Nợ nước ngoài của Việt Nam - Thực trạng và giải pháp

Nội dung text: Nợ nước ngoài của Việt Nam - Thực trạng và giải pháp

1. NỢ NƯỚC NGOÀI CỦA VIỆT NAM - THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP TS. Phùng Việt Hà1 Tóm tắt Trong bối cảnh mở cửa và hội nhập kinh tế quốc tế, các quốc gia đang phát triển sử dụng nợ nước ngoài như một công cụ đòn bẩy tăng trưởng kinh tế, thực thi các mục tiêu kinh tế xã hội. Tuy nhiên, những hạn chế trong giám sát và quản lý nợ nước ngoài là nguyên nhân dẫn đến khủng hoảng nợ nước ngoài. Bài viết tập trung phân tích, đánh giá thực trạng nợ nước ngoài của Việt Nam giai đoạn 2005 - 2014 theo hệ thống chỉ tiêu đánh giá của Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế; từ đó, đề xuất một số khuyến nghị nhằm hoàn thiện công tác giám sát nợ nước ngoài của Việt Nam. Từ khóa: nợ nước ngoài, nợ công 1. Tổng quan lý thuyết về nợ nước ngoài Theo IMF, nợ nước ngoài là khoản nợ của người cư trú với người không cư trú. Theo Điều 3 Khoản 5 Luật quản lý nợ công của Việt Nam, nợ nước ngoài của một quốc gia là tổng khoản nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ của doanh nghiệp và các tổ chức khác được vay theo phương thức tự vay tự trả theo quy định pháp luật của Việt Nam. Trên phương diện chủ thể đi vay, nợ nước ngoài mang lại nhiều tác động tích cực. Một là, nợ nước ngoài đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư phát triển. Đối với các quốc gia đang phát triển, khả năng đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư còn hạn chế thì nợ nước ngoài là giải pháp được nhiều quốc gia lựa chọn nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, rút ngắn thời gian tích tụ và tập trung vốn. Hai là, nợ nước ngoài góp phần thúc đẩy hoạt động chuyển giao công nghệ, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia; các quốc gia đang phát triển sử dụng nguồn vốn vay nước ngoài để đầu tư cho cơ sở hạ tầng của nền kinh tế, nâng cao trình độ dân trí, thúc đẩy chuyển giao kỹ thuật, nâng cao năng lực quản lý và hiệu quả kinh doanh. Ba là, nợ nước ngoài là nguồn bù đắp sự thâm hụt cán cân thanh toán, sử dụng nguồn vốn từ các khoản vay nước ngoài bù đắp thâm hụt cán cân thanh toán cho mục đích đầu tư là biện pháp cải thiện cán cân trong dài hạn. 1 Trường Đại học Thương mại. Email: vietha_nhck@yahoo.com.vn 599
2. Bên cạnh những tác động tích cực, nợ nước ngoài có nhiều ảnh hưởng tiêu cực đến chủ thể vay nợ. Một là, các khoản nợ nước ngoài phi thương mại thường đi kèm các điều kiện ràng buộc về kinh tế cũng như chính trị, có tác động tiêu cực đến lợi ích quốc gia. Hai là, nợ nước ngoài là gánh nặng cho dân chúng trong tương lai; Hạn chế trong quản lý và sử dụng vốn vay nước ngoài tác động tiêu cực đến nguồn trả nợ từ dự án sử dụng vốn vay và dân chúng phải gánh chịu bằng nghĩa vụ thuế. Giám sát nợ nước ngoài là quá trình theo dõi, đánh giá tình trạng nợ và mức độ an toàn về nợ nước ngoài. Như vậy, việc giám sát nợ nước ngoài có ý nghĩa quyết định đến an ninh tài chính của quốc gia vay nợ. Theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (WB) chỉ tiêu định lượng được sử dụng giám sát nợ nước ngoài bao gồm: (1) Nhóm chỉ tiêu đánh giá cơ cấu nợ nước ngoài Kết cấu nợ nước ngoài của các quốc gia phụ thuộc vào mục đích sử dụng vốn vay và mục tiêu quản lý nợ nước ngoài. Căn cứ vào thời hạn vay, nợ nước ngoài bao gồm nợ ngắn hạn, nợ trung hạn và nợ dài hạn. Nợ ngắn hạn bao gồm các khoản nợ nước ngoài có thời hạn dưới một năm; nợ trung hạn bao gồm các khoản nợ nước ngoài từ 1 năm đến 5 năm; nợ dài hạn bao gồm các khoản nợ nước ngoài có thời hạn từ 5 năm trở lên. Căn cứ vào chủ thể đi vay, nợ nước ngoài bao gồm: nợ Chính phủ và nợ tư nhân. Nợ Chính phủ bao gồm các khoản nợ của nước ngoài, của Chính phủ và các khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh. Nợ tư nhân là các khoản nợ nước ngoài của các doanh nghiệp, tổ chức theo nguyên tắc tự vay, tự chịu trách nhiệm với khoản nợ đó. Căn cứ vào cơ chế lãi suất của khoản vay, nợ nước ngoài bao gồm nợ có lãi suất cố định và nợ có lãi suất thả nổi. Căn cứ vào tính chất ưu đãi lãi suất, nợ nước ngoài bao gồm nợ nước ngoài thương mại và nợ nước ngoài phi thương mại. Sự mất cân đối trong dài hạn về tỷ trọng nợ nước ngoài theo chủ thể vay nợ, lãi suất tài trợ và thời hạn là một trong những căn cứ dự báo nguy cơ khủng hoảng nợ. (2) Nhóm chỉ tiêu đánh giá khả năng chi trả nợ nước ngoài Theo Ngân hàng Thế giới, việc giám sát khả năng chi trả nợ nước ngoài của một quốc gia được sử dụng 4 chỉ tiêu đánh giá bao gồm: (i) Nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP, chỉ tiêu này phản ánh tương quan giá trị dư nợ nước ngoài của một quốc gia so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế, (ii) Nợ nước ngoài của một quốc gia so với kim ngạch hàng hóa xuất khẩu, chỉ tiêu này phản ánh khả năng hoàn trả nợ nước ngoài 600
3. từ nguồn thu xuất khẩu hàng hóa (iii) Nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng thu ngân sách, chỉ tiêu này phản ánh khả năng hoàn trả nợ nước ngoài từ nguồn thu ngân sách, và (iv) Nợ nước ngoài ngắn hạn so với dự trữ ngoại hối của quốc gia, chỉ tiêu này đánh giá năng lực thanh khoản nợ nước ngoài của quốc gia vay nợ. Bảng 1. Ngưỡng đánh giá an toàn nợ nước ngoài theo khuyến nghị của WB Mức độ Nợ NNg/ GDP Nợ NNg/XK Nợ quá nhiều >50% >275% Nợ vừa phải 30 - 50% 165 - 275% Nợ ít <30% <165% Nguồn: [15] 2. Thực trạng nợ nước ngoài của việt nam giai đoạn 2005 - 2014 Bộ Tài chính có trách nhiệm tổng hợp và báo cáo số liệu về nợ nước ngoài của Việt Nam cho IMF trong bản báo cáo nợ quốc gia. Để đánh giá toàn diện về thực trạng nợ nước ngoài của Việt Nam, tác giả phân tích cơ cấu nợ nước ngoài và đánh giá khả năng chi trả nợ nước ngoài của Việt Nam. 2.1. Cơ cấu nợ nước ngoài của Việt Nam giai đoạn 2005 - 2014 Nợ nước ngoài của Việt Nam tăng trưởng nhanh chóng trong giai đoạn 2005 - 2014. Môi trường chính trị pháp luật ổn định và sự điều hành vĩ mô phù hợp của Chính phủ đã tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế. Những tín hiệu khả quan từ nền kinh tế Việt Nam được các tổ chức tài chính quốc tế đánh giá cao, Việt Nam thu hút được nguồn ODA của Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển châu Á và Nhật Bản. Do đó, nợ nước ngoài của Việt Nam có tốc độ tăng trưởng cao trong giai đoạn 2005 - 2014. 601
4. Hình 1. Tăng trưởng dư nợ nước ngoài của Việt Nam giai đoạn 2005 - 2014 350 300 250 200 150 100 50 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Nguồn: [1] Năm 2005 được tác giả lựa chọn là năm gốc. Tốc độ tăng trưởng nợ nước ngoài của các năm được so sánh với năm gốc. Năm 2014 đánh dấu mức tăng trưởng kỷ lục của nợ nước ngoài, khi quy mô nợ nước ngoài của Việt Nam tăng 296% so với năm gốc 2005. Bảng 2. Cơ cấu nợ nước ngoài của Việt Nam giai đoạn 2005 - 2014 Chỉ tiêu 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Tỷ trọng Ngắn 85,4 86 78,9 82,4 81,6 80,1 79,6 79,4 78,2 77,8 nợ NNg hạn theo thời hạn(%) TDH 14,6 14 21,1 17,6 18,4 19,9 20,4 20,6 21,8 22,2 Tỷ trọng Chính 76,56 75,05 76,52 73,85 67,55 73,28 82,79 79,15 77,73 79,03 nợ NNg phủ theo chủ thể vay Tư 23,44 24,95 23,48 26,15 32,45 26,72 17,21 20,85 22,27 20,07 nợ(%) nhân Cố N/A 98,3 97,5 96,71 92 92,95 93,2 91,6 90,7 N/A Tỷ trọng định nợ NNg theo cơ chế lãi suất (%) Thả N/A 1,7 2,5 3,28 8 7,04 6,8 8,4 9,3 N/A nổi Tổng dư 18.558 20.840 25.160 29.541 41.345 44.349 50.590 58.274 63.454 73.416 nợ TriệuUSD Nguồn: [1], [14] 602
5. Nợ nước ngoài trung dài hạn của Việt Nam giai đoạn 2005 - 2014 chiếm tỷ trọng lớn trong tổng dư nợ. Nợ ngắn hạn có xu hướng tăng, chủ thể vay nợ của các khoản nợ ngắn hạn là các doanh nghiệp và các tổ chức. Tỷ trọng nợ nước ngoài của Chính phủ chiếm tỷ trọng cao với mức trung bình 77,15% trong giai đoạn 2005 - 2014. Tỷ trọng nợ nước ngoài của khu vực tư nhân ở mức thấp, dao động trong khoảng 23%. Đối với nợ nước ngoài khu vực tư nhân, các khoản nợ của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài có tỷ trọng trung bình giai đoạn 2005 - 2014 là 52%. Theo bản tin Nợ nước ngoài số 07, nợ nước ngoài của Việt Nam chủ yếu theo cơ chế lãi suất cố định, trong đó tỷ trọng dư nợ nước ngoài phi thương mại chiếm tỷ trọng trung bình 92,05%; dư nợ nước ngoài có lãi suất trên 3%năm tăng trưởng nhanh chóng trong giai đoạn 2010 - 2014 với mức tăng trưởng năm sau so với năm trước trung bình ở ngưỡng 57%. Đối với các khoản nợ nước ngoài theo cơ chế lãi suất thả nổi, căn cứ tham chiếu theo US Dolar LIBOR 6 tháng và Euro LIBOR 6 tháng. 2.2. Khả năng chi trả nợ nước ngoài của Việt Nam Trong giai đoạn 2005 - 2013, Việt Nam đã trả được 49,390 tỷ USD, trung bình mỗi năm Việt Nam phải thu xếp 5,49 tỷ USD để trả nợ. Bảng 3. Tình hình trả nợ nước ngoài của Việt Nam giai đoạn 2005 - 2014 Trả nợ của Chính phủ Trả nợ tư nhân Trả nợ Dư nợ Trả nợ Trả nợ/ Dư nợ Trả nợ/ Dư Năm Triệu Triệu USD Triệu USD Dư nợ % Triệu USD nợ % USD 2005 14.208 0.698 4.91 4.350 1.254 28.82 2006 15.641 0.765 4.89 5.199 1.087 20.9 2007 19.253 0.886 4.6 5.907 0.695 11.76 2008 21.816 1.103 5.05 7.725 0.324 4.19 2009 27.929 1.191 4.26 13.416 0.099 0.73 2010 32.501 1.778 5.47 11.848 0.111 0.93 2011 41.882 2.946 7.03 8.708 0.335 3.85 2012 46.123 2.333 5.05 12.151 0.650 5.34 2013 49.325 26.475 53.67 14.129 6.660 47.13 2014 58.020 N/A N/A 15.396 N/A N/A Nguồn[1], [8], [11], [14] 603
6. Chỉ tiêu trả nợ/dư nợ của Chính phủ được cải thiện, tuy nhiên chưa phản ánh chính xác nhu cầu trả nợ thực tế. Các khoản nợ từ nguồn vốn vay ưu đãi vẫn trong giai đoạn ân hạn. Từ năm 2013, Việt Nam phải thực hiện trả nợ nước ngoài của Chính phủ do vậy giá trị thanh toán nợ tăng đột biến. Trong bối cảnh nguồn thu ngân sách hạn hẹp, bố trí nguồn trả nợ nước ngoài đáo hạn tạo áp lực đến đảm bảo mục tiêu chính sách vĩ mô. Nợ nước ngoài so với GDP của Việt Nam tăng nhanh, quy mô nợ nước ngoài tăng đột biến. Năm 2005 dư nợ nước ngoài 18,558 tỷ USD tương ứng 32,2% GDP, năm 2014 tổng dư nợ nước ngoài tăng lên 73.416 tỷ USD tương ứng 39,9% GDP. Tổng giá trị kim ngạch xuất khẩu được cải thiện đã tác động tích cực đến chỉ tiêu nợ nước ngoài so với xuất khẩu trong hai năm 2013 và 2014 . Để xác định chỉ tiêu nợ nước ngoài so với thu ngân sách, tác giả đã quy đổi thu ngân sách về USD theo tỷ giá bình quân liên ngân hàng tại thời điểm 31/12 hằng năm. Bảng 4. Đánh giá khả năng trả nợ nước ngoài của Việt Nam Đơn vị: % Chỉ tiêu 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Nợ NNg/ 32.2 31.4 32.5 29.8 39 42.2 41.5 37.4 37.3 39.9 GDP Nợ NNg/ 51.6 47.9 47.5 42.6 62.5 61.4 52.2 50.8 48.0 48.91 Xuất khẩu NợNNg/Thu 128.95 119.72 128.58 113.17 156.10 142.69 147.40 163.69 169.19 170.03 NSNN Dự trữ 33.61 64.97 94.2 81.78 40.51 29.00 27.91 29.08 46.78 50.12 ngoại hối/ Tổng nợ TrảnợNNg / 3.39 2.79 2.04 1.44 1.22 1.63 2.42 1.91 19.33 N/A GDP TrảnợNNg / 13.56 10.64 8.08 5.47 4.87 5.37 4.18 4.6 5.3 N/A Thu NSNN Nguồn: [11], [14] Để đánh giá mức độ an toàn của nợ nước ngoài của Việt Nam, tác giả tham chiếu ngưỡng đánh giá nợ nước ngoài của WB trong Bảng 4. Căn cứ vào ngưỡng đánh giá, nợ nước ngoài của Việt Nam được WB và IMF đánh giá trong giới hạn an toàn. 604
7. Dự trữ ngoại hối của Việt Nam giai đoạn 2005 - 2014 chịu sự tác động của khủng hoảng kinh tế do đó dự trữ ngoại hối biến động do sự tác động của tỷ giá, cán cân thương mại. Ngân hàng Nhà nước buộc phải dùng dự trữ ngoại hối để bình ổn tỷ giá, do đó dự trữ ngoại hối giảm mạnh xuống mức kỷ lục 12,58 tỷ năm 2011. Dự trữ ngoại hối có dấu hiệu cải thiện trong hai năm 2013, 2014 do cán cân thương mại được cải thiện và Ngân hàng Nhà nước thực hiện chính sách can thiệp thị trường vàng, thực thi chính sách ổn định tỷ giá. Chỉ tiêu dự trữ ngoại hối so với nợ nước ngoài được cải thiện thể hiện năng lực ứng phó với các khoản nợ nước ngoài của Việt Nam có dấu hiệu chuyển biến tích cực. Bảng 5. Tốc độ tăng chi trả nợ nước ngoài, chi thường xuyên, và bội chi NSNN Chỉ tiêu 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Tốc độ tăng 5.59 15.81 24.49 7.97 49.28 65.69 -20.8 1034.8 N/A chi trả nợ NNg của CP(%) Tốc độ tăng 20 12 18 15 52 1 14 19 1 N/A chi thường xuyên(%) Tốc độ tăng N/A N/A N/A 36.29 5.63 29.39 22.67 43.87 -23.85 -1.02 thu NSNN(%) Bội chi 34,410 28,586 83,487 77,817 142,355 112,200 121,500 165,290 236,769 224,0 NSNN(tỷ 00 đồng) Nguồn: [9] ,[11] An ninh tài chính quốc gia không được đảm bảo khi tốc độ tăng thu không đủ bù đắp nhu cầu chi thường xuyên và nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ. Nợ nước ngoài chiếm khoảng 40% GDP, nghĩa vụ chi trả nợ nước ngoài của Chính phủ tăng đột biến trong bối cảnh thu ngân sách eo hẹp, không đáp ứng nhu cầu chi thường xuyên và chi trả nợ nước ngoài và các nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ vào thời kỳ đáo hạn. Theo báo cáo của Cục quản lý Nợ và Tài chính đối ngoại, nợ gốc phải trả tăng trung bình 19% năm, lãi và phí tăng 45%. Như vậy, với tổng dư nợ hiện tại, trong những năm tới không vay thêm, tính đến 2026 nghĩa vụ nợ tăng bình quân 25% năm. Việt Nam đang đối mặt với áp lực trường kỳ về trả nợ nước ngoài. Nếu năng lực thanh toán nợ nước ngoài của Việt Nam không được cải thiện thì khó tránh khỏi khủng hoảng nợ tại các thời điểm đáo hạn nợ. 605
8. 2.3. Đánh giá thực trạng nợ nước ngoài của Việt Nam giai đoạn 2005 - 2014 Căn cứ vào chỉ tiêu đánh giá khả năng trả nợ nước ngoài, nợ nước ngoài của Việt Nam trong giới hạn an toàn, gánh nặng nợ nước ngoài chưa ở ngưỡng nghiêm trọng, cơ cấu nợ bền vững. Những cải cách, hoàn thiện chính sách, khung thể chế đã tạo ra sự chuyển biến tích cực trong công tác quản lý, giám sát nợ nước ngoài. Thứ nhất, nợ nước ngoài được thống nhất quản lý toàn diện; khung thể chế về quản lý nợ nước ngoài được liên tục đổi mới nhằm đáp ứng tốt hơn yêu cầu quản lý nợ quốc gia và phù hợp hơn với thực tiễn hội nhập quốc tế. “Nợ nước ngoài của Việt Nam do nhà nước thống nhất quản lý toàn diện, từ khâu huy động vốn, tiếp nhận, phân bổ sử dụng, quản lý, theo dõi và giám sát đều được phân công thực hiện”[4] “Các Bộ, ngành được phân công làm tham mưu cho thủ tướng chính phủ trong việc hoạch định chính sách, xây dựng kế hoạch vay, trả nợ nước ngoài và thực hiện chức năng quản lý nhà nước về nợ nước ngoài bao gồm Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và Ngân hàng Phát triển” [6]. Cùng với Luật Ngân sách nhà nước(2002), Luật quản lý nợ công (2009) tạo cơ sở pháp lý trong quản lý nợ nước ngoài, nợ công của Việt Nam. Bên cạnh đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 134/2005 NĐ-CP đã tạo ta khuôn khổ pháp lý toàn diện về quản lý nợ nước ngoài. Những thay đổi, bổ sung của Nghị định số 134/2005 NĐ - CP bao gồm (i) định nghĩa, phân loại nợ nước ngoài phù hợp hơn với thông lệ quốc tế, (ii) xác định rõ mục tiêu của quản lý nợ nước ngoài, trong đó tập trung vào mục tiêu đáp ứng nhu cầu vốn cho phát triển với chi phí thấp nhất, phân bổ và sử dụng có hiệu quả, giảm thiểu rủi ro, đảm bảo an toàn nợ và an ninh tài chính quốc gia (iv) bổ sung công cụ quản lý nợ và (v) phân công rõ trách nhiệm của các cơ quan Chính phủ trong quản lý nợ nước ngoài, nguyên tắc quản lý nợ nước ngoài. Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày 27/07/2012 phê duyệt chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 và tầm nhìn 2030 đánh dấu sự đổi mới căn bản và toàn diện công tác quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam. Thứ hai, nền kinh tế tăng trưởng nhanh chóng; kim ngạch xuất khẩu tăng trưởng bền vững, cán cân thương mại được cải thiện đã tác động tích cực đến thu hút nguồn vốn ODA. Tốc độ tăng trưởng nguồn vốn ODA bình quân giai đoạn 2005 - 2014 ước tính 12% năm. Thứ ba, những cải cách nhằm hoàn thiện môi trường pháp lý và hoàn thiện thể chế trên cở sở tạo môi trường kinh doanh thuận lợi, thu hút vốn đầu tư trực tiếp và góp phần quan trọng xây dựng niềm tin lâu dài của cộng đồng nhà tài trợ quốc tế, tạo điều kiện thuận lợi cho thu hút nguồn tài trợ ưu đãi quy mô lớn cho phát triển kinh tế. 606
9. Khả năng chi trả nợ nước ngoài của Việt Nam còn hạn chế. Theo kết quả nghiên cứu của Nguyễn Thị Nguyệt Dung (2014), khả năng trả trợ nước ngoài phụ thuộc vào bốn biến độc lập: hiệu quả sử dụng nợ nước ngoài (HQSD), tăng trưởng xuất khẩu (TTXK), cán cân thanh toán (CCTT) và thâm hụt ngân sách (THNS). KNTT= 0,573HQSD+ 0,330 TTXK+ 0,067CCTT- 0,108 THNS [10] (i) Nguồn trả nợ từ xuất khẩu có tốc độ tăng trưởng tốt nhưng kém bền vững, khả năng cạnh tranh của hàng hóa xuất khẩu còn yếu, thặng dư thương mại do đóng góp của doanh nghiệp FDI trong gia công linh kiện điện tử, giá trị gia tăng trong hàng hóa xuất khẩu còn thấp (ii) Dự trữ ngoại hối tăng nhanh chóng nhưng chưa đạt ngưỡng 12 tuần nhập khẩu theo khuyến nghị của IMF, (iii). Tốc độ tăng trưởng nợ nước ngoài luôn cao hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế. Nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng nợ nước ngoài gia tăng nhanh chóng giai đoạn 2005 - 2014 bắt nguồn từ thâm hụt cán cân thương mại và bội chi ngân sách. Thâm hụt thương mại được xem xét trong mối tương quan với chênh lệch giữa đầu tư và tiết kiệm. Bảng 6. Cán cân thương mại và chênh lệch tiết kiệm - đầu tư giai đoạn 2005 - 2014 Chỉ tiêu 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Chênh lệch Tiết kiệm 0.21 - 0.84 -8.95 -10.3 -9.19 -8.44 -12 -2.2 - 1.78 -0.9 và đầu tư/GDP (%) Cán cân thương mạ -4314.2 -5064.9 -14203 -18028.7 -12852 -12609 -8895 331 858.6 1973.7 i(triệu USD) Nguồn: [11] Chênh lệch giữa đầu tư và tiết kiệm đạt giá trị âm trong thời gian dài cùng với chính sách mở trong chi tiêu công trong bối cảnh tốc độ tăng thu ngân sách luôn thấp hơn tốc độ tăng nhu cầu chi tiêu đã dẫn đến quy mô nợ nước ngoài gia tăng nhanh chóng. Phân bổ vốn vay nợ Chính phủ không tuân thủ nguyên tắc thị trường. Vay nợ của Chính phủ tập trung đầu tư cho khu vực công nhưng hiệu quả của đầu tư công rất hạn chế. Vì vậy, nguồn trả nợ khai thác từ dự án, chương trình sử dụng vốn vay rất nhỏ. Mặc dù, Chính phủ đã đổi mới quản lý đầu tư công trong đó tập trung siết chặt kỷ luật đầu tư công, luật hóa đầu tư công, mở rộng hợp tác công tư nhưng việc đổi mới quản lý đầu tư công mới chỉ thực hiện siết chặt đầu tư công, chưa tập trung giải quyết những 607
10. tình trạng kém hiệu quả trong đầu tư công; Luật đấu thầu và nghị định hợp tác công tư đã tạo ra hành lang pháp lý quan trọng trong phân bổ vốn đầu tư công theo nguyên tắc thị trường; tuy nhiên, để đưa nghị định vào cuộc sống cần những văn bản hướng dẫn; các bộ, ngành, địa phương chưa xây dựng hệ thống tiêu chí phân bổ, do vậy hiệu quả đầu tư công hiện nay không phải là căn cứ phân bổ đầu tư công. Cơ chế cấp bảo lãnh và cho vay lại từ nguồn vốn ODA tập trung tín dụng cho các doanh nghiệp nhà nước không căn cứ vào hiệu quả của các dự án. Nguồn tích lũy trả nợ từ Quỹ tích lũy trả nợ rất eo hẹp. Theo Điều 29 Luật Quản lý nợ công, quỹ tích lũy trả nợ bao gồm thu hồi nợ từ các khoản vay về cho vay lại của Chính phủ, phí bảo lãnh Chính phủ, thu hồi từ các khoản tạm ứng vốn từ Quỹ, lãi tạm ứng vốn và lãi tiền gửi hoặc ủy thác quản lý vốn của Quỹ. Như vậy, nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ tạo gánh nặng dài hạn cho dân chúng bởi nghĩa vụ thuế và phí. Bảng 7. Chỉ số ROE và ROA của các doanh nghiệp VNR 500 Đơn vị: % Chỉ tiêu 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ROA DNNN 3.7 3.1 3.6 5.2 2.7 3.53 4.7 6.2 DN FDI 26.9 14.7 13,7 13 9.8 19.82 N/A 13 ROE DNNN 25.6 15.4 15.3 20.8 10 16.28 10 N/A DN FDI 62.4 30.9 27.6 27.1 24.6 39.22 N/A N/A Nguồn: Bảng xếp hạng VNR 500 Quy định quản lý nợ nước ngoài do Chính phủ bảo lãnh hiện hành không gắn liền trách nhiệm chủ thể tiếp nhận vốn ủy thác trong việc ra phán quyết tài trợ từ nguồn ủy thác của Chính phủ. Phần lớn các khoản vay nợ được chính phủ bảo lãnh được ủy thác cho tô chức tín dụng cho vay lại nhưng tổ chức tín dụng không chịu rủi ro. Do đó, chủ thể tiếp nhận vốn ủy thác tiến hành giải ngân không căn cứ vào hiệu quả và rủi ro của dự án. Chính phủ là chủ thể chịu trách nhiệm trả nợ cuối cùng đối với các khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh. Công tác lập kế hoạch, theo dõi, giám sát, thu thập thông tin và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay nước ngoài còn hạn chế. “Sự phân công phối hợp và cung cấp thông tin giữa các bộ, ngành trong quản lý nợ chưa rõ ràng, việc điều phối giữa các cơ quan đã diễn ra nhưng mới mang tính đơn lẻ và sự vụ” [14]. Hoạt động của các bộ 608
11. trong quản lý nợ nước ngoài còn chồng chéo, chức năng quản lý dàn trải kém hiệu quả. Chức năng lập kế hoạch ngắn hạn và trung hạn đối với nợ nước ngoài do Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính cùng thực hiện; Bộ Tài chính có chức năng lập kế hoạch vay và trả nợ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có chức năng phân bổ vốn vay thông qua chương trình và dự án sử dụng vốn vay nợ nước ngoài. Việc phân tách chức năng lập kế hoạch đã gây khó khăn trong công tác giám sát, theo dõi và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay. Cơ chế cảnh báo và quản lý nợ nước ngoài còn hạn chế Ngân hàng Nhà nước có trách nhiệm thiết lập hệ thống cảnh báo sớm rủi ro đối với nợ nước ngoài bao gồm nợ nước ngoài của Chính phủ và nợ nước ngoài của doanh nghiệp. Hệ thống cảnh báo sớm rủi ro có tính cấp thiết hiện nay khi Việt Nam hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế toàn cầu. Những hạn chế về cơ sở dữ liệu theo dõi nợ nước ngoài và mô hình quản lý nợ nước ngoài hiện nay là nguyên nhân chính dẫn đến hệ thống cảnh báo sớm khó thực thi trong thực tiễn. Chính phủ đã ban hành quy chế thu thập, tổng hợp, báo cáo và công bố thông tin về nợ nước ngoài, tuy nhiên cơ sở dữ liệu bất cập, không thể kết nối, khai thác phục vụ công tác giám sát nợ nước ngoài. 3. Giải pháp đảm bảo khả năng chi trả nợ nước ngoài của Việt Nam 3.1. Một số nguyên tắc đảm bảo khả năng chi trả nợ nước ngoài của Việt Nam Một là, phân bổ vốn đảm bảo nguyên tắc hiệu quả và sinh lời. Do vậy vốn vay cần tập trung vào ngành, lĩnh vực đem lại hiệu quả; không phân bổ vốn dàn trải kém hiệu quả. Mặt khác, để đảm bảo năng lực trả nợ, cần gắn liền trách nhiệm hoàn trả đối với chủ thể sử dụng vốn vay được Chính phủ bảo lãnh hoặc nguồn vốn ODA ủy thác cho vay. Hai là, cơ cấu lại danh mục nợ nước ngoài theo nguyên tắc thị trường; tỷ trọng phân bổ vốn cho khu vực công và khu vực tư nhân theo mức độ đóng góp của khu vực này vào GDP và thu ngân sách; cân đối cơ cấu nợ ngắn hạn và dài hạn theo xu hướng giảm tỷ trọng nợ ngắn hạn, kiểm soát chặt chẽ huy động vốn nợ ngắn hạn và trung hạn cho mục tiêu đảo nợ. Ba là, giảm áp lực nợ nước ngoài trung dài hạn bằng điều chỉnh chính sách thu hút nguồn vốn FDI, hạn chế nợ ngắn hạn bù đắp cán cân thương mại. 609
12. 3.2. Giải pháp đảm bảo khả năng chi trả nợ nước ngoài của Việt Nam  Nâng cao hiệu quả sử dụng nợ nước ngoài Thứ nhất, đổi mới công tác quy hoạch chương trình, dự án sử dụng vốn vay nước ngoài hướng tới mục tiêu nâng cao chất lượng công tác kế hoạch thu hút và phân bổ vốn vay nước ngoài nhằm đảm bảo nguồn trả nợ từ dự án. “Cần phân bổ đầu tư công theo khuôn khổ đầu tư trung hạn”[7]. Tăng cường liên kết dự án sử dụng vốn trong nước và dự án, chương trình sử dụng vốn vay nước ngoài nhằm khai thác lợi thế của vùng miền, tránh trùng lắp, chồng chéo. Cần cân đối dự án vay vốn nước ngoài hoàn vốn trực tiếp và dự án, chương trình không có khả năng hoàn vốn trực tiếp nhằm duy trì chỉ số nợ nước ngoài ở ngưỡng an toàn trong thời gian tới. Thứ hai, tăng cường hoạt động thẩm định chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn vay nước ngoài. Đổi mới tổ chức bộ máy giám sát và thẩm định đầu tư theo hội đồng chuyên môn tư vấn cho cơ quan giám sát và thẩm định. Mặt khác, thẩm định cần được thực hiện trên bộ chỉ tiêu đánh giá thống nhất và toàn diện. Vì vậy, các cơ quan quản lý nhà nước về nợ nước ngoài cần xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá đảm bảo tính toàn diện và phù hợp với thông lệ quốc tế. Thứ ba, cần xây dựng cơ chế cạnh tranh bình đẳng, công khai giữa các đơn vị sử dụng vốn đầu tư công từ các khoản vay nước ngoài. Hình thành cơ chế đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án khi đưa vào sử dụng, khai thác và đối chiếu với hiệu quả dự kiến trong báo cáo tiền khả thi nhằm nhận diện những hạn chế trong quy trình phân bổ vốn đầu tư công từ nguồn vốn vay nước ngoài và sàng lọc chủ thể sử dụng vốn kém hiệu quả.  Thúc đẩy tăng trưởng xuất khẩu Để đảm bảo tăng trưởng xuất khẩu bền vững, vấn đề chất lượng hàng hóa xuất khẩu và chất lượng công tác dự báo thị trường có tính chất quyết định. Việc kiểm soát chất lượng hàng hóa xuất khẩu nhằm đảm bảo uy tín và thương hiệu hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam, đảm bảo quy định về tiêu chuẩn vệ sinh và an toàn hàng hóa nhập khẩu nước sở tại. Công tác dự báo thị trường có yếu tố then chốt, quyết định tới tăng trưởng xuất khẩu bền vững trên cơ sở dự báo sự thay đổi nhu cầu của thị trường để điều chỉnh cung ứng, không lệ thuộc vào một số thị trường.  Kiểm soát chi nhằm giải quyết bội chi ngân sách Bội chi ngân sách là nguyên nhân dẫn đến quy mô nợ nước ngoài của Việt Nam tăng trưởng nhanh chóng. Để giải quyết bội chi, biện pháp tăng thu từ thuế cần xem 610
13. xét, cân nhắc. Tăng thu từ thuế không phải giải pháp tối ưu vì đây là biện pháp ảnh hưởng tới lợi ích của dân chúng và có tác động tiêu cực đến hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Kiểm soát chi là biện pháp cần thiết trên cơ sở thúc đẩy tái đầu tư công tăng cường hợp tác công tư, nhằm giảm gánh nặng chi đầu tư công, giảm bội chi ngân sách và cải thiện năng lực thanh khoản nợ nước ngoài. Trong điều kiện nguồn lực ngân sách hạn chế, việc lựa chọn dự án đầu tư công cần gắn liền với định hướng chung của chiến lược phát triển kinh tế xã hội. 4. Kết luận Nợ nước ngoài là công cụ đòn bẩy tăng trưởng kinh tế của các nước đang phát triển. Tuy nhiên, việc giám sát nợ nước ngoài không chặt chẽ kèm theo sự yếu kém trong sử dụng vốn vay nước ngoài dẫn đến các nước vay nợ lâm vào tình trạng mất năng lực chi trả nợ nước ngoài. Nhận diện thực trạng nợ nước ngoài của Việt Nam, trên cơ sở phân tích hệ thống chỉ tiêu đánh giá nhằm nhận diện những hạn chế về năng lực chi trả nợ nước ngoài của Việt Nam. Việc thực thi những giải pháp đề xuất cần đảm bảo trong bối cảnh thực thi cải tổ công tác quản lý nợ nước ngoài. Chính vì vậy, vấn đề tăng cường năng lực chi trả nợ nước ngoài của Việt Nam vô cùng khó khăn. Tài liệu tham khảo 1. Bộ tài chính, Bản tin nợ nước ngoài số 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07; Bản tin nợ công số 01, 02, 03 2. Bộ tài chính (2007), Thông tư số 21/2007/TT- BTC ngày 21 tháng 03 năm 2007 hướng dẫn phương pháp tính toán các chỉ tiêu nợ nước ngoài 3. Chính phủ (2006), Quyết định số 131/2006/QĐ-TTg ngày 09/11/2006 ban hành quy chế quản lý vay và sử dụng vốn Hỗ trợ phát triển chính thức 4. Chính phủ (2006), Quyết định số 232/2006/QĐ-Ttg ngày 16/10/2006 ban hành quy chế thu thập, báo cáo, chia sẻ và công bố thông tin về nợ nước ngoài 5. Chính phủ (2012), Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày 27 tháng 07 năm 2012 phê duyệt chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011- 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 6. Chính phủ (2005), Nghị định 134/NĐ-CP ngày 01/11/2005 ban hành Quy chế vay và trả nợ nước ngoài. 611
14. 7. Nguyễn Tú Anh (2016), Tái cơ cấu đầu tư công của Việt Nam và những vấn đề đặt ra trong giai đoạn mới, Tạp chí Tài chính số tháng 02/2016. 8. Nguyễn Thị Thanh Hương (2007), Tăng cường quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam, Luận án tiến sĩ kinh tế, Đại học Kinh tế Quốc dân. 9. Nguyễn Thị Nguyệt (2016), Bội chi ngân sách ở Việt Nam: Vấn đề và giải pháp, Tạp chí Nghiên cứu kinh tế số 05/2016. 10. Nguyễn Thị Nguyệt Dung (2015), Hiệu quả quản lý nợ nước ngoài ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ kinh tế, Đại học Kinh tế Quốc dân. 11. Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê từ năm 2005 - 2014. 12. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2002), Luật Ngân sách nhà nước. 13. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2009), Luật quản lý nợ công. 14. ADB, http: www.adb.org. 15. VIE/01/010 (2014), Capacity Development for effective and sustainable external debt management, NEX- National Execution. 16. World bank, http// www.worldbank.org. 612