015 – 2020, trong dự toán ngân sách, mức chi của ngân sách địa phương tăng 10,9%; chiếm hơn 56,6% tổng chi ngân sách nhà nước. Như vậy, có thể khẳng định việc phân cấp nhiệm vụ chi mạnh mẽ theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 là một trong những nguyên nhân quan trọng khiến mức chi ngân sách địa phương tăng mạnh, chiếm tỷ trọng cao trong tổng chi ngân sách nhà nước. Ngược lại, chi ngân sách trung ương có xu hướng giảm trong liên tục trong giai đoạn này. Và với cơ chế tăng thu thì tăng chi, giảm thu thì giảm chi đã lý giải được xu hướng tăng hay giảm trong thu, chi ngân sách của trung ương và địa phương giai đoạn 2015 – 2020. 3. Vấn đề đặt ra trong phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước trong giai đoạn hiện nay Việc quy định và thực hiện phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước một cách mạnh mẽ thời gian qua theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 đã góp phần tăng tính chủ động, tích cực của địa phương, góp phần giảm áp lực lên ngân sách trung ương. Việc quy định cụ thể cũng giúp tăng cường kỷ cương tài chính, chấm dứt tình trạng chính quyền địa phương đặc biệt là chính quyền cơ sở có khoản thu trái pháp luật. Tuy nhiên, qua phân tích nguồn số liệu dự toán ngân sách nhà nước giai đoạn 2015 – 2020, tác giả rút ra một số vấn đề cần giải quyết sau đây: Một là, theo Khoản 2, Điều 9 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015: “Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách ”. Tuy vậy, trong giai đoạn, chi ngân sách của các địa phương có xu hướng tăng, trong khi thu, chi ngân sách trung ương có xu hướng giảm. Điều này một phần sẽ ảnh hưởng đến vai trò của ngân sách trung ương. Hai là, nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương có xu hướng tăng mạnh. Điều này thể hiện sự phân cấp ngân sách mạnh mẽ cho chính quyền địa phương. Tuy nhiên, nguồn thu của ngân sách địa phương theo quy định hiện nay còn hạn chế, chưa tương xứng với nhiệm vụ chi. Dẫn đến trong giai đoạn này, tỷ lệ chi ngân sách địa phương trên tổng chi ngân sách tăng liên tục nhưng một phần nguồn thu được bổ sung từ ngân sách trung ương. Ba là, nguồn thu ngân sách địa phương còn hạn chế một phần do các sắc thuế theo quy định hiện nay không thuộc quyền quyết định của địa phương, tính tự chủ của địa phương chưa được thể hiện rõ rệt. Nguồn thu của địa phương chủ yếu từ đất đai. Đây là nguồn thu không ổn định, phụ thuộc vào nhiều yếu tố và khi xảy ra biến động, chính quyền địa phương sẽ bị động, gây khó khăn cho việc hoạch định chiến lược phát triển của từng địa phương. Để giải quyết được vấn đề này cần nới rộng biên độ tự quyết của chính quyền địa phương trong thu ngân sách; có cơ chế tốt hơn nữa để khuyến khích các địa phương thu vượt dự toán, có kế hoạch bồi dưỡng, mở rộng các nguồn thu có khả năng đóng góp lớn vào ngân sách ở địa phương. Tuy nhiên, đi đôi với việc tăng thu cần gia tăng trách nhiệm, yêu cầu các địa phương có cam kết cụ thể trong thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ được giao. Chú trọng triển khai thực hiện các biện pháp nhằm tăng tỷ lệ nguồn thu của ngân sách trung ương trên tổng thu ngân sách nhà nước để đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương. Trong đó, cần tiếp tục tập trung những nguồn thu lớn, quan trọng về ngân sách trung ương và có biện pháp tăng nguồn thu cho ngân sách trung ương như ban hành, trong đó các biện pháp liên quan đến thuê được ưu tiên hàng đầu như: đặt ra các loại thuế mới phù hợp với xu hướng; tăng thuế với một số hàng hoá, đặc biệt là đối với thuế bất động sản. Tăng cường vai trò của ngân sách trung ương trong chi đầu tư cho các lĩnh vực then chốt. Bởi vì vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương không chỉ thể hiện ở tỷ lệ thu ngân sách trung ương trên tổng thu ngân sách nhà nước mà còn ở các thức, tính xác đáng, cần thiết trong chi ngân sách trung ương. Chính vì vậy, để giữ 142
6. Hội thảo Khoa học quốc gia “Hệ thống Tài chính – Ngân hàng với sự phát triển kinh tế - xã hội miền Trung – Tây Nguyên trong bối cảnh cách mạng công nghệ”– DCFB 2020 vững vai trò chủ đạo, ngân sách trung ương phải chi cho các lĩnh vực then chốt, tạo động lực cho phát triển ngành, vùng. Bên cạnh đó, cần siết chặt kỷ luật ngân sách; đảm bảo các cơ quan, đơn vị, địa phương thực hiện đúng quy định về phân cấp thu, chi ngân sách; giảm thiểu việc thất thu ngân sách, chi tiêu không hợp lý. 4. Kết luận Như vậy, có thể khẳng định rằng, để quản lý ngân sách chặt chẽ, hiệu quả cần chú trọng việc phân cấp ngân sách nhà nước. Từ thực tế phân cấp ngân sách nhà nước có thể nhận thấy rằng việc quy định chặt chẽ thực hiện phân cấp đầy đủ, rõ ràng, thống nhất đã góp phần tăng tính minh bạch, thắt chặt kỷ luật tài chính. Tuy nhiên, bên cạnh kết quả đạt được vấn còn một số vấn đề nổi cộm. Để giải quyết vấn đề này cần xây dựng hệ thống ngân sách phân cấp một cách khoa học, thống nhất; vừa tăng cường tính chủ động cho ngân sách địa phương vừa đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương. TÀI LIỆU THAM KHẢO [1] Luật Ngân sách nhà nước năm 2015; [2] Chính phủ (2015): Nghị định số 16/NĐ-CP/2015 ngày 14 tháng 02 năm 2015 quy định về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập; [3] Chính phủ (2017): Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày ngày 21 tháng 12 năm 2016 của Chính phủ, quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước; [4] Bộ Tài chính (2018): Thông tư số 119/2018/TT-BTC ngày 05 tháng 12 năm 2018 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về tổ chức thực hiện dự toán ngân sách nhà nước năm 2019; [5] Bộ Tài chính (2016): Thông tư số 342/2016/TT-BTC ngày 30 tháng 12 năm 2016 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21 tháng 12 năm 2016 của Chính phủ; [6] Chính phủ (2020): Số liệu dự toán ngân sách nhà nước, truy cập ngày 06 tháng 02 năm 2020; [7] Phạm Ngọc Dũng (2018): Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: Thực trạng và khuyến nghị, nghi-305950.html, cập nhật ngày 23 tháng 4 năm 2019. 143